中國農(nóng)村養(yǎng)老金十年改革評估及未來選擇：可資借鑒的國際經(jīng)驗

房連泉，John B.Williamson，Esteban Calvo

(1.中國社會科學院 社會發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100732； 2.美國波士頓學院 社會學系，波士頓 02467；3.智利馬約爾大學 社會健康研究中心，圣地亞哥 02422)

提要：在過去10年內(nèi)，中國農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老金改革取得了舉世矚目的成就，在較短時期內(nèi)基本實現(xiàn)了農(nóng)村居民的全體覆蓋。新型農(nóng)村養(yǎng)老金制度將社會養(yǎng)老金與自愿參加的積累制個人賬戶結(jié)合在一起，并采取中國特色的家庭捆綁式繳費政策。但當前中國農(nóng)村養(yǎng)老金制度發(fā)展也面臨著一些難題，主要表現(xiàn)在養(yǎng)老金待遇水平過低和參保激勵性不足兩個方面，制度的長期可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)。針對這種困境，在分析拉美地區(qū)及其他一些發(fā)展中國家養(yǎng)老金改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出未來中國農(nóng)村養(yǎng)老金改革的幾個選項：一是逐步將自愿性繳費轉(zhuǎn)變?yōu)閺娭菩裕欢翘岣呱鐣B(yǎng)老金的待遇水平；三是引入繳費匹配型的MDC賬戶，采取名義賬戶制的模式。

一、引言

與許多發(fā)展中國家一樣，在20世紀中葉以前，中國的農(nóng)村地區(qū)主要由家庭負責養(yǎng)老。中華人民共和國成立后不久，就在1951年建立了首個公共養(yǎng)老金制度，其設(shè)計初衷是覆蓋城鎮(zhèn)地區(qū)的職工，由用人單位籌資，擔負工人的養(yǎng)老保障。而在農(nóng)村地區(qū)，養(yǎng)老責任大多繼續(xù)由家庭負擔，沒有子女的農(nóng)村居民可通過“五?！眮慝@得微薄的收入保障①。到20世紀80年代，隨著計劃經(jīng)濟逐漸向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，農(nóng)村公社逐步分化，使得養(yǎng)老幾乎完全成為家庭責任。在20世紀的80和90年代，部分農(nóng)村地區(qū)進行了一些自愿型的小規(guī)模養(yǎng)老金制度試點，但大多數(shù)農(nóng)民仍未被納入政府建立的養(yǎng)老保障制度。到2008年時，農(nóng)村養(yǎng)老金制度的覆蓋人口僅為總?cè)丝诘?0%左右[1]。2009年 “新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度”(以下簡稱“新農(nóng)?！?得以建立并在全國范圍內(nèi)逐步推開實施。從此，所有符合年齡資格(60歲以上)的農(nóng)村老年人都可以領(lǐng)取養(yǎng)老金。2014年“新農(nóng)?！迸c城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險合并，形成城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。至2018年，這一制度的覆蓋人口已超過5億，成為世界上覆蓋群體最大的養(yǎng)老金制度?？梢哉f，中國農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老金制度，在過去10年內(nèi)取得了舉世矚目的成就，也為其他發(fā)展中國家提供了一個參考模式。

本文的討論核心是近10年來中國農(nóng)村養(yǎng)老金制度的發(fā)展情況，主要目標在于：(1)描述當前農(nóng)村養(yǎng)老金制度的結(jié)構(gòu)，評估制度的發(fā)展成效；(2)從覆蓋面、充足性和可持續(xù)性三個方面，審視制度面臨的問題與挑戰(zhàn)；(3)借鑒國際上養(yǎng)老金的發(fā)展模式創(chuàng)新，探討中國農(nóng)村養(yǎng)老金制度未來改革的選項。

二、近年來農(nóng)村養(yǎng)老金制度取得的成效和面臨的挑戰(zhàn)

