農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式及其比較研究

何丹　馮春林　劉玉林　黃麗

摘要：隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷深入，從農(nóng)村到城市的人口遷徙規(guī)模越來(lái)越多，在擴(kuò)大城市規(guī)模的同時(shí)，也伴隨著兩點(diǎn)突出問(wèn)題。其一，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)大量的閑置房屋，既占用土地又影響整體規(guī)劃。其二，城市外擴(kuò)的土地需求不斷增加，與邊緣農(nóng)村地區(qū)形成了激烈的土地競(jìng)爭(zhēng)。為了解決一系列的相關(guān)問(wèn)題，就必須規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)模式，使其能夠更好地服務(wù)于整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。文章主要探討農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)模式，并對(duì)其進(jìn)行比較，最后得出結(jié)論。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地;使用權(quán);流轉(zhuǎn)模式

引言

在對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主要流轉(zhuǎn)模式進(jìn)行探討時(shí)，應(yīng)結(jié)合實(shí)現(xiàn)情況的基礎(chǔ)上加以分析與研究。目前我國(guó)現(xiàn)行法律在轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地使用權(quán)時(shí)限定其只能轉(zhuǎn)讓給同一組織內(nèi)部沒(méi)有宅基地的人員，而不能轉(zhuǎn)讓給包括城市居民在內(nèi)的非同一組織內(nèi)的人員。但目前私下轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)已經(jīng)成為了廣大農(nóng)村地區(qū)的普遍現(xiàn)象，通過(guò)調(diào)研可以看到主要有以下三種模式。其一，農(nóng)戶(hù)將宅基地以低廉的價(jià)格出租給城市里的務(wù)工人員;其二，農(nóng)戶(hù)利用宅基地開(kāi)辦工廠(chǎng)等非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng);其三，對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行交易。上述三種模式雖然在具體細(xì)節(jié)上存在差異，但都不同程度地違法了現(xiàn)行的法律制度，如何規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)過(guò)程是城市化進(jìn)程中不得不面對(duì)的一大難題，對(duì)此加以探析一方面能夠解決諸多的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，在另一方面也能夠保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)的繁榮穩(wěn)定。

一、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的典型模式與經(jīng)驗(yàn)

（一）農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的典型模式與案例

1.政府引導(dǎo)型

所謂政府引導(dǎo)型，指的即是各級(jí)政府根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況，主動(dòng)地參與到農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)中來(lái)，以政府的公信力為依托，通過(guò)統(tǒng)一的政策制定與適度的財(cái)政支持，在規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)流過(guò)程的同時(shí)，也切實(shí)保證了農(nóng)戶(hù)的合法利益。目前較為順利的案例有天津市華明鎮(zhèn)宅基地置換、重慶市宅基地回購(gòu)以及成都市宅基地買(mǎi)賣(mài)等。下面以上海市郊區(qū)宅基地置換項(xiàng)目為例來(lái)進(jìn)行簡(jiǎn)單分析，上海市將15個(gè)村作為宅基地置換的試驗(yàn)點(diǎn)，用已經(jīng)建設(shè)完成的新村來(lái)置換農(nóng)戶(hù)的宅基地，并提供了房屋置換與貨幣置換兩種模式供農(nóng)戶(hù)選擇。為了符合農(nóng)戶(hù)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及實(shí)際需求，在兩種模式的情況下也制定了相應(yīng)的浮動(dòng)措施，特別是在置換過(guò)程中，通過(guò)政府的統(tǒng)一規(guī)劃與指導(dǎo)，有效地避免了暴力拆遷等違法活動(dòng)，使得整個(gè)置換過(guò)程變得平穩(wěn)有序。

