我國學前教育財政投入的法律保障探析

李卓豫

摘要：學前教育是國民教育體系的重要組成部分，學前教育財政投入是實現(xiàn)學前教育培養(yǎng)目標、促進學前教育事業(yè)發(fā)展的有力保障。通過梳理學前教育財政投入政策的基本情況，指出目前學前教育財政投入的問題，進一步了解學前教育財政投入法律保障的重要性，找出在立法、執(zhí)法與監(jiān)管層面學前教育財政投入亟須解決的問題，從而為學前教育財政投入的法律保障提供思路，促進學前教育有序、健康發(fā)展。

關鍵詞：學前教育 財政投入 法律保障

中圖分類號：D922? 文獻標識碼：A? 文章編號：1009-5349（2020）10-0017-02

學前教育是現(xiàn)代國民教育體系的有機組成部分，但長期以來沒有得到有序發(fā)展，原因之一是其財政投入存在很大問題，這也是當前我國學前教育所面臨的主要問題。因此，梳理我國學前教育財政投入的政策，分析學前教育財政投入的問題，探索學前教育財政投入法律保障亟需解決的問題，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、我國學前教育財政投入政策的基本情況

改革開放四十年來，學前教育政府投入政策的變遷是一個波浪式前進的過程。主要分為三個時期：

一是政府集中管理期（1978—1992年）。改革開放初期，由于國家的各項政策都處于恢復與調(diào)整的重建期，在整個教育事業(yè)遭受嚴重破壞的情況下，恢復和發(fā)展義務教育是頭等大事，教育經(jīng)費大多投入在義務教育領域。雖然這一時期也出臺了學前教育的相關政策，其中對學前教育的經(jīng)費投入也有涉及，但并沒有真正將這些政策落到實處，使學前教育并沒有切實的財政保障。

二是社會力量為主期（1993—2009年）。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》（2010—2020年）中明確了“三個增長”，保證了財政投入的主渠道作用。1997年《全國幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標實施意見》中提出“要探索市場經(jīng)濟的辦園模式和內(nèi)部管理體制，逐步推進幼兒教育社會化”[1]。2003年《關于幼兒教育改革與發(fā)展指導意見》中提出積極提倡社會力量創(chuàng)辦各種形式的幼兒園，形成公辦與民辦“兩條腿”走路的辦園體制。

三是政府主導、社會參與期（2010年至今）。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》與 “國十條”的頒布，給學前教育指明了方向。2011年《關于加大財政投入支持學前教育發(fā)展的通知》指出，中央財政支持學前教育發(fā)展要堅持“政府主導，社會參與”“地方為主，中央獎補”的原則[2]。但由于前期缺少系統(tǒng)監(jiān)管，使之在發(fā)展過程中出現(xiàn)了諸多問題。2018年《關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》指出，要堅持改革創(chuàng)新，拓寬途徑擴大資源供給，健全經(jīng)費投入的長效機制[3]，開啟了新時代學前教育普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展的新征程。

二、當前學前教育財政投入存在的主要問題

（一）學前教育經(jīng)費總投入不足

進入2010年以后，隨著行動計劃的實施，學前教育財政投入總量在逐年增長，但是相較于我國其他階段教育和世界先進學前教育而言，我國學前教育財政投入總量仍顯不足。

從經(jīng)費的占比來看，2018年學前教育總經(jīng)費占全國教育總經(jīng)費的7.7%;其中，學前教育財政性經(jīng)費占財政性教育經(jīng)費的比例為4.6%[4]，與我國其他教育階段相比，學前教育財政投入總量遠低于其他教育階段水平（各階段財政性教育經(jīng)費占財政性教育總經(jīng)費的比例：高等教育20.17%，高中教育10.4%，義務教育階段為52.57%[4]）。同時，2017年學前教育經(jīng)費總量占GDP的比例為0.39%，但在2012年，OECD國家這一占比就已經(jīng)達到了0.5%以上，如美國學前教育經(jīng)費占GDP的0.5%，英國占0.6%，法國占0.7%，德國占0.8%。

