建立健全山林權(quán)屬糾紛調(diào)處機(jī)制問(wèn)題研究

楊家強(qiáng)

摘 要：山林權(quán)屬糾紛案件是我國(guó)南方少數(shù)幾個(gè)省區(qū)存在的民事糾紛，在北方國(guó)有大型林區(qū)山林權(quán)屬糾紛較少，各省區(qū)處理山林權(quán)屬糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)極不規(guī)范，機(jī)構(gòu)設(shè)置五花八門(mén)。近年來(lái)，隨著社會(huì)各項(xiàng)改革的深入，各種利益格局發(fā)生巨大變化，山林權(quán)屬糾紛調(diào)處已經(jīng)成為影響林區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素，積極探索山林糾紛調(diào)處新機(jī)制、新辦法，為化解現(xiàn)實(shí)中的各種矛盾糾紛，對(duì)維護(hù)林區(qū)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)、建設(shè)平安、生態(tài)的社會(huì)環(huán)境具有重要的意義。

關(guān)鍵詞：建立；健全；山林糾紛；調(diào)處機(jī)制；研究

中圖分類號(hào)：F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20161032066

引言

近幾年，廣西著力打造林業(yè)強(qiáng)區(qū)和生態(tài)文明示范區(qū)，積極探索山林糾紛調(diào)處新機(jī)制、新辦法，形成一套科學(xué)實(shí)用的糾紛調(diào)處機(jī)制，為化解現(xiàn)實(shí)中的各種矛盾糾紛，對(duì)維護(hù)林區(qū)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)、建設(shè)平安廣西、生態(tài)廣西、營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境具有重要的意義。

1 建立健全山林權(quán)屬糾紛調(diào)處機(jī)制的重要性和必要性

1.1 山林權(quán)屬糾紛的含義

山林權(quán)屬糾紛是指林地、林木權(quán)屬的爭(zhēng)執(zhí)。林木權(quán)屬是指林木所有權(quán)；林地權(quán)屬又分為林地所有權(quán)和使用權(quán)。根據(jù)《憲法》、《森林法》規(guī)定，林地歸國(guó)家或者集體所有[1]，林權(quán)制度改革后部分林地權(quán)屬落到林農(nóng)戶主，而對(duì)于林木所有權(quán)，國(guó)家、集體、社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人都可擁有。

1.2 建立健全山林權(quán)屬糾紛調(diào)處機(jī)制的重要性和必要性

山林權(quán)屬糾紛的發(fā)生，常常導(dǎo)致對(duì)爭(zhēng)議地林木的亂砍濫伐行為，嚴(yán)重破壞了森林資源，擾亂了林業(yè)正常經(jīng)營(yíng)管理程序。如果調(diào)處工作不及時(shí)或調(diào)處不當(dāng)，就會(huì)造成異常的上訪事件，嚴(yán)重妨礙政府機(jī)關(guān)的工作，損害政府的形象和聲譽(yù)。只有依法、及時(shí)、有效地進(jìn)行調(diào)處，確保林區(qū)和諧穩(wěn)定，穩(wěn)定，才能有力地促進(jìn)廣西林業(yè)的快速、健康發(fā)展[2]。

建立健全山林權(quán)屬糾紛調(diào)處工作機(jī)制，有利于充分發(fā)揮各相關(guān)部門(mén)的職能優(yōu)勢(shì)，化解各種矛盾，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。通過(guò)建立健全山林權(quán)屬糾紛調(diào)處工作機(jī)制，形成相互協(xié)調(diào)、分級(jí)負(fù)責(zé)、上下聯(lián)動(dòng)、齊抓共管的矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，及時(shí)有效的把矛盾化解在基層，解決在萌芽狀態(tài)，有利于鞏固和深化調(diào)處工作的經(jīng)驗(yàn)和成果，加強(qiáng)調(diào)處組織機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍和制度的規(guī)范化、信息化的建設(shè)，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，建設(shè)富裕、文明和諧新廣西具有十分重要的意義。

2 山林糾紛現(xiàn)狀及調(diào)處存在主要困難

2.1 廣西山林糾紛現(xiàn)狀

廣西是南方林業(yè)大區(qū)，歷有八分山水一分田的說(shuō)法。周邊與多個(gè)兄弟省接壤，區(qū)內(nèi)林區(qū)村屯交錯(cuò)復(fù)雜。國(guó)有林場(chǎng)中由于80年代發(fā)放《山界林權(quán)證》時(shí)，時(shí)間緊、任務(wù)重，出現(xiàn)了很多重發(fā)、漏發(fā)、錯(cuò)發(fā)現(xiàn)象，而近年進(jìn)行的集體林權(quán)制度改革也存在部分林地權(quán)屬爭(zhēng)議緩發(fā)證現(xiàn)象。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，特別是近幾年廣西林業(yè)的大發(fā)展，林地上林木價(jià)值不斷提高，而現(xiàn)實(shí)中，證件不齊、證件不全等造成權(quán)屬不清、界限不明，導(dǎo)致糾紛發(fā)生；同時(shí)隨著城市建設(shè)的不斷擴(kuò)張，城鎮(zhèn)建設(shè)等用地的需要，城鎮(zhèn)周邊林地價(jià)值倍增，這些土地也成為村屯集體爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)。