2.農(nóng)戶(hù)自發(fā)型

所謂農(nóng)戶(hù)自發(fā)型，是指在沒(méi)有統(tǒng)一的組織領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)戶(hù)出于個(gè)人經(jīng)濟(jì)目的考慮而對(duì)自身宅基地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、買(mǎi)賣(mài)以及質(zhì)押等一系列行為。目前具有代表性的案例有將宅基地用于建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房并占其中一部分股份;或?qū)⒄厥褂脵?quán)作為資產(chǎn)抵押，用以換取流動(dòng)資金;亦或是將宅基地使用權(quán)作為個(gè)人資產(chǎn)進(jìn)行商業(yè)交易等。例如在浙江等地的農(nóng)村地區(qū)，有一部分農(nóng)戶(hù)將宅基地抵押給銀行以換取流動(dòng)資金，并將資金用于各種生產(chǎn)活動(dòng)以獲得更大的經(jīng)濟(jì)效益。由此可見(jiàn)，上述幾種情況雖與現(xiàn)有的法律法規(guī)存在沖突，但其在流轉(zhuǎn)過(guò)程中具有更高的自由度與靈活性，對(duì)其進(jìn)行探析時(shí)需全面客觀(guān)地認(rèn)知優(yōu)勢(shì)與不足，以便找尋到更為合理的調(diào)節(jié)方式。

3.集體組織型

所謂集體組織型，指的即是將整個(gè)村落視為統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)組織，由村組織作為全體農(nóng)戶(hù)的代表，通過(guò)對(duì)宅基地使用權(quán)的合理規(guī)劃來(lái)保證全體農(nóng)戶(hù)的合法利益。目前比較常見(jiàn)的是將宅基地進(jìn)行分片規(guī)劃出租給企業(yè)作為廠(chǎng)房，并按照農(nóng)戶(hù)個(gè)人的所占比例分發(fā)租金;亦或是將宅基地使用權(quán)按照市場(chǎng)價(jià)格與其他經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行交易，并對(duì)交易所得進(jìn)行公平分配。而重慶市的宅基地交易項(xiàng)目則是典型代表，2008年重慶市某村組織將集體所有的宅基地復(fù)墾為耕地，并將其申請(qǐng)為建設(shè)用地出售給有相關(guān)土地需求的企業(yè)和單位，在扣除成本后將純收入按宅基地面積比例平均發(fā)放到農(nóng)戶(hù)手中。通過(guò)該案例可以看到，在集體組織型的宅基地流轉(zhuǎn)模式中，村組織代表著農(nóng)戶(hù)的集體利益，這樣不僅增加了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益，也減輕了農(nóng)戶(hù)自身參與其中所要承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

4.市場(chǎng)主導(dǎo)型

由于農(nóng)村宅基地在性質(zhì)上仍屬于集體所有制，因而即使是在市場(chǎng)主導(dǎo)型的流轉(zhuǎn)模式中，也應(yīng)由政府來(lái)進(jìn)行相關(guān)政策的制定并保證整個(gè)流轉(zhuǎn)過(guò)程的平穩(wěn)有序。而重慶市的“地票”項(xiàng)目無(wú)疑是市場(chǎng)主導(dǎo)型農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的成功案例，所謂“地票”模式指的即是重慶市農(nóng)村地區(qū)在滿(mǎn)足農(nóng)戶(hù)居住需求的前提下，在政府的統(tǒng)一規(guī)劃之下，將空閑的宅基地以復(fù)墾的方式變?yōu)楦?。并通過(guò)一系列合法合規(guī)的變更與申請(qǐng)流程，將其土地屬性轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，最后便可將原本空置的宅基地出租或出售給各種類(lèi)型的工業(yè)企業(yè)。這樣不僅能夠拓展城市的發(fā)展空間，也能夠達(dá)到降低企業(yè)用地成本以及增加農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)收入的雙贏局面。

