環(huán)境民事公益訴訟責任類型的實證研究

唐小家

摘要：當今社會經濟快速發(fā)展，但隨之而來的環(huán)境問題也越來越突出，一方面，大氣污染、水污染事件頻繁發(fā)生，已經嚴重危及人類的生存環(huán)境;另一方面，社會大眾愈加重視環(huán)境污染問題。如何保護生態(tài)壞境已成為現(xiàn)今社會的熱點討論話題，而環(huán)境民事公益訴訟既能要求污染者對受損害的生態(tài)環(huán)境進行修復，又能維護社會大眾的公共利益，儼然已成為一種保護生態(tài)環(huán)境的重要工具。然而環(huán)境民事公益訴訟責任方式的適用條件和適用標準未進行明確界定。因此本文嘗試從實證分析入手，以生效裁判文書作為分析樣本，探討我國環(huán)境民事公益訴訟的責任承擔方式類型，并對健全我國環(huán)境民事公益訴訟責任方式體系提出一管之見。

關鍵詞：環(huán)境民事公益訴訟;責任承擔方式;實證研究

1.問題提出

近年來，隨著《環(huán)境保護法》的施行，最高院的《司法解釋》出臺以及全國各地紛紛對環(huán)境公益訴訟進行試點改革，使得環(huán)境公益訴訟制度從立法層面走向司法實踐，而學術界也在不斷地研究分析環(huán)境民事公益訴訟的相關制度。目前，在環(huán)境民事公益訴訟中，理論上的研究多數集中在原告的訴訟主體資格、舉證責任等方面，但有關責任承擔方式的相關問題，研究較少。我國《侵權責任法》確定了八種民事責任的承擔方式，有關環(huán)境侵權糾紛的責任承擔方式也應當適用《侵權責任法》的相關內容，且《環(huán)境保護法》第六十四條也對此進行了明確。

根據侵權責任承擔方式功能的不同，可以將其劃分為四類，分別是防預性責任方式、恢復性責任方式、賠償性責任方式以及人格恢復性責任方式。最高院頒布的《司法解釋》第十八條指出，能夠在環(huán)境民事公益訴訟中適用的責任承擔方式共有六種，包括停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失和賠禮道歉。其中防預性責任方式包括停止侵害、排除妨礙與消除危險，恢復性責任方式主要是指恢復原狀，賠償性責任方式則是指賠償損失，人格恢復性責任方式則是賠禮道歉。

我國生態(tài)環(huán)境保護堅持防預為主的原則，但在司法實踐中防預性責任方式無論是在原告要求承擔的責任方式中還是法院判決的責任承擔方式中，適用率均為最低。因此，應當如何提高對防預性責任方式的適用率？雖恢復性責任方式的適用較為普遍，但恢復原狀的適用條件以及恢復標準應當如何確定？損害賠償的所有權應歸屬于誰，以及怎樣制定損害賠償的標準？接下來，筆者通過考察我國已生效的裁判文書，結合我國環(huán)境民事公益訴訟責任方式類型，分析我國環(huán)境司法實踐中責任方式存在的問題，為健全我國環(huán)境民事公益訴訟責任方式體系提出建議與意見。

2.環(huán)境民事公益訴訟責任方式的數據考察

本研究是選取中國裁判文書網上2012年截止至2019年5月公開上網的環(huán)境污染責任糾紛中所有民事公益案件，共有101件（包含一審、二審），然后對樣本進行統(tǒng)計分析。從2012年至2019年5月，各級法院共審結環(huán)境民事公益訴訟案件101件，適用一審程序的有83件，適用二審程序的有18件，上訴率為17.82%。環(huán)境民事公益訴訟的案件量相對于整體的民事案件而言是相當少的，尤其是在2012年至2014年這三年案件數極其少，分別為1件、2件和5件。自新《環(huán)境保護法》實施以來，此類糾紛的案件量有所增長，2015年增加到12件，2016年為17件，2017年為22件，2018年為29件，2019年截止至5月為13件。

通過分析上述表格的數據，我們可以得出：

第一，環(huán)境民事公益訴訟的案件量相對于民事糾紛的案件量而言，占比很小。自2015年起，新《環(huán)境保護法》施行以來，案件量與前三年相比增加了許多。但整體而言，案件量占整個民事案件數量的比例較小，主要原因在于公眾對環(huán)境民事公益訴訟的認識不夠?，F(xiàn)實生活中，人們通常只關注因破壞、污染生態(tài)環(huán)境所導致的其自身的人身或財產損害，很少關注生態(tài)環(huán)境因此遭受的損害。實際上，人們往往更注重自己的“私益”，而忽略了對“公益”的維護。在環(huán)境侵權中，很大部分案件是私權救濟，即傳統(tǒng)意義上的環(huán)境污染案件，只有少數案件是為了保護社會利益和生態(tài)環(huán)境，這類案件則是環(huán)境民事公益案件。