當前中國農(nóng)村養(yǎng)老金制度有兩大支柱：非繳費型社會養(yǎng)老金(Social Pension，簡稱SP)和自愿參加的繳費確定型積累制(Funded Define Contribution，簡稱FDC)賬戶。達到退休年齡并符合一定條件的農(nóng)村居民，都有資格獲得兩個部分的養(yǎng)老金，即基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金是來自財政支付的社會養(yǎng)老金。目前，基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分每月最低標準為88元，60歲以上的農(nóng)村老年人都可以領(lǐng)取，但通常情況的前提是領(lǐng)取人的成年子女“自愿”參加該制度，并進行繳費。這種“家庭綁定”政策是中國獨有的政策創(chuàng)新，在任何其他國家還沒有被發(fā)現(xiàn)過。在西部省份，基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇完全由中央政府籌資，在中部省份籌資則一般由中央政府和地方政府分攤，東部富裕省份則由地方財政解決[2]。處于工作年齡段的農(nóng)村居民，需要繳滿15年，并達到退休年齡，才有資格領(lǐng)取養(yǎng)老金。在繳費標準上，參保者可以從每年100元至2 000元的12個繳費檔次中進行選擇。此外，基層政府對參保人員的繳費進行補助，補助標準視各地區(qū)情況而定，一般來說富裕地區(qū)的繳費配比額會更高一些。以下從覆蓋面、充足性和可持續(xù)性三個方面，來評估農(nóng)村養(yǎng)老金制度的發(fā)展成效。

(一)參保覆蓋面

雖然農(nóng)村養(yǎng)老金制度是自愿參保性質(zhì)的，但在實施的前幾年就獲得了快速推廣。尤其是2010至2012年的3年期間，制度覆蓋面迅速擴張(見圖1)。到2014年年底，制度覆蓋人口有4.77億，達到農(nóng)村人口的77%；其中60歲以上的養(yǎng)老金領(lǐng)取人員為1.33億，繳費人口為3.44億人[3]。2012年城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度開始實施，此制度實施方式基本與“新農(nóng)?！币恢?，主要覆蓋城鎮(zhèn)戶籍中未參加職工養(yǎng)老保險制度的居民。2014年“新農(nóng)?！迸c城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險進行了合并，稱為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，到2018年末該制度覆蓋面達到5.23億城鄉(xiāng)居民[4]。從2012至2014年期間的歷史數(shù)據(jù)看，在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中，城鎮(zhèn)居民覆蓋人數(shù)僅為2 000～3 000萬，因此這項制度是一項以農(nóng)村居民為主要覆蓋群體的社保制度。

圖1 2008—2014年中國農(nóng)村養(yǎng)老金制度覆蓋面發(fā)展

注：2012年和2014年的養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)由作者估算?！案采w居民”同時包括參保人口和領(lǐng)取待遇的人口。

資料來源：作者根據(jù)人力資源和社會保障部統(tǒng)計數(shù)據(jù)(2015)和《中國統(tǒng)計年鑒》編制。

在短短不足10年的期間內(nèi)，中國農(nóng)村養(yǎng)老金制度已基本實現(xiàn)了全體覆蓋，這在全球也是一項了不起的成就。已有的研究表明，中國農(nóng)村養(yǎng)老金的快速擴張與3個因素有關(guān)：一是非繳費型社會養(yǎng)老金的吸引力；二是政府提供的繳費配比激勵；三是基層政府強有力的推進措施[5]。

雖然中國農(nóng)村養(yǎng)老金已實現(xiàn)了全覆蓋，但當前面臨的一個主要問題是覆蓋質(zhì)量不高，主要反映在過低的繳費水平上。表1說明了2011年以來城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保者平均每年的繳費水平變化情況，可以看出大部分參保者選擇100～200元的最低繳費檔次；在過去8年期間，年均繳費僅增長了69元，至2018年繳費水平僅為241元，說明了參保者繳費的積極性不足。