（二）學前教育財政投入分配不均

我國的學前教育的發(fā)展參差不齊，究其原因除了學前教育經(jīng)費投入總量不足外，還存在投入分配不均的問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.不同地區(qū)財政投入不均

在我國實行“以縣為主”的學前教育財政投入體制，這樣體制下的問題就是各地區(qū)經(jīng)濟水平發(fā)展參差不齊，導致不同地區(qū)學前教育的發(fā)展水平不同。據(jù)統(tǒng)計，2018年學前教育生均預算經(jīng)費投入全國平均6896.28元，北京市為36841.48元，而廣西僅為3469.69元[4]。

2.城鄉(xiāng)間財政投入分配不均

由于我國城鄉(xiāng)二元體制的經(jīng)濟差異，對城市與農(nóng)村幼兒園的財政投入也有很大的差異。據(jù)統(tǒng)計，2018年天津市城鎮(zhèn)幼兒園生均預算經(jīng)費為18192.28元，而農(nóng)村為6836.25元[4]。導致我國農(nóng)村幼兒園不論硬件設施還是師資配置都與城市幼兒園有著很大的差距。

3.不同體制幼兒園財政投入不均

我國財政投入主要以公辦園為主體，雖然近年來也加大了對普惠性民辦園的投入，但由于民辦園轉(zhuǎn)普惠園在軟件、硬件設施上要求較高，因此市場上還是以民辦幼兒園為主體。目前，我國學前教育經(jīng)費主要分配在公辦幼兒園，政府財政投入范圍越來越小，形成了公辦園的財政投入多、保教質(zhì)量高、基礎設施完善但“入園難”，民辦園由于財政投入少、收費高、“入園貴”的局面。

三、學前教育財政投入法律保障亟待解決的基本問題

（一）立法層面

第一，加快學前教育法立法步伐，制定完備的學前教育財政投入的法律規(guī)范。法律制度的不健全是發(fā)展的制約因素之一。目前，對于學前教育的投入是由一些政策來規(guī)范實施，而很多政策對于學前教育投入的要求并不明確，缺少強制力，尤其在農(nóng)村和邊遠地區(qū)，政策難以得到全面落實。因此，應加快學前教育法立法步伐，并在其中設財政投入與保障專章，從而在法律層面構建學前教育投入的長效機制，讓其更健康有序發(fā)展。

第二，在相關法律中明確學前教育財政投入的“政府主導，社會參與”“教育成本分擔”的兩大基本原則。從宏觀層面使政府真正成為對學前教育的財政投入的主體，從微觀層面完善多種渠道籌措資金的格局，以保證學前教育的更好發(fā)展。

首先，堅持政府主導，社會參與的原則。2011年《關于加大財政投入支持學前教育發(fā)展的通知》指出，學前教育發(fā)展要堅持“政府主導，社會參與”的原則。但目前我國還處于民辦園占據(jù)學前教育市場主導位置的階段，政府對學前教育財政投入的主導地位略顯羸弱，應在學前教育財政投入相關立法中明確“政府主導”的原則，對于民辦幼兒園應積極給予財政支持，促進民辦幼兒園向普惠性幼兒園轉(zhuǎn)變。針對民辦幼兒園，應堅持“先規(guī)范，再補助”的理念，加大對學前教育各個方面的監(jiān)管力度，凈化學前教育市場。在管理好公辦幼兒園的同時，大力扶持各級各類民辦幼兒園，促進學前教育良性發(fā)展。

