大倫敦近代警察制度的建立與完善

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摘要：

隨著18世紀(jì)后期工業(yè)革命的開(kāi)展，傳統(tǒng)治安制度出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，倫敦的治安也日趨惡化。1829年《大倫敦警察法》頒布后，大倫敦警察正式出現(xiàn)，迅速扭轉(zhuǎn)了當(dāng)時(shí)倫敦日益惡化的社會(huì)秩序。為了適應(yīng)當(dāng)時(shí)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，近代警察也對(duì)自身的職權(quán)進(jìn)行了一些變化。

關(guān)鍵詞：近代警察;大倫敦;建立

隨著18世紀(jì)后期工業(yè)革命的展開(kāi)，英國(guó)經(jīng)歷著社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的種種陣痛，大量人口涌入城市，城市一時(shí)無(wú)法妥善安排這些外來(lái)移民，社會(huì)治安急劇惡化。英國(guó)議會(huì)為了維持倫敦地區(qū)的治安和社會(huì)穩(wěn)定，在1829年通過(guò)了《大倫敦警察法》，大倫敦地區(qū)建立了警察隊(duì)伍。這一措施使得社會(huì)治安迅速改善，犯罪率顯著下降，警察相較于設(shè)立之初產(chǎn)生了很多新的變化。

目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于英國(guó)警察的研究主要集中在警察制度上，主要有吳鐵穩(wěn)《自由與秩序的悖論——19世紀(jì)英國(guó)建立現(xiàn)代警察探源》、《論19世紀(jì)英國(guó)新警察社會(huì)形象的變遷》、《英國(guó)大倫敦警察建立初探》、王力《論英國(guó)何以率先建立起現(xiàn)代警察制度》、劉錦濤《試論英國(guó)創(chuàng)建近代警察制度的歷史功效》、劉錦濤《試論英國(guó)創(chuàng)建近代警察制度的歷史動(dòng)因》等文章。專(zhuān)著有程漢大李培鋒的《英國(guó)司法制度史》，陳曉輝的《英國(guó)警察制度研究》等。關(guān)于犯罪的研究主要集中在犯罪成因的問(wèn)題上，主要有吳鐵穩(wěn)、余艷莉《工業(yè)化時(shí)期英國(guó)的犯罪問(wèn)題及其治理探析》等文章。本文則更強(qiáng)調(diào)近代警察制度的完善及其影響。

一、1829年前大倫敦的社會(huì)治安管理狀況

大倫敦地區(qū)在近代警察產(chǎn)生之前，治安管理是以教區(qū)為單位劃分的，每個(gè)教區(qū)中的成年男子輪流擔(dān)任治安官（Constable）來(lái)維持，這被稱(chēng)為教區(qū)治安官制度。然而，隨著社會(huì)的發(fā)展，教區(qū)治安官制度難以應(yīng)對(duì)倫敦日益嚴(yán)重的的社會(huì)治安問(wèn)題。

（一） 近代警察產(chǎn)生前倫敦的治安狀況

隨著工業(yè)革命的蓬勃發(fā)展，英國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力也得到了大幅的增強(qiáng)，機(jī)器生產(chǎn)的逐漸普及使得工人數(shù)量激增。但貧富差距加劇，平民階層產(chǎn)生了分化，很多人成為了赤貧的無(wú)產(chǎn)階級(jí)，并且移民大量涌入，使得倫敦更加擁擠，很多人被迫流浪街頭，這無(wú)疑會(huì)形成極為嚴(yán)峻的社會(huì)問(wèn)題。

工人們的居住條件十分惡劣，在倫敦最大的工人區(qū)懷特柴泊和拜特納-格林“1400棟房子里面住著2795個(gè)家庭，共約12000人……由于這樣擁擠，往往是丈夫、妻子、四五個(gè)孩子，有時(shí)還有祖母和祖父，住在僅有的一間10-12英尺見(jiàn)方的屋子里”②工廠(chǎng)主們也并沒(méi)有意愿提高工人們的收入水平或者改善他們的居住條件，事實(shí)上直到19世紀(jì)30-40年代，資本家和政治精英們才開(kāi)始著手逐步改善貧困階級(jí)的生活水平。工人們隨時(shí)面臨著失業(yè)的威脅，即使是有工作的工人，也只能棲身于貧民窟中。由于多數(shù)是外來(lái)人口聚居，容易形成治安真空，貧民窟中罪惡叢生，失業(yè)、酗酒和貧困更加劇了社會(huì)治安的惡化?！案鶕?jù)內(nèi)政部每年公布的犯罪統(tǒng)計(jì)，僅在英格蘭和威爾士，因刑事犯罪而被捕的人數(shù) 1805年4605起，1842年達(dá)到31309起。在短短的37年期間，犯罪數(shù)字竟增加了將近7倍”③。這些罪犯甚至已經(jīng)結(jié)成了規(guī)模龐大組織、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆缸飯F(tuán)伙。犯罪案件數(shù)量不斷上升，1811年倫敦罪案起訴數(shù)量達(dá)1482件，到了1826年竟達(dá)到3457件。犯罪份子造成的破壞非常大，即使在1832年，倫敦的治安已經(jīng)趨于好轉(zhuǎn)，仍舊造成了90萬(wàn)英鎊的損失，約占整個(gè)英國(guó)1832年GDP的0.2%。乃至于人們不禁感嘆“這座城市最大的事業(yè)就是犯罪”④。