2.2 山林糾紛調(diào)處存在主要困難

2.2.1 歷時(shí)久遠(yuǎn)，取證困難大

由于過(guò)去政府對(duì)土地管理工作的粗放，確定權(quán)屬界限是經(jīng)常采取“指手為界”的口頭方式，很少采取文字依據(jù)發(fā)放林權(quán)證書(shū)[3]，有的在發(fā)放山界林權(quán)證書(shū)時(shí)為及時(shí)完成任務(wù)根本就未走界，更有甚者直接發(fā)放空白證書(shū)由村民自己填寫(xiě)。因時(shí)間久遠(yuǎn)，資料保存不全，并且涉及的山林林地面積大，在調(diào)處糾紛案件時(shí)取證十分困難。

2.2.2 主體為群眾，調(diào)處困難

目前山林糾紛大多為村屯與村屯之間，村屯與國(guó)有林場(chǎng)之間的糾紛。糾紛主體基本都涉及村民，人員多、文化素質(zhì)參差不齊，很多糾紛往往調(diào)查人員剛剛介入就遭到村民圍攻，有的甚至集體上訪，無(wú)端生事，擴(kuò)大事態(tài)，給政府施壓，影響了社會(huì)安定，阻礙了糾紛的正常調(diào)處。

2.2.3 職能部門(mén)機(jī)構(gòu)不完整，調(diào)處工作業(yè)務(wù)滯后

廣西各級(jí)政府糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)設(shè)置不一，有的掛在法制辦，有的掛在司法局，有的掛在政府辦，且人員編制和配備極不完整，很多都為臨時(shí)性人員，造成調(diào)處人員工作積極性不高，調(diào)處人員的流動(dòng)性大也造成部分人員業(yè)務(wù)水平不高。長(zhǎng)期以來(lái)，廣西對(duì)山林糾紛調(diào)處人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)從未系統(tǒng)的進(jìn)行培訓(xùn)[4]，再加上案件多人員少，調(diào)處人員自學(xué)不夠，造成調(diào)處隊(duì)伍整體素質(zhì)跟不上調(diào)處工作需要。同時(shí)，隨著案件的增多，原納入財(cái)政的辦案經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，造成辦案經(jīng)費(fèi)缺口巨大，直接影響調(diào)處工作的正常開(kāi)展。

3 建立健全山林權(quán)屬糾紛調(diào)處新機(jī)制

3.1 整合部門(mén)調(diào)處職能，建立健全調(diào)處工作機(jī)構(gòu)

土地權(quán)屬糾紛調(diào)處工作，涉及面廣，情況復(fù)雜，必須在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，層層落實(shí)責(zé)任，才能抓好。修訂后《調(diào)處條例》規(guī)定了土地、林業(yè)、水利行政主管部門(mén)調(diào)解土地、山林、水利權(quán)屬糾紛工作職責(zé)，縣級(jí)以上人民政府設(shè)立的權(quán)屬糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)組織協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)權(quán)屬糾紛調(diào)處工作[5]。幾年來(lái)，工作實(shí)踐證明，這樣的工作格局缺乏調(diào)處工作的統(tǒng)籌性、權(quán)威性，比如，有些權(quán)屬糾紛是綜合性的，只靠單個(gè)部門(mén)往往很難處理；又如各地的調(diào)處部門(mén)設(shè)置不統(tǒng)一，有的與法制部門(mén)合署辦公，有的掛靠司法行政部門(mén)，有的掛靠政法委，這樣在調(diào)處工作中， 往往遇到人力不夠的問(wèn)題。因此， 明確規(guī)定政府和調(diào)處機(jī)構(gòu)職責(zé)、權(quán)利，才能確保調(diào)處機(jī)構(gòu)工作能順利開(kāi)展。

3.2 完善建立健全糾紛調(diào)處運(yùn)行機(jī)制

3.2.1 預(yù)防機(jī)制

各級(jí)調(diào)處機(jī)構(gòu)要加大普法宣傳力度，增強(qiáng)群眾守法意識(shí)和辨別是非能力，減少糾紛發(fā)生，同時(shí)要及時(shí)掌握信息，一旦有苗頭要及時(shí)進(jìn)場(chǎng)開(kāi)展工作，進(jìn)行解釋、勸阻，將可能形成的矛盾化解。各級(jí)調(diào)處工作機(jī)構(gòu)在重大節(jié)日、重要活動(dòng)和敏感時(shí)期要實(shí)行值班和“零報(bào)告”制度。