表1 2011—2018 城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險年均繳費水平

資料來源：筆者根據(jù)歷年人力資源和社會保障統(tǒng)計公報計算得出。

(二)待遇充足性

“新農(nóng)?！痹?009年起步時采取了較低的待遇水平政策。整體而言，過去10年農(nóng)村養(yǎng)老金待遇增長非常低而且增長緩慢。目前，國家規(guī)定的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標準為每月88元，導致農(nóng)村養(yǎng)老金整體水平非常低。以2018年為例，城鄉(xiāng)居民平均領(lǐng)取的養(yǎng)老金待遇每月僅為152元，相當于農(nóng)村貧困線標準的51.7%、農(nóng)村人均可支配收入的13.6%(見表2)。

表2 2011—2018年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險年均養(yǎng)老金待遇發(fā)放水平

資料來源：筆者根據(jù)歷年人力資源和社會保障統(tǒng)計公報和《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)計算得出。

由于目前中國農(nóng)村養(yǎng)老金待遇主要依賴于社會養(yǎng)老金部分，在此以拉美國家實施的社會養(yǎng)老金為例進行比較。為了彌補繳費型養(yǎng)老金計劃覆蓋面的不足，近十幾年來，拉美許多國家引入了非繳費型的社會養(yǎng)老金[6]。從圖2的數(shù)據(jù)可以看出，除牙買加之外，2015年拉美大多數(shù)國家的社會養(yǎng)老金待遇水平都要高于中國，其中包括一些發(fā)展水平低于中國的貧窮國家(按人均GDP水平計算)。

圖2 中國與拉美國家社會養(yǎng)老金待遇水平的比較

資料來源：作者根據(jù)國際助老會(HelpAge 2015)和人力資源和社會保障部(2015)數(shù)據(jù)繪制。

造成待遇水平低的另一個原因在于參保者的繳費水平過低。由于大多數(shù)參保者都選擇了低繳費檔次，可以預(yù)見未來個人賬戶養(yǎng)老金在繳費年滿15年后，積累水平也會非常低。此外，待遇調(diào)整機制尚未建立也是影響?zhàn)B老金增長的一個重要因素。由于養(yǎng)老金缺乏與收入增長掛鉤的調(diào)整機制，未來養(yǎng)老金將會面臨貶值的風險?？偲饋砜?，待遇充足性不足已成來影響中國農(nóng)村養(yǎng)老金制度可持續(xù)性的一個關(guān)鍵性問題。

(三)財務(wù)可持續(xù)性

從可支付性角度考慮，中國農(nóng)村地區(qū)的社會養(yǎng)老金支出水平仍有很大的提升空間。以2014年為例，中國農(nóng)村社會養(yǎng)老金的支出占GDP比例為0.11%，遠低于拉美國家的平均水平0.42%(見圖3)。從圖3可看出，中國在城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老金上的支出(按GDP占比計算)比6個拉美國家都要低；其中的7個國家人均GDP比中國低(危地馬拉、哥倫比亞、伯利茲、厄瓜多爾、巴拉圭、圭亞那、玻利維亞)。與中國社會養(yǎng)老金支出水平相近的兩個國家為秘魯(人均GDP為11 100美元)和哥倫比亞(人均GDP為11 100美元)，這兩個國家與中國的人均GDP水平相近，社會養(yǎng)老金支出占比也非常接近。

圖3 中國與拉美國家社會養(yǎng)老金支出GDP占比比較

資料來源：根據(jù)國際助老會(HelpAge，2015)和人力資源和社會保障部(2015)數(shù)據(jù)繪制。

展望未來，影響農(nóng)村養(yǎng)老金財務(wù)可持續(xù)性的因素主要有以下兩個方面：一是城鎮(zhèn)化帶來的人口流動影響。如圖1所示，農(nóng)村總?cè)丝谠诮鼛啄暌汛蟠鬁p少，隨著快速的城鎮(zhèn)化進程農(nóng)村人總量會進一步下降，人口結(jié)構(gòu)加快老化，這些都會影響到養(yǎng)老金發(fā)放的稅收收入基礎(chǔ)；二是目前農(nóng)村養(yǎng)老金中的個人賬戶雖然為實賬積累制，但基金并沒有進行投資運營，長期下去個人賬戶的保值增值問題會越來越突出。