另一方面，倫敦的騷亂逐漸增多，這成為英國(guó)政府面臨的嚴(yán)重問(wèn)題。“1790-1800年間平均每年發(fā)生七場(chǎng)、1801-1811年平均每年發(fā)生六場(chǎng)、1812-1821年平均每年八場(chǎng)”⑤。18世紀(jì)中期以后，倫敦的群眾騷亂越來(lái)越具有破壞性，甚至在選舉活動(dòng)中因?yàn)闆](méi)有適合的力量來(lái)維持秩序，都會(huì)引發(fā)騷亂。1784年在一次正常的選舉活動(dòng)中，不滿(mǎn)者通過(guò)邊游行示威邊用刀擊打硬物產(chǎn)生噪聲的方式干擾選舉，險(xiǎn)些引起暴亂。作為首都的倫敦在這一時(shí)期就發(fā)生了“圣喬治菲爾德慘案”以及“戈登暴動(dòng)”這樣十分嚴(yán)重的由政治和宗教問(wèn)題引發(fā)的暴亂。由于英國(guó)當(dāng)局并沒(méi)有一支專(zhuān)業(yè)有效的警察部隊(duì)可供調(diào)遣來(lái)鎮(zhèn)壓騷亂，他們不得不求助于專(zhuān)業(yè)軍隊(duì)來(lái)進(jìn)行鎮(zhèn)壓.然而使用軍隊(duì)鎮(zhèn)壓群體性事件嚴(yán)重違反了英國(guó)的傳統(tǒng)，同時(shí)也帶來(lái)了大量的人員傷亡。層出不窮的城市集體抗議行動(dòng)也一定程度上反映了下層民眾對(duì)政府的各項(xiàng)政策以及對(duì)社會(huì)的貧富差距極度不滿(mǎn)。然而作為社會(huì)的中堅(jiān)力量，中產(chǎn)階級(jí)并沒(méi)有對(duì)工人階級(jí)產(chǎn)生同情心，也沒(méi)有能夠阻止工人的處境變得更加惡劣。“結(jié)果是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展脫離了道德的水平線(xiàn)， 貧窮大量產(chǎn)生， 社會(huì)福利能力極其低下， 社會(huì)政治動(dòng)蕩， 這一切在城市中所引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題與過(guò)去完全不同， 它要求的是與之相適應(yīng)并區(qū)別于過(guò)去農(nóng)業(yè)時(shí)代社會(huì)治安管理的新型警務(wù)模式”⑥。

（二） 近代警察產(chǎn)生前倫敦治安制度的缺陷

眾所周知，近代警察誕生于1829年《大倫敦警察法》通過(guò)后。在近代警察出現(xiàn)之前，英國(guó)的傳統(tǒng)治安制度明顯具有地區(qū)性和平民性的特點(diǎn)，更多依靠的是全民共同對(duì)社區(qū)治安進(jìn)行維護(hù)，例如“擊鼓鳴金制”，即發(fā)現(xiàn)偷盜行為的居民發(fā)出信號(hào)，聽(tīng)到信號(hào)的其他居民有義務(wù)共同緝盜。這種制度雖然能夠讓所有居民都參與治安，但是它帶來(lái)的缺陷也是很明顯的。隨著社會(huì)的發(fā)展，16世紀(jì)以來(lái)，農(nóng)村人口快速增長(zhǎng)，土地資源變得十分緊張。尤其是隨著工業(yè)革命的迅速展開(kāi)，城市對(duì)農(nóng)村人口的吸引力變大，英國(guó)人口的遷移規(guī)模不斷擴(kuò)大，并且速度不斷加快，呈現(xiàn)出鄉(xiāng)村人口流入城市的態(tài)勢(shì)?！?750年，倫敦只有65萬(wàn)人口，而到了1800年，倫敦人口達(dá)到了100萬(wàn)，“1800年后，在繼而五十年間的每個(gè)年代里，人口增長(zhǎng)率為20%”⑦。這就打破了傳統(tǒng)的社區(qū)格局，使得原本相對(duì)穩(wěn)定的社區(qū)人口結(jié)構(gòu)逐漸坍塌，極大地動(dòng)搖了傳統(tǒng)治安制度賴(lài)以生存的基礎(chǔ)，人口流動(dòng)性的加強(qiáng)也使得治安管理難度加大?！皞惗爻侵獾拇髠惗氐貐^(qū)主要以教區(qū)為治理單位，每個(gè)教區(qū)選出一名警役。這些警役雜事繁多且不領(lǐng)薪資，實(shí)際上扮演著義工的角色”⑧。擔(dān)任治安官的代價(jià)太大，越來(lái)越多的人選擇找人代替或者干脆逃避義務(wù)，有的人甚至寧愿繳納罰款也不愿承擔(dān)這項(xiàng)義務(wù)。這樣就使得整個(gè)教區(qū)最沒(méi)有能力，生活最貧困的人承擔(dān)了這項(xiàng)義務(wù)。有能力或經(jīng)濟(jì)條件允許的人大多逃避了這項(xiàng)義務(wù)。巡夜人這項(xiàng)古老的職業(yè)也面臨著新時(shí)代所帶來(lái)的挑戰(zhàn)，因?yàn)檠惨谷擞兄欢ǖ氖杖?，所以巡夜人大多?shù)是選取自貧民中的老弱或能力欠缺者，目的是減輕教區(qū)對(duì)他們的濟(jì)貧負(fù)擔(dān)。一旦貧民具有了一定收入，教區(qū)就可以不再對(duì)他們實(shí)施救濟(jì)，所以作為治安的實(shí)際維持者的執(zhí)法人員質(zhì)量迅速下降。

在治安質(zhì)量下降的同時(shí)，作為法律裁決者的治安法官（Justice of the Peace）也慢慢地走向墮落。治安法官是具有審判治安案件等司法權(quán)力的官職，起初由地方貴族擔(dān)任，治安官一般被認(rèn)為是他們的助手?！爱?dāng)時(shí)英國(guó)的法官?zèng)]有固定的收入來(lái)源，許多地方法官經(jīng)常通過(guò)向犯人索取保證金進(jìn)行斂財(cái)，賄賂和酬金成為他們的主要收入，這些法官被稱(chēng)為貿(mào)易法官”⑨。為了增加收入，治安法官開(kāi)始胡亂抓人以擴(kuò)大收入來(lái)源，輕判罪犯以獲得罪犯對(duì)他們的賄賂。這就使得社會(huì)治安變得更加混亂，治安官與巡夜人已經(jīng)難以制止犯罪行為的發(fā)生了。一旦犯罪成功，其回報(bào)則是非常豐厚的，這令更多的人走上了犯罪的道路。