3.2.2 排查機(jī)制

建立山林糾紛定期排查制度，各級(jí)調(diào)處工作機(jī)構(gòu)要采取定時(shí)、定人、定點(diǎn)、定責(zé)的辦法，開(kāi)展專項(xiàng)排查。定期將矛盾糾紛的種類、特點(diǎn)、群眾關(guān)心的熱點(diǎn)和難點(diǎn)，以及涉及到穩(wěn)定工作等方面的信息及時(shí)上報(bào)到當(dāng)?shù)攸h委政府聯(lián)席辦、維穩(wěn)辦、群眾工作部和調(diào)處工作領(lǐng)導(dǎo)小組。同時(shí)，各級(jí)調(diào)處工作機(jī)構(gòu)建立矛盾糾紛檔案，按糾紛性質(zhì)和輕重緩急進(jìn)行梳理分類。

3.2.3 調(diào)處機(jī)制

分類調(diào)處機(jī)制。對(duì)屬民間（民事）糾紛的，由各人民調(diào)解組織負(fù)責(zé)調(diào)解；對(duì)屬于山林的，按照《廣西壯族自治區(qū)土地山林水利權(quán)屬糾紛調(diào)解處理?xiàng)l例》的規(guī)定調(diào)處；對(duì)屬于各種社會(huì)矛盾化解的，則按“誰(shuí)主管，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則[6]，由主管部門(mén)或單位牽頭組織化解；分級(jí)調(diào)處機(jī)制。嚴(yán)格按照“屬地管理”的原則，一般矛盾糾紛由村委會(huì)依法調(diào)處，疑難矛盾糾紛由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調(diào)委會(huì)及時(shí)依法調(diào)處；跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨縣和影響較大的重大疑難矛盾糾紛，由市、各縣（市、區(qū)）相關(guān)部門(mén)依法調(diào)處。

3.3 創(chuàng)新調(diào)處方式方法

3.3.1 圍繞中心，服務(wù)大局，正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系

正確處理群體性、突發(fā)性事件。在當(dāng)今社會(huì)諸多矛盾糾紛中，由于一些矛盾糾紛得不到及時(shí)化解，容易引發(fā)群體性、突發(fā)性事件。如何處置好這些事件，各級(jí)調(diào)處機(jī)構(gòu)和政府要以高度的責(zé)任感和強(qiáng)烈的政治感對(duì)群眾開(kāi)展說(shuō)服教育工作，不回避、不推諉，靠前指揮，積極主動(dòng)的化解矛盾、控制局面，平息事態(tài)，防止事態(tài)的擴(kuò)大，切實(shí)維護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)的安全；認(rèn)真落實(shí)信訪工作制度，實(shí)行信訪聯(lián)席會(huì)制度[7]，做好重大信訪問(wèn)題及信訪積案的排查處理，切實(shí)暢通信訪渠道，杜絕因山林權(quán)屬糾紛集體越級(jí)進(jìn)上訪事件的發(fā)生；加強(qiáng)法制宣傳，依法行政。加大對(duì)群眾的法制宣傳力度，讓廣大群眾知法、懂法；同時(shí)加大干部職工法律培訓(xùn)力度，提高干部的的法制觀念和法律意識(shí)，確保依法行政。

3.3.2 建立聯(lián)席會(huì)議制度，創(chuàng)建調(diào)處平臺(tái)

部分涉及不同行政區(qū)域的山林糾紛，單方面無(wú)法調(diào)處，必須兩地調(diào)處機(jī)構(gòu)相互協(xié)調(diào)、溝通才能解決。兩地建立聯(lián)席會(huì)議制度，利用聯(lián)席會(huì)議這一平臺(tái)相互交流信息和協(xié)商，從而有效的進(jìn)行跨行政區(qū)域的糾紛調(diào)處。

3.3.3 創(chuàng)新工作思路，謀求發(fā)展共贏。

由于歷史原因，廣西地區(qū)許多《山界林權(quán)證》表述模糊不清，界限不明，特別是跨省、跨市的山林權(quán)屬因當(dāng)時(shí)各地證件不一，糾紛更難以調(diào)處。在建立聯(lián)席制度的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新工作思路，在不能清晰確權(quán)的情況下，雙方不妨擱置爭(zhēng)議，采取求同存異、互諒互讓、共同開(kāi)發(fā)、資源共享的方法妥善解決。比如來(lái)賓武宣縣三里鎮(zhèn)下江村與貴港桂平金田林場(chǎng)的跨市山林權(quán)屬糾紛，貴港市和來(lái)賓市按照“林地共有、共同開(kāi)發(fā)，利益共享的原則，成功化解了山林權(quán)屬糾紛。

3.3.4 調(diào)處關(guān)口前移，工作重心下沉

各政府相關(guān)部門(mén)、國(guó)有林場(chǎng)要利用各種傳統(tǒng)節(jié)假日、重要活動(dòng)等時(shí)機(jī)，通過(guò)走訪、聯(lián)誼、體育活動(dòng)和文藝演出等方式進(jìn)行林業(yè)政策宣傳，及時(shí)獲取相關(guān)信息，將尚處在萌芽狀態(tài)的矛盾糾紛化解，同時(shí)加大排查力度，掌握調(diào)處主動(dòng)權(quán)，促進(jìn)林區(qū)和諧穩(wěn)定。

參考文獻(xiàn)

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