其次，完善教育成本分擔的原則。所謂教育成本是指學生所耗費的物力和人力，其貨幣表現(xiàn)為培養(yǎng)一個學生由社會和受教育者個人直接和間接支付的全部費用[5]。改革后，我國實行政府投入為主、多渠道投入的教育經(jīng)費投入制度。由于學前教育目前還未納入義務教育的范疇，因此在教育成本分擔上，尤其是在民辦幼兒園的教育投入中，主要還是家庭投入為主，導致“入園貴” 的現(xiàn)象?！吨腥A人民共和國教育法》第五十四條明確規(guī)定“國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例應當隨著國民經(jīng)濟和財政收入增長逐步提高?！?因此，在家庭投入的同時，國家也應增加經(jīng)費補貼，尤其是對老少邊窮地區(qū)與普惠性民辦幼兒園的補助。同時，社會應設立教育基金，通過以政府財政投入為主，多種渠道籌措的方式，保障教育的健康有序發(fā)展。

最后，督促各級地方對應中央立法出臺各地方學前教育財政投入的法律保障的具體細則。就目前學前教育政策來看，僅有少部分地方政府根據(jù)中央文件同時結(jié)合地方實際情況出臺學前教育投入的相關政策。中央關于學前教育財政投入的法律規(guī)范是在宏觀層面對學前教育財政投入進行合理分配與保障。但由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差異大，各地應根據(jù)自己的實際情況，對應中央立法出臺各地方學前教育財政投入的法律保障的具體細則，以促進學前教育公平、有質(zhì)量的發(fā)展。

（二）在學前教育財政投入的執(zhí)法與監(jiān)管層面

在立法層面明確學前教育財政制度后，要進一步構建合理的資金使用與監(jiān)管制度。目前我國的學前教育還是民辦園占的比例較大，公辦園與民辦園共存的局面給政府如何合理且均衡地分配資金帶來了很大的困難。在資金投入使用的過程中，責任落實與監(jiān)督機制尤為重要。

首先，要充分調(diào)動國家和社會各個部門的積極性，如人大要對學前教育財政投入從預算到?jīng)Q算形成動態(tài)監(jiān)管;各監(jiān)督部門要形成聯(lián)動機制，對政府學前教育經(jīng)費使用進行嚴格的檢查和監(jiān)督;政府網(wǎng)站要及時更新經(jīng)費的使用情況，以便更充分發(fā)動社會力量，發(fā)揮監(jiān)督機制的價值。其次，明確政府在學前教育財政投入中的責任，構建政府在學前教育上的資金投入的綜合評價體系，通過對資金投入、使用、效率等方面具體數(shù)據(jù)的評估，結(jié)合社會評估反饋，中央根據(jù)評估結(jié)果實施必要獎懲。這能更明晰地反饋各級政府對于學前教育財政投入的貫徹力度，同時也進一步明確政府的責任。

四、結(jié)語

學前教育作為現(xiàn)代國民教育體系中的最基礎階段，國家應給予更多的重視與支持，而目前學前教育的財政投入不足已成為制約其良好發(fā)展的因素之一。但學前教育財政投入是一項長期而復雜的工程，不可能一蹴而就，要通過立法、執(zhí)法、監(jiān)管等綜合管控，逐步發(fā)展和完善。只有從法律層面對其財政投入予以保障，使學前教育的投入真正落到實處，使每個幼兒園的保教質(zhì)量、基礎設施等都得到進一步的提高，才能有效促進學前教育健康、安全、高質(zhì)量發(fā)展。

參考文獻：

[1]中國學前教育研究會.中華人民共和國幼兒教育重要文獻匯編[M].北京：北京師范大學出版社，1999：120.

[2]教育部.關于加大財政投入支持學前教育發(fā)展的通知[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1779/ 201109/t20110905_148092.html.

[3]國務院.關于學前教育深化改革規(guī)劃發(fā)展若干意見[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/moe_1946/fj_2018/xw_fj2018_01/201811/t20181116_355005.html.

[4]教育部.關于2018年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A05/s3040/201910/t20191016_403859.html.

[5]劉建發(fā).我國教育財政投入的法律保障的研究[D].長沙：湖南師范大學，2005.

責任編輯：孫瑤