傳統(tǒng)的以治安官維持治安，巡夜人保障夜間治安的穩(wěn)定，治安法官對(duì)罪犯進(jìn)行裁決，全社區(qū)公民共同維護(hù)的治安制度在新的社會(huì)現(xiàn)實(shí)面前漏洞百出，治安狀況是極為惡劣的。

二、倫敦近代警察的建立

倫敦治安持續(xù)惡化，傳統(tǒng)的治安制度并不能很好地起到作用。以至于查爾斯·里思（CharlesReith）說(shuō)這個(gè)時(shí)期是“英格蘭黑社會(huì)的黃金時(shí)代”，“混亂的威脅在持續(xù)增長(zhǎng)”⑩為了改變這一局面，有識(shí)之士開(kāi)始在教區(qū)治安官制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革。經(jīng)過(guò)多次嘗試，最終羅伯特·皮爾建立了倫敦警察。

（一）近代警察產(chǎn)生前倫敦地區(qū)的治安制度改革的嘗試

1748年，倫敦艦隊(duì)街的巡回法官亨利·菲爾丁成立了一支新的巡捕隊(duì)。他根據(jù)自愿的原則在治安官中選拔人才，挑選出品行優(yōu)良，身體素質(zhì)好的守法公民作為巡捕。這些巡捕直接聽(tīng)命于亨利·菲爾丁，他們的主要職責(zé)就是對(duì)艦隊(duì)街進(jìn)行日常治安維護(hù)，同時(shí)專(zhuān)門(mén)偵破犯罪并對(duì)犯罪嫌疑人進(jìn)行抓捕。巡捕們專(zhuān)職維護(hù)治安，不再由教區(qū)內(nèi)成年男子輪流擔(dān)任治安官。這項(xiàng)改革使艦隊(duì)街的犯罪減少，社會(huì)治安有了顯著的好轉(zhuǎn)，社會(huì)秩序也趨于穩(wěn)定。

1754年，亨利·菲爾丁去世，其弟約翰·菲爾丁接替了他的工作，繼續(xù)任職于艦隊(duì)街巡回法庭。在維護(hù)社會(huì)治安方面，約翰·菲爾丁比亨利·菲爾丁走得更遠(yuǎn)：他不僅重視對(duì)犯罪行為的打擊，還將目光放得更加長(zhǎng)遠(yuǎn)，進(jìn)一步改革了巡捕隊(duì)，部署巡捕隊(duì)去犯罪猖獗的地區(qū)巡邏，并且發(fā)展了巡夜制度，利用騎兵進(jìn)行夜間巡邏，這起到了預(yù)防和打擊犯罪的作用。他還向巡捕隊(duì)支付工資，巡捕們具有了穩(wěn)定的收入來(lái)源，一定程度上減輕了治安官腐敗的問(wèn)題。約翰·菲爾丁還將法庭的審判過(guò)程向全社會(huì)公開(kāi)，展示犯罪分子的罪行，讓他們對(duì)社會(huì)起到警示的作用。法國(guó)大革命期間，出于對(duì)革命擴(kuò)散以及國(guó)內(nèi)雅各賓派份子活動(dòng)的恐懼，中央政府也在采取了許多措施維持倫敦周邊的治安。比如“在1790年代初，皮特政府就敦促地方治安官采取行動(dòng)對(duì)付英國(guó)的雅各賓派，并且建立了小型的騎兵隊(duì)在倫敦周邊混亂的工業(yè)區(qū)進(jìn)行巡邏”B11

盡管進(jìn)行了一系列的改革，但治安制度仍然無(wú)法跳出舊式框架，很多傳統(tǒng)治安制度的缺陷依然存在。

隨著犯罪問(wèn)題的日趨嚴(yán)重以及暴亂的日益頻繁，統(tǒng)治階級(jí)不得不將它們看作一個(gè)棘手的問(wèn)題重視起來(lái)，并將這種社會(huì)亂象視為對(duì)其統(tǒng)治地位的巨大威脅，增強(qiáng)對(duì)社會(huì)的控制成為了上層階級(jí)的訴求之一?！俺鞘械臒o(wú)序和犯罪的猖獗急切地呼喚著新警察的誕生。這種新型警察不僅能夠迅速高效地打擊犯罪行為，更要能隨時(shí)出現(xiàn)在城市生活中的各個(gè)角落，預(yù)防犯罪行為的發(fā)生，維護(hù)社會(huì)治安和秩序”B12。于是，整治倫敦的社會(huì)治安便提上了議程。

（二）《大倫敦警察法》的頒布

羅伯特·皮爾（Robert Peel，1788-1850）是英國(guó)歷史上一位偉大的政治家，他在1788年出生于一個(gè)富有的工廠(chǎng)主家庭，從小便接受成為政治家的種種教育。1809年羅伯特·皮爾就進(jìn)入了英國(guó)下議院擔(dān)任議員，1812年他第一次進(jìn)入內(nèi)閣，成為愛(ài)爾蘭部長(zhǎng)。1822年重返內(nèi)閣任內(nèi)政大臣，當(dāng)時(shí)的英國(guó)犯罪猖獗，社會(huì)動(dòng)蕩。為了改善這一社會(huì)狀況，盡可能排除社會(huì)不安定因素，羅伯特·皮爾促使議會(huì)組成了一個(gè)委員會(huì)對(duì)警務(wù)情況進(jìn)行調(diào)查，希望建立一支由中央直接領(lǐng)導(dǎo)的新型警察隊(duì)伍。然而委員會(huì)認(rèn)為有必要對(duì)現(xiàn)階段存在的警務(wù)制度進(jìn)行一些調(diào)整或改革，但不能為了維護(hù)社會(huì)安定或遏制犯罪而妨礙自由。