第二，環(huán)境民事公益訴訟的上訴率偏低。結合之后的分析可以看出，絕大部分的裁判結果是支持原告的訴請，只有少部分沒有支持。由于此類案件的專業(yè)性強，每一件案件均有專業(yè)機構給出評估意見或專家證人出具專業(yè)意見，故法院依據專業(yè)意見做出的裁判，能夠得到雙方當事人的認可，故上訴率較低。

第三，提起訴訟的主體是以檢察院為主，社會組織為輔。通過表三可以看出，在此類訴訟中，起訴主體多元化特征明顯，其中以檢察院的名義提起訴訟共有58件，超過了總案件數的半數。雖然在《環(huán)境保護法》中并未規(guī)定檢察院能作為原告提起訴訟，但最高檢出臺了相關的改革試點方案及司法解釋，規(guī)定了檢察院在履行職責中若是發(fā)現(xiàn)損害生態(tài)環(huán)境的行為，可以作為原告向法院提起公益訴訟。首先，檢察院是我國的法律監(jiān)督機關和司法機關，其天然地可以代表社會公眾對損害生態(tài)環(huán)境的行為提起公益訴訟。其次，因環(huán)境侵權案件存在專業(yè)性強、證據收集難等特點，對于此類案件，一般的社會組織或個人難以提起環(huán)境公益訴訟，故檢察院提起訴訟，能夠更好地維護社會利益。

行政機關作為原告提起訴訟的案件共有8件。我國現(xiàn)已在多地推行環(huán)境公益訴訟制度改革，在改革區(qū)域內的行政機關可作為原告提起訴訟?！董h(huán)境保護法》中規(guī)定的社會組織作為原告提起訴訟的案件共有35件，其中在民政部門登記的社會團體作為起訴主體的有13件，民辦非企業(yè)單位有9件，基金會有13件?？芍?，社會組織亦是環(huán)境民事公益訴訟的主力軍。

在一個案件中可以適用多種責任承擔方式。從表四可以看出，恢復原狀是最主要的責任方式，原告訴訟請求要求恢復原狀的案件占總案件數的45.64%，法院判決被告恢復原狀的比例為52.12%，兩者的使用率均為最高。但根據表五的數據統(tǒng)計，在恢復原狀的責任承擔方式中，大部分原告的訴訟請求是要求被告支付生態(tài)環(huán)境修復費用，直接要求其對被損害的生態(tài)環(huán)境進行修復的案件較少，只占12.2%，法院判決直接由被告對生態(tài)環(huán)境進行修復的案件只占7.32%?？梢?，法院在裁判承擔恢復原狀的責任方式時，相較于裁判對環(huán)境進行修復，更傾向于裁判其支付修復費用。其中裁判支付修復費用的比例高達68.29%，而原告徑直要求支付修復費用的案件只占51.21%。因此，法院雖在裁判中高比例地適用了恢復性責任方式，但這是否能起到保護生態(tài)環(huán)境的目的，還有待考察。其次，賠償損失和賠禮道歉的適用率也較高，但停止侵害、排除妨礙和消除危險這三類防預性責任方式無論是在原告的訴訟請求中還是法院判決中的適用率都極低。

4.建議與意見

4.1完善環(huán)境民事公益訴訟責任方式的建議

4.1.1擴大防預性責任方式的案件受理范圍

在實務中，承擔防預性責任方式的案件大體上是涉及突發(fā)性、災難性的環(huán)境污染，比如重金屬污染、土壤污染等，此類環(huán)境問題是有一個由少到多的積累過程，潛伏期較長，一旦達到某個度，會對生態(tài)系統(tǒng)產生無法逆轉的危害。由于此種環(huán)境污染較少，導致防預性責任方式的優(yōu)勢在保護生態(tài)環(huán)境上得不到充分的發(fā)揮。如何提高防預性責任方式的適用，在生態(tài)環(huán)境遭受損害之前予以干預或阻止，才能更好地保護生態(tài)環(huán)境。筆者認為，應當適度擴大適用防預性責任方式的受案范圍。對于可能嚴重損害生態(tài)環(huán)境的自然資源開發(fā)行為，如采石、伐木或挖礦等，許可社會大眾對這種存在重大風險的資源開發(fā)行為提出訴訟請求，要求其停止開發(fā)，在源頭上干預或制止可能嚴重危害生態(tài)環(huán)境的資源開發(fā)行為。但法院在審理該類案件時，應當準確判斷該資源開發(fā)行為是否具有重大風險，不能動輒就要求其承擔防預性責任，盡量維持好經濟增長和環(huán)境保護二者的平衡度。重大風險行為是指該行為會產生嚴重的損害后果和發(fā)生危險污染行為的現(xiàn)實可能。承擔防預性責任必須要綜合考慮該自然資源的開發(fā)行為是否可能為危險行為以及是否會發(fā)生嚴重的生態(tài)損害后果，具體在司法實踐中如何適用，還應當根據案件的具體情況以及當事人提交的證據材料和科技水平進行判斷。