（二）模式比較與經(jīng)驗(yàn)梳理

在農(nóng)村宅基地使用權(quán)的四種主要流轉(zhuǎn)模式中，雖然在根本目的上具有趨同性，但具體細(xì)節(jié)仍有著顯著差異。在政府引導(dǎo)型流轉(zhuǎn)模式中，由于其需要最大限度地滿(mǎn)足社會(huì)需求，因而在政策的制定上往往存在著針對(duì)性不足等客觀(guān)問(wèn)題，特別是在土地定價(jià)方面，由于農(nóng)戶(hù)對(duì)宅基地的經(jīng)濟(jì)投入以及心理定位有所不同，因而容易在進(jìn)行統(tǒng)一定價(jià)時(shí)產(chǎn)生糾紛。在農(nóng)戶(hù)自發(fā)型流轉(zhuǎn)模式中，雖然農(nóng)戶(hù)在宅基地使用權(quán)的定價(jià)方面具有決定權(quán)，但由于個(gè)體農(nóng)戶(hù)宅基地的面積較小，因而在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中時(shí)常處于劣勢(shì)，且農(nóng)戶(hù)參與相關(guān)市場(chǎng)活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)不足，導(dǎo)致其容易遭受額外的經(jīng)濟(jì)損失。在集體組織型流轉(zhuǎn)模式中，需特別注重村組織具體負(fù)責(zé)人的選舉工作，避免因?yàn)槠淠芰Σ蛔愣鴮?dǎo)致的項(xiàng)目失敗。而在市場(chǎng)主導(dǎo)型的流轉(zhuǎn)模式中，政府與村組織之間的溝通就顯得尤為重要，一方面要照顧到農(nóng)戶(hù)的切身利益，而另一方面也要減少流轉(zhuǎn)過(guò)程中無(wú)謂的成本消耗。

二、主要結(jié)論與政策建議

（一）主要結(jié)論

1.緩解建設(shè)用地競(jìng)爭(zhēng)的局面

通過(guò)相關(guān)的調(diào)查報(bào)告可以看到，我國(guó)要實(shí)現(xiàn)60%的城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)，那么在現(xiàn)有情況的基礎(chǔ)上還需增加1.5億畝的建設(shè)用地，而目前我國(guó)新增可用建設(shè)用地僅為3000萬(wàn)畝，兩者之間存在著1.2億畝的巨大差額。想要解決這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，一方面要通過(guò)更加科學(xué)合理的規(guī)劃設(shè)計(jì)來(lái)提升建設(shè)用地的利用效率，而另一方面也要加快農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)進(jìn)程，使其在符合相關(guān)法律法規(guī)的前提下，既要保證農(nóng)戶(hù)正當(dāng)?shù)暮戏ɡ?，又要為城市發(fā)展提供更為廣闊的空間。

2. 彌補(bǔ)農(nóng)民城鎮(zhèn)化的資金需求

大量人口從農(nóng)村進(jìn)入城市是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然結(jié)果，而從農(nóng)戶(hù)的角度出發(fā)，進(jìn)入城鎮(zhèn)生活一方面能夠在個(gè)人發(fā)展以及子女教育等方面獲得更多優(yōu)勢(shì)，另一方面也增加了大量的成本支出。相關(guān)統(tǒng)計(jì)表明，正常情況下三口之家的農(nóng)戶(hù)想要完全進(jìn)入城鎮(zhèn)生活，其在住房、教育以及日常開(kāi)銷(xiāo)等方面的基礎(chǔ)投入至少為十萬(wàn)元，這顯然是一項(xiàng)不小的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。而財(cái)產(chǎn)性收入在我國(guó)農(nóng)業(yè)人口總收入中的比重相對(duì)較小，究其原因是宅基地流轉(zhuǎn)不暢所導(dǎo)致的，因而規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)程序不僅能夠給予廣大農(nóng)戶(hù)切實(shí)的經(jīng)濟(jì)效益，更是推動(dòng)農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)的有效舉措。

3.帶動(dòng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變

經(jīng)濟(jì)全球化不僅是時(shí)代發(fā)展的主題，也是不可違背的歷史潮流，我國(guó)作為世界上的主要經(jīng)濟(jì)體之一，在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)較為疲軟的背景下，自然要將擴(kuò)大內(nèi)需作為保持自身發(fā)展動(dòng)力的主要措施。但結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況可以看到，在我國(guó)廣大的農(nóng)村地區(qū)仍存在著消費(fèi)力不足等客觀(guān)問(wèn)題，而農(nóng)戶(hù)的財(cái)產(chǎn)性收入不足往往是造成這種情況的主要原因。恰因如此，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局出發(fā)，就更加應(yīng)該規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)過(guò)程，在保證其穩(wěn)定推進(jìn)的同時(shí)，也要讓空閑的宅基地能夠以集體出租、變更屬性等多種方式來(lái)增加農(nóng)戶(hù)的可支配收入，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