在威靈頓公爵任職首相期間，羅伯特·皮爾重新回到內(nèi)閣任內(nèi)政大臣，繼續(xù)推動(dòng)議會(huì)對(duì)警察制度的改革。羅伯特·皮爾很快著手起草法案，并于1829年4月15日向英國(guó)下議院提交了法案。他在議會(huì)演講中向議員們陳述，倫敦治安近年來(lái)迅速惡化，犯罪事件增長(zhǎng)十分迅速?！八?811-1818年和1821-1828年兩個(gè)七年時(shí)間的人口與犯罪案件增長(zhǎng)率進(jìn)行比較，清楚地指出這一段時(shí)間內(nèi)倫敦和米德?tīng)柸怂谷丝谠鲩L(zhǎng)了19%，而犯罪率卻增長(zhǎng)了55%”B13。由于證據(jù)充分，議案沒(méi)有遇到太大的困難就順利通過(guò)了。英王喬治四世也于6月14日簽署了《大倫敦警察法》這一法案，從此，倫敦建立了一支現(xiàn)代警察隊(duì)伍。

《大倫敦警察法》明文規(guī)定：設(shè)立警察廳、組建職業(yè)警察以管轄倫敦的社會(huì)治安。根據(jù)法令第一條規(guī)定：“陛下為大都會(huì)及其周邊地區(qū)設(shè)立新的警察機(jī)構(gòu)，并任命兩名法官在內(nèi)政大臣的領(lǐng)導(dǎo)下管理新的警察機(jī)構(gòu)”B14。由此設(shè)立了由兩名治安法官負(fù)責(zé)管理的大倫敦警察廳，這兩名由國(guó)王直接任命的治安法官不負(fù)責(zé)案件的審理，而是專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)警務(wù)工作，他們有權(quán)對(duì)警察發(fā)布命令，并且監(jiān)督警察是否有玩忽職守和濫用職權(quán)的行為，雖然治安法官由國(guó)王任命，但他們并不向國(guó)王負(fù)責(zé)，而是直接向內(nèi)務(wù)大臣負(fù)責(zé)。

根據(jù)法令第四條規(guī)定：“威斯敏斯特以及米德?tīng)柸怂?，薩里和肯特的部分地區(qū)組成一個(gè)地區(qū)，稱(chēng)為大都會(huì)警察區(qū)，警察部隊(duì)將為全區(qū)任命?！盉15由此近代警察制度不再局限于一個(gè)街區(qū)，成為整個(gè)大倫敦地區(qū)的治安制度。

根據(jù)法令第十二條規(guī)定：“警察的待遇、薪水、獎(jiǎng)金以及退休津貼由國(guó)務(wù)秘書(shū)負(fù)責(zé)?！盉16這說(shuō)明新式警察已經(jīng)成為了一個(gè)全日制的職業(yè)，有固定收入以及福利。這標(biāo)志著警察已經(jīng)職業(yè)化了。

根據(jù)法令第二十二條規(guī)定：“法官可以在首席秘書(shū)允許的情況下于大都會(huì)警察區(qū)設(shè)立崗哨。”B17這樣一來(lái)，警察可以在治安較差區(qū)域設(shè)立崗哨，打擊犯罪的力度就更加大了，并且在設(shè)立崗哨的程序中加入了限制條件，減輕了權(quán)力被濫用的風(fēng)險(xiǎn)。

因?yàn)閭惗鼐礻?duì)伍根據(jù)《大倫敦警察法》而建立，這就讓倫敦警察隊(duì)伍最終得到法律的認(rèn)可和倫敦市當(dāng)局的許可，從而避免了菲爾丁兄弟巡捕隊(duì)僅限于艦隊(duì)街的地區(qū)性局限，也解決了警察的薪水來(lái)源問(wèn)題。

這支新的警察部隊(duì)只負(fù)責(zé)管理大倫敦以及周邊地區(qū)的治安，對(duì)倫敦城并無(wú)管轄權(quán)。這是因?yàn)榱_伯特·皮爾為了盡可能地減少法案可能會(huì)遇到的阻力，將倫敦城排除在法案之外。時(shí)至今日，大倫敦警察廳也依然不負(fù)責(zé)整個(gè)倫敦市的警務(wù)，而是由大倫敦警察廳和金融城警察局共管。

（三）大倫敦警察廳的建立

1829年《都市警察法》通過(guò)之后，根據(jù)法令的第一條規(guī)定，大倫敦警察廳隨之建立，負(fù)責(zé)大倫敦地區(qū)的治安工作。如今它有一個(gè)更加膾炙人口的名字——蘇格蘭場(chǎng)（Scotland Yard）。但蘇格蘭場(chǎng)既不位于蘇格蘭，也不負(fù)責(zé)蘇格蘭的警務(wù)工作。之所以大倫敦警察廳會(huì)被叫做蘇格蘭場(chǎng)，是因?yàn)樵诹_伯特·皮爾創(chuàng)建大倫敦警察廳時(shí)，選址在蘇格蘭王室宮殿的舊址上。大倫敦警察廳下屬的警察對(duì)全英格蘭和威爾士境內(nèi)都有著管轄權(quán)，對(duì)于蘇格蘭和北愛(ài)爾蘭也有一定程度的權(quán)力。他們也可以對(duì)鐵路警察和英國(guó)國(guó)防部警察管轄范圍內(nèi)的重大案件進(jìn)行接管。