4.1.2完善生態(tài)環(huán)境修復的適用條件

適用生態(tài)環(huán)境修復應當要滿足三個方面：一是確實發(fā)生了現(xiàn)實損害，若不進行環(huán)境修復便無法達到被侵害之前的狀態(tài);二是根據專業(yè)機構或人員的評估鑒定，判斷被破壞的生態(tài)環(huán)境有無可能恢復至原始狀態(tài);三是從經濟效益角度出發(fā)，分析被破壞的生態(tài)環(huán)境是否有必要進行恢復。

恢復原狀與防預性責任方式不同，其必須是要存在現(xiàn)實的生態(tài)環(huán)境損害，而防預性責任方式只要有受損害的可能即可適用。由于生態(tài)環(huán)境具有較強專業(yè)性，故法院在判斷受損害生態(tài)環(huán)境的恢復可能性時，則需要參考專業(yè)機構的評估意見。若是無法對受損害的生態(tài)環(huán)境進行修復，法院則需要判令污染者承擔其他的替代性修復方式，如異地修復或支付修復費用等方式。從人類生存角度考慮，生態(tài)環(huán)境能夠恢復的，無論代價多大，都應當要進行恢復，但法院在判斷受損害的生態(tài)環(huán)境是否有必要進行恢復時，需要從經濟效益的角度進行考慮，只有當恢復環(huán)境的收益大于成本的情況下，才有必要對生態(tài)環(huán)境進行恢復。這種判斷方式很難進行準確的界定，因此也需要由專門的評估機構進行評估，提供給法院一個判斷參考的依據。

4.1.3規(guī)范賠償損失的適用標準

環(huán)境民事公益訴訟的本質是為了維護公眾的環(huán)境權益，故損害賠償金應當屬于社會大眾。但在目前的司法實踐中，損害賠償的歸屬并不明確，由不同的機構進行保管，其是否用于修復生態(tài)環(huán)境也監(jiān)管不到。因此，筆者認為應當設立專門公益基金機構，由該基金機構統(tǒng)一管理環(huán)境民事公益訴訟的損害賠償金，專項用于修復生態(tài)環(huán)境。同時，根據當地的實際情況出臺相應的專項資金管理辦法，避免出現(xiàn)違規(guī)違法操作資金的現(xiàn)象。

對于賠償損失的標準問題，通常在司法實踐中，由于生態(tài)環(huán)境具有很強的專業(yè)性，法官無法對受損害的生態(tài)環(huán)境進行評估、量化，需要由專業(yè)人員或專門機構對損害的生態(tài)環(huán)境進行評估鑒定，并提出專門的評估意見。在司法實踐中，此類案件無一例外地均聘請了專家證人或評估機構對損害賠償進行鑒定并出具報告，法院根據報告中的損害賠償金額做出判決。但是這樣單純地將評估報告作為判決的依據，過于依賴評估報告的結論，缺乏一定的嚴謹性。所以對于損害賠償應該進行多角度、多層次地評估、鑒定，更好地明確環(huán)境生態(tài)損害賠償標準。

4.2組建專業(yè)化資源環(huán)境審判機構

近年來，由于民事案件逐漸專業(yè)化、復雜化和類型化，為了更好地解決糾紛，適應新形勢的需求，專業(yè)化的審理模式已成為一種新的趨勢。一直以來，生態(tài)環(huán)境保護相關的案件是分布于各個審判和執(zhí)行部門，并未集中于一個部門進行專業(yè)化辦理，由于各個法官的認識不同，導致有關環(huán)境保護的案件在審理方式、法律適用、裁判思路以及判決結果上存在較大的差異，影響了審判和執(zhí)行的質量、效率。為了更好地解決環(huán)境侵權糾紛，充分發(fā)揮司法職能的作用，實現(xiàn)環(huán)境司法專門化，故設立專業(yè)化的環(huán)境資源審判庭是很有必要的。由于環(huán)境侵權案件涉及到復雜的理論知識，建立一批具有專門環(huán)境知識的高素質法官隊伍，才能更好地應對越來越多、越來越復雜的環(huán)境民事公益訴訟糾紛，高效、準確地化解糾紛。

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