（二）政策建議

1.完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度

客觀(guān)來(lái)說(shuō)，目前我國(guó)農(nóng)村宅基地的登記情況不容樂(lè)觀(guān)，各地均存在著不同程度的混亂現(xiàn)象，假如無(wú)法明確土地使用權(quán)的歸屬問(wèn)題，那么想要實(shí)施后續(xù)的相關(guān)措施就會(huì)變得極為困難，因而完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度就成為了當(dāng)前必須解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)需在以下兩點(diǎn)多加注意，其一，需堅(jiān)持“登記生效”原則。無(wú)論對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行哪種形式的流轉(zhuǎn)變更，都需相關(guān)人員到指定單位辦理登記手續(xù)，并以此作為法律擔(dān)保。其二，合理解決“一地多戶(hù)”等常見(jiàn)問(wèn)題。由于生活習(xí)慣的不同，在農(nóng)村地區(qū)容易出現(xiàn)聚居現(xiàn)象，因而要特別注重經(jīng)濟(jì)利益分配的公平合理。

2. 健全農(nóng)村房屋與宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

正規(guī)合理的市場(chǎng)是完善農(nóng)村房屋與宅基地流轉(zhuǎn)體系的必備條件，而包括國(guó)土資源局與住房建設(shè)辦公室在內(nèi)的相關(guān)政府部門(mén)不僅要充分發(fā)揮自身的主導(dǎo)作用，更要對(duì)參與各方開(kāi)展全面的監(jiān)督工作，在加快流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)的同時(shí)，也要規(guī)避因經(jīng)濟(jì)糾紛而造成的惡性事件。

3.制定科學(xué)的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理策略

一套科學(xué)有效的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理策略應(yīng)包括以下三點(diǎn)，其一，需確定農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)原則;其二，需明確政府各部門(mén)、村組織以及市場(chǎng)各經(jīng)濟(jì)體在流轉(zhuǎn)過(guò)程中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù);其三，需規(guī)范流轉(zhuǎn)合同的簽訂程序以及使用權(quán)變更的登記工作等。在此基礎(chǔ)上，還需根據(jù)不斷變化的現(xiàn)實(shí)情況與既定政策進(jìn)行細(xì)微調(diào)整，以更好地指導(dǎo)相關(guān)工作的開(kāi)展。

三、結(jié)語(yǔ)

目前我國(guó)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中的四種常見(jiàn)模式，即政府引導(dǎo)型、農(nóng)戶(hù)自發(fā)型、集體組織型以及市場(chǎng)主導(dǎo)型，通過(guò)不同模式的橫向?qū)Ρ?，在找尋差異的同時(shí)，也對(duì)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了歸納總結(jié)。并結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況從緩解用地緊張、彌補(bǔ)農(nóng)民城鎮(zhèn)化資金以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展三個(gè)方面闡述了為何要規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)模式，并提出了與之相配套的各項(xiàng)具體建議和策略。除此之外，從決策制定者的角度出發(fā)，一定要堅(jiān)持時(shí)間與理論相結(jié)合的工作思想，使得相關(guān)政策落到實(shí)處。

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*基金項(xiàng)目：2016年度安徽省質(zhì)量工程項(xiàng)目，房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理教學(xué)團(tuán)隊(duì)，編號(hào)：2016jxtd046;安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院校級(jí)科學(xué)研究一般項(xiàng)目，新型城鎮(zhèn)化背景下宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管控策略研究，編號(hào)：2018KYR01;安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院“三平臺(tái)兩基地”項(xiàng)目：蕪湖市土地財(cái)政轉(zhuǎn)型研究：2019ZDF10。

（作者單位：安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院）