大倫敦警察廳的最高職位為警察廳長(zhǎng)，當(dāng)時(shí)其轄區(qū)大約有200萬(wàn)人口，分屬不同的警察局進(jìn)行管轄，每個(gè)警察局都由一名警監(jiān)管理，所有警察局管理的區(qū)域24小時(shí)都有警察巡邏。

大倫敦警察廳的建立，使得新式警察有了正式的辦公地點(diǎn)，成了常設(shè)機(jī)構(gòu)，這令新型警察制度相較于傳統(tǒng)治安制度獲得了許多優(yōu)勢(shì)。

第一， 警察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)分離，警察不再是法庭的附屬品，治安法官也成為了具有監(jiān)察警察行為性質(zhì)的委員，而不是傳統(tǒng)警察制度那樣的上下級(jí)關(guān)系。這也杜絕了出現(xiàn)像舊式警察制度那樣，治安法官完全控制了治安官，兩者沆瀣一氣共同腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

第二， 總部的設(shè)立也將警察的職能進(jìn)一步細(xì)化，例如巡邏警察與辦案警探分屬總部下轄的不同部門(mén)，各設(shè)專(zhuān)人指揮，這樣也有利于效率的提高。

第三， 大倫敦警察廳的設(shè)立使得警員統(tǒng)一制服，接受統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的薪水，更加方便警察進(jìn)行執(zhí)法。

需要指出的是，大倫敦警察廳并不是全國(guó)性的警察總部，它實(shí)際上仍然是大倫敦地區(qū)的警察總局，只是其位于首都，位置比較特殊，受內(nèi)政部直接指揮。并且相對(duì)于其他地區(qū)的地方警察機(jī)構(gòu)還具有保護(hù)皇室成員和政府高官、保存英國(guó)一切重大的刑事案件檔案以及保護(hù)外國(guó)使節(jié)和重要人物等額外的職責(zé)，同時(shí)其他地方的警察常?？梢垣@得大倫敦警察廳的幫助。

文史研究

大倫敦近代警察制度的建立與完善

三、倫敦警察制度的完善

專(zhuān)業(yè)的警察對(duì)犯罪分子具有巨大的威懾，之后倫敦的社會(huì)治安大大好轉(zhuǎn)。但是由于其權(quán)力過(guò)大，倫敦民眾開(kāi)始擔(dān)憂(yōu)：已經(jīng)成為國(guó)家機(jī)器的警察是否會(huì)侵犯他們的自由，踐踏他們的權(quán)利。針對(duì)倫敦市民的擔(dān)憂(yōu)，英國(guó)議會(huì)對(duì)近代警察進(jìn)行了立法約束，將其權(quán)限約束在一個(gè)可控范圍內(nèi)，既能有效打擊犯罪，維護(hù)社會(huì)治安，又能保障倫敦民眾的自由權(quán)益不受侵犯。同時(shí)根據(jù)社會(huì)的實(shí)際需要，倫敦警察的職能也進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整。

（一）《警察訓(xùn)令》的發(fā)布

英國(guó)民眾十分崇尚自由，所以在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，英國(guó)民眾都將新式警察當(dāng)作政府的間諜密探加以提防，倫敦的報(bào)界也對(duì)新型警察口誅筆伐，《每日環(huán)球紀(jì)事報(bào)》（Daily Universal Register），也就是后來(lái)的《泰晤士報(bào)》（The Times）曾經(jīng)發(fā)出吶喊，“多年以來(lái)，英國(guó)人都不希望建立一個(gè)警察機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，他們都認(rèn)為，沒(méi)有警察機(jī)構(gòu)對(duì)他們來(lái)說(shuō)是幸運(yùn)的”B18。

為了規(guī)范警察行為，使之不至于踐踏公民的權(quán)利，不至于成為完全的國(guó)家暴力機(jī)關(guān)被用來(lái)鎮(zhèn)壓人民，羅伯特·皮爾頒布了世界警察史上第一個(gè)專(zhuān)項(xiàng)法令——《警察訓(xùn)令》來(lái)約束規(guī)范警察的行為。

訓(xùn)令主要有九條。第一條訓(xùn)令主要規(guī)定了警察的基本任務(wù);第二到第七條訓(xùn)令主要規(guī)定了要如何維持良好的警民關(guān)系，如何使用武力的問(wèn)題;第八到第九條訓(xùn)令體現(xiàn)了新型警察的行動(dòng)原則和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

《警察訓(xùn)令》的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是盡量少的使用暴力，這也是英國(guó)民眾最終對(duì)新式警察的態(tài)度有所改觀(guān)的原因之一。羅伯特·皮爾建立的是一支文職警察隊(duì)伍，他們?nèi)粘?zhí)勤時(shí)僅僅配備一根警棍?！霸?9世紀(jì)初法國(guó)憲兵隊(duì)瘋狂鎮(zhèn)壓民眾反抗的歷史背景下，英國(guó)警察旗幟鮮明地提出了最少動(dòng)用武力原則，使得英國(guó)警察成為當(dāng)時(shí)世界各國(guó)警察中最為引人注目的一個(gè)亮點(diǎn)”B19。同時(shí)，《警察訓(xùn)令》將預(yù)防犯罪設(shè)定成為警察的首要目的。這一點(diǎn)與舊式治安官的捉拿犯人獲得報(bào)酬形成了鮮明的對(duì)比，杜絕了許多舊式警務(wù)制度的弊端。羅伯特·皮爾不僅在《警察訓(xùn)令》中強(qiáng)調(diào)警察也要依法行使職權(quán)，還制定了十分嚴(yán)格的規(guī)章制度以盡量杜絕警察濫用職權(quán)的可能，并且還鼓勵(lì)人民對(duì)濫用職權(quán)的警察進(jìn)行舉報(bào)。這種嚴(yán)格的要求也使得很多人離開(kāi)了警察隊(duì)伍?！皳?jù)統(tǒng)計(jì)，在1829-1830年間招募的3400名警察中，僅有862人干了四年甚至更長(zhǎng)時(shí)間，有些進(jìn)去后兩三天即離開(kāi)了。但這卻提高了隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力”B20。

由于有了統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和溫和的行動(dòng)綱領(lǐng)，近代警察對(duì)倫敦產(chǎn)生了極大的影響，倫敦市民也慢慢改變了對(duì)警察的刻板印象，同時(shí)近代警察也根據(jù)社會(huì)現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生了一些職能方面的變化。

（二）倫敦警察權(quán)力的擴(kuò)大

倫敦警察可行使執(zhí)法權(quán)的地區(qū)擴(kuò)大了。倫敦警察創(chuàng)立的目的是改善和維護(hù)大倫敦地區(qū)的治安以及社會(huì)秩序，而且打擊倫敦地區(qū)日益猖獗的犯罪才是他們的主要任務(wù)。但事實(shí)上他們經(jīng)常被派往外地，幫助維持治安，平息暴動(dòng)，所以在一定程度上倫敦警察在英國(guó)的其它地方也具有了執(zhí)法權(quán)。比如在1839年7月伯明翰牛環(huán)市場(chǎng)（Birmingham Bull Ring）發(fā)生對(duì)峙，倫敦警察就被命令前往伯明翰協(xié)助處理對(duì)峙事件。1850年1月20日，林肯（Lincoin）的地方法官擔(dān)心召開(kāi)一次群眾大會(huì)來(lái)抗議高昂租金和郡土地所有者的行為會(huì)導(dǎo)致秩序混亂;他們請(qǐng)求“至少20名都市警察”來(lái)協(xié)助他們的特別治安官。B21這樣的請(qǐng)求有很多，以至于英國(guó)內(nèi)政部拒絕了林肯郡法官的請(qǐng)求。同時(shí)政府也變得越來(lái)越不愿意向沒(méi)有專(zhuān)業(yè)警察的地區(qū)派遣倫敦警察防止暴動(dòng)了。帕麥斯頓也曾說(shuō)，如果郡法院不準(zhǔn)備建立起自己的警察隊(duì)伍，那么他們必須承受自己所做的選擇的后果。當(dāng)然，帕麥斯頓的這番話(huà)實(shí)際上是力圖獲得地方上的支持以通過(guò)1856年的《郡市警察法》，但這也表達(dá)了英國(guó)政府的一貫態(tài)度，地方上的諸多治安事務(wù)應(yīng)由地方負(fù)責(zé)。

在其他地區(qū)需要倫敦警察去協(xié)助平復(fù)當(dāng)?shù)刂刃虻臅r(shí)候，一般都是發(fā)生了嚴(yán)重的事故，已經(jīng)造成或有很大可能造成社會(huì)混亂的情況。所以警察更多地是與軍隊(duì)一起出現(xiàn)，倫敦警察廳的一名警司在向1853年特別委員會(huì)進(jìn)行陳述的時(shí)候就提到，每一次警方都與軍方并肩作戰(zhàn)。在南威爾士，一小群士兵和身穿便衣的警察就能夠在一個(gè)社區(qū)中進(jìn)行駐扎。同時(shí)這名警司也提出了自己的看法，倫敦的警察往往是出現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)生問(wèn)題或形勢(shì)不妙的時(shí)候，但他們對(duì)當(dāng)?shù)夭⒉皇煜ぃ粫?huì)知道誰(shuí)才是可能的麻煩制造者。軍隊(duì)作為警察的后盾，讓警察的警棍具有相當(dāng)?shù)耐亓s不會(huì)有致命的威力，這對(duì)鎮(zhèn)壓暴亂起到了積極的作用。如果警察無(wú)力制止暴亂的發(fā)生，再將軍隊(duì)作為最后一道防線(xiàn)。

盡管如此，倫敦警察在維持其他地區(qū)治安的工作上有著不俗的表現(xiàn)，1837年哈德斯菲爾德以及德斯伯里的選舉混亂，1839年伯明翰的一系列造成社會(huì)動(dòng)蕩的行為都是由他們出動(dòng)平息的，并且造成的傷亡也明顯減小。這也讓英國(guó)各地看到了建立警察的必要性，為1856年《郡市警察法》在全國(guó)推行奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，警察又帶有一定的軍事色彩，議會(huì)中也出現(xiàn)了將他們作為預(yù)備役以便在發(fā)生入侵時(shí)作為潛在的輔助部隊(duì)。

倫敦警察的權(quán)力范圍也擴(kuò)大了。1829年《大倫敦警察法》僅有第七條規(guī)定了警察的權(quán)力，即警察有權(quán)逮捕“一切他認(rèn)為擾亂治安的、閑散的、不守秩序的人，或者他有正當(dāng)理由懷疑有任何惡意的人，以及在日落到上午八時(shí)之間發(fā)現(xiàn)的、躺在公路、院子或其他地方的人，或者在那里閑逛并且沒(méi)有一個(gè)合理解釋的人?！盉22但實(shí)際上警察的權(quán)力并不僅限于此。

首先，在1856年《郡市警察法》通過(guò)議會(huì)表決建立英國(guó)交通警察（British Transport Police）之前，英國(guó)并沒(méi)有交通警察，所以倫敦警察實(shí)際上也在負(fù)責(zé)大倫敦地區(qū)的交通，但仍未成為一個(gè)固定職位，只是在重要地點(diǎn)和重要節(jié)日才來(lái)指揮交通。

其次，警察權(quán)力并不局限于警察法的內(nèi)容，新警察通過(guò)繼承，擁有了所有原本屬于治安官的普通法、制定法權(quán)力。B23警察對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活有很大的管轄權(quán)，比如到市場(chǎng)檢查度量衡就是他們的職責(zé)之一。對(duì)于酒館不合理的商品價(jià)格，警察有權(quán)力對(duì)其進(jìn)行處罰，甚至飲酒過(guò)量的消費(fèi)者警察也可以對(duì)他們進(jìn)行處罰。征稅也由警察負(fù)責(zé)，并且可以對(duì)拒絕交稅的納稅人采取強(qiáng)制措施。

這些變化并非法律制定者的本意，同時(shí)也帶來(lái)了或好或壞的影響，但總體來(lái)說(shuō)對(duì)近代警察對(duì)當(dāng)時(shí)社會(huì)有著重大的進(jìn)步意義，同時(shí)也對(duì)后世產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

四、倫敦警察制度誕生后的影響

近代警察誕生后，迅速在大倫敦各地維持治安，取得了相當(dāng)大的成效，很快遏制了社會(huì)治安惡化的傾向，并扭轉(zhuǎn)了倫敦市民對(duì)警察的態(tài)度，使得警察能夠更好地履行職能。

（一）大倫敦地區(qū)治安的好轉(zhuǎn)

新警察接管倫敦地區(qū)的治安后，犯罪率有著顯著的下降。“據(jù)統(tǒng)計(jì)，警察掌握的英格蘭和威爾士可控告的犯罪率從1857-1861年平均每年每十萬(wàn)人448人次下降至1897-1901年的249人次”B24。老貝利法庭在1828年共審理案件2259起，其中偷竊案就有2107起，約占總案件數(shù)的93.3%。而到了1852年，老貝利法庭審理的案件只有1091起，偷竊案只有588起，大約只占總案件數(shù)的53.9%。主要威脅社會(huì)治安的偷竊案件顯著回落，人民的財(cái)產(chǎn)安全得到了切實(shí)的保障，審判案件數(shù)量的下降也從側(cè)面反映出新警察在預(yù)防犯罪方面，發(fā)揮出了很大的作用。而由于偷竊案的減少，老貝利法庭對(duì)于小偷的量刑都發(fā)生了很大的變化，同樣以1828年和1852年為例，1828年因?yàn)橥蹈`罪被判死刑的案件有120起，1825年被判死刑的則一起都沒(méi)有。1828年因?yàn)橥蹈`罪被判入獄的案件有708起，約占總案件數(shù)的33.6%，1852年因?yàn)橥蹈`罪被判入獄的案件有445起，約占總案件數(shù)的75.6%。對(duì)偷竊罪的懲罰力度相對(duì)減弱，從側(cè)面中也可以反映出來(lái)偷竊案的減少。搶劫罪也有很大的變化，1828年搶劫罪有57起，到了1852年就只有19起了。新式警察的出現(xiàn)很好地控制了當(dāng)時(shí)混亂的社會(huì)局面，減少了暴亂的次數(shù)和損失，事實(shí)上，整個(gè)18世紀(jì)到新式警察出現(xiàn)之前大倫敦地區(qū)至少爆發(fā)了8次大規(guī)模的騷亂，小型的騷亂更是不計(jì)其數(shù)。市民們的神經(jīng)非常敏感，很容易被挑動(dòng)進(jìn)行騷亂。在1809年，僅僅是因?yàn)閭惗乜嘉奶鼗▓@的新劇院票價(jià)上漲，不滿(mǎn)的市民們就掀起了一場(chǎng)長(zhǎng)達(dá)三個(gè)月的騷亂，造成20多人死亡。統(tǒng)治者對(duì)騷動(dòng)極為擔(dān)心，因?yàn)椤叭后w性的行動(dòng)，公眾游行，騷動(dòng)和它們長(zhǎng)久的親戚，叛亂，是近代倫敦在沒(méi)有大火的情況下，不得不上演的，最富有戲劇性的壯觀(guān)場(chǎng)面?！盉25所以統(tǒng)治者將騷亂定義得非常具體且嚴(yán)格，“1715年的騷亂法案定義為，任何十二個(gè)人不合法地，不受約束地，喧鬧地聚集就是騷亂。然而，以往即使是三個(gè)人以上參與-比如說(shuō)向一個(gè)不受歡迎的治安官大吼-如果當(dāng)局確定也可被視為騷亂”B26。新警察出現(xiàn)之后的一個(gè)世紀(jì)里，倫敦地區(qū)只發(fā)生了四次大型騷亂，造成的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失較上一個(gè)世紀(jì)大為減少。革命風(fēng)云激蕩19世紀(jì)似乎并沒(méi)有過(guò)多地對(duì)英國(guó)造成影響。英國(guó)憲章運(yùn)動(dòng)是歐洲三大工人運(yùn)動(dòng)中唯一沒(méi)有發(fā)生大規(guī)模起義的運(yùn)動(dòng)，新式警察在運(yùn)動(dòng)中起到了很大的作用。也就是在1848年歐洲革命風(fēng)起云涌之際，英國(guó)憲章運(yùn)動(dòng)幾乎沒(méi)有取得任何實(shí)質(zhì)性的成果。并且在處置暴亂事件上，新式警察顯然比軍隊(duì)更加適合，同時(shí)也更被民眾認(rèn)可。警察并不會(huì)裝備槍支，一般是棍棒，并且以抓人和驅(qū)散抗議人群為主，這就使得騷亂中的傷亡人數(shù)大幅減少。

（二）倫敦市民對(duì)警察態(tài)度的轉(zhuǎn)變

英國(guó)有著很濃厚的地方自治傳統(tǒng)，城市集體抗議行動(dòng)在英國(guó)已經(jīng)有了很長(zhǎng)一段的歷史，英國(guó)人自己也認(rèn)為這是一種與生俱來(lái)的權(quán)利。他們并不希望有一支常備的軍事力量隨時(shí)準(zhǔn)備鎮(zhèn)壓自己。所以在警察誕生之初，對(duì)于警察的看法社會(huì)輿論呈現(xiàn)出一邊倒的情況。

但羅伯特·皮爾通過(guò)《警察訓(xùn)令》將警察的職能限制在合理的范圍之內(nèi)，文明執(zhí)法，攜帶的僅僅是警棍這種非致命性武器，打消倫敦市民對(duì)他們的疑慮，再加上警察開(kāi)始整頓社會(huì)秩序之后，治安很快好轉(zhuǎn)，事實(shí)證明新式警察的確有很大的積極作用，人們紛紛改變了對(duì)警察的偏見(jiàn)。

同時(shí)警察具有的多種職能很大程度上維護(hù)了倫敦市民的利益，并且警察有固定的薪水，在較為完善的制度的約束下，很大程度上減少了從前貪贓枉法事件的發(fā)生，這也加深了倫敦市民對(duì)警察的信任。在老貝利法庭的庭審記錄中也記載了倫敦市民對(duì)警察態(tài)度的變化，在1830年沒(méi)有一例搶劫案中的受害者在呼救過(guò)程中呼叫了“警察”，到了1852年幾乎所有受害者在被搶劫的過(guò)程中都會(huì)大聲呼喊“警察”。這說(shuō)明警察作為保護(hù)著的身份已經(jīng)被社會(huì)廣泛接受了。就連一直敵視和攻擊新式警察的里思也轉(zhuǎn)變了態(tài)度，他說(shuō)：“倫敦出現(xiàn)了良好的公共秩序、個(gè)人愿意為保障和維持這種秩序而一起合作，這些與警察體制的成功建立是分不開(kāi)的，這是一個(gè)不容置疑的歷史事實(shí)?！盉27

倫敦的新式警察建立的初衷是穩(wěn)定社會(huì)秩序，牢固統(tǒng)治階級(jí)的地位。但他們客觀(guān)上也相對(duì)成功地維持了社會(huì)治安，一定程度上保障了倫敦市民的生命和財(cái)產(chǎn)安全。維多利亞時(shí)代英國(guó)的繁榮，新式警察功不可沒(méi)，他們不僅完成了使命，還扭轉(zhuǎn)了整個(gè)社會(huì)對(duì)警察的看法，雖然他們也帶來(lái)了一些問(wèn)題，但總體上是利大于弊的，并且這一新生事物對(duì)世界也產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

[注釋]

①大倫敦指的是倫敦及其周邊衛(wèi)星城鎮(zhèn)共同組成的區(qū)域.

②恩格斯. 馬克思恩格斯全集·第二卷[M]. 人民出版社. 2005.p.309.

③吳鐵穩(wěn). 自由與秩序的悖論——19世紀(jì)英國(guó)建立現(xiàn)代警察探源[J].學(xué)術(shù)論壇，2012年第四期.

④David Ascoli，The Queens peace.[M].Michigan：University of Michigan Press，1979.p.27

⑤吳鐵穩(wěn)、張亞?wèn)|. 英國(guó)大倫敦警察建立初探[J].湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)，2010年第一期.

⑥李溫. 英國(guó)現(xiàn)代警察制度的產(chǎn)生、發(fā)展及其現(xiàn)行體制[J].北京警察學(xué)院學(xué)報(bào).2006年第二期.

⑦彼得·阿克羅伊德.倫敦傳[M].譯林出版社.2016.P.380.

⑧許志強(qiáng)、程慧. 工業(yè)化時(shí)期大倫敦的失序困局與警制改革論析[J].蘇州科技學(xué)院學(xué)報(bào)，2015年第六期.

⑨吳鐵穩(wěn). 自由與秩序的悖論——19世紀(jì)英國(guó)建立現(xiàn)代警察探源[J].學(xué)術(shù)論壇，2012年第四期.

⑩ Clive Emsley， The English Police：A Political and Social History.[M].London and New York.Routledge，2014 .p.15.

B11Clive Emsley， The English Police：A Political and Social History[M].London and New York.Routledge，2014 .p.16.

B12劉錦濤. 試論英國(guó)創(chuàng)建近代警察制度的歷史動(dòng)因[J].廣西警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2012年第四期.

B13吳鐵穩(wěn)、張亞?wèn)|. 羅伯特皮爾與英國(guó)現(xiàn)代警察制度的建立[J].學(xué)海.2009年第二期.

B14Metropolitan Police Act 1829 section 1.

B15Metropolitan Police Act 1829 section 4.

B16Metropolitan Police Act 1829 section 12.

B17Metropolitan Police Act 1829 section 22.

B18T.A.Critchley，A History of? Police in England and Wales，900-1966[M].Patterson smith，1967.p.35.

B19李溫. 現(xiàn)代警察制度的奠基之作——1829年英國(guó)《都市警察法》[J].北京警察學(xué)院學(xué)報(bào).2008年第五期.

B20劉錦濤. 試論英國(guó)創(chuàng)建近代警察制度的歷史功效[J].江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2014年第五期.

B21Clive Emsley， The English Police：A Political and Social History[M].London and New York.Routledge，2014 .p56.

B22Metropolitan Police Act 1829 section 7.

B23夏菲 論英國(guó)警察權(quán)的變遷 [D] 華東政法大學(xué) 博士學(xué)位論文.

B24劉錦濤. 試論英國(guó)創(chuàng)建近代警察制度的歷史功效[J].江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2014年第五期.

B25Robert O.Bucholz .Joseph P.Ward.London A Social and Cultural History.[M]Cambridge University Press New York 2012. P.269.

B26Robert O.Bucholz .Joseph P.Ward.London A Social and Cultural History.[M]Cambridge University Press New York 2012. P.271.

B27羅伯特·雷納. 警察與政治[M]. 知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社.2008.P.26.

項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：2019XKT205

（作者單位：江蘇師范大學(xué)，江蘇? 徐州 221116）