三、國際上養(yǎng)老金改革可資借鑒的經(jīng)驗?zāi)Ｊ?/h2>

相對城市地區(qū)而言，農(nóng)村經(jīng)濟水平整體落后，農(nóng)業(yè)人口收入水平較低，且就業(yè)呈現(xiàn)出非正規(guī)性特點。因此，從全球范圍看，農(nóng)村地區(qū)的社會保障水平滯后于城市。在許多發(fā)達國家和城鎮(zhèn)化率較高的發(fā)展中國家，農(nóng)業(yè)人口相對較少，因而加入同城市人口一樣的養(yǎng)老金制度。例如，美國、日本、韓國和歐洲地區(qū)的大部分國家，城市和農(nóng)村都實行統(tǒng)一的國家養(yǎng)老金制度。但在許多發(fā)展中國家，尤其是經(jīng)濟發(fā)展水平較低的貧窮國家，農(nóng)村地區(qū)的社會保障還處于空白，或者說非常薄弱。如何在農(nóng)村地區(qū)建立全體覆蓋、可持續(xù)的養(yǎng)老金制度是一個全球性的難題。如上所述，中國農(nóng)村養(yǎng)老金制度已在實現(xiàn)全體覆蓋目標方面邁出了舉世矚目的一步，面臨的主要問題在于保障水平過低而帶來的可持續(xù)問題。在此，對照中國農(nóng)村養(yǎng)老金制度的特點，即社會養(yǎng)老金與個人賬戶相結(jié)合的混合型制度模式，分析國際上養(yǎng)老金改革創(chuàng)新的趨勢及經(jīng)驗做法，以資為中國提供借鑒。

(一)引入非繳費型社會養(yǎng)老金，彌補社會保險覆蓋面不足

傳統(tǒng)上的繳費型社會保險制度是與就業(yè)關(guān)聯(lián)的，繳費基于工資收入，因而適合于城市地區(qū)的正規(guī)就業(yè)，而在農(nóng)村地區(qū)則有很大的局限性。非繳費型養(yǎng)老金(non-contributory pension)也被稱作稅收融資的養(yǎng)老金或社會養(yǎng)老金，是無須個人繳費的福利養(yǎng)老金，其主要功能在于老年減貧和擴展社保覆蓋面。在此，以拉丁美洲地區(qū)為例，說明非繳費型養(yǎng)老金制度在其新一輪社保改革中的重要性。

在過去近40年期間，拉美養(yǎng)老金制度改革可大致劃分為兩個階段。20世紀80年代至2002年，以智利社保私有化改革為起點，先后有十幾個拉美國家引入了繳費型、完全積累的個人賬戶養(yǎng)老金計劃。其改革結(jié)果顯示，改革后大部分國家的養(yǎng)老金覆蓋面沒有提高，養(yǎng)老儲蓄下降，老年貧困現(xiàn)象有所加劇。在這種情況下，自21世紀初以來，拉美新一輪的社保改革開始出現(xiàn)“逆私有化”趨勢，重新強調(diào)國家社會保障的作用，其中一項主要舉措就是引入非繳費型社會養(yǎng)老金，將繳費型計劃之外的社會弱勢群體納入覆蓋。據(jù)世界銀行的統(tǒng)計，在2000至2013年期間，拉美地區(qū)至少有18個國家建立了非繳費型養(yǎng)老金制度，將之前近1 100萬沒有養(yǎng)老金的老年人口納入社會保護[7]。拉美地區(qū)非繳費型養(yǎng)老金制度可以分為三種類型：一是普享型，包括玻利維亞、圭亞那、蘇里南等國家，所有符合年齡要求的老年人都可領(lǐng)取待遇。二是融合型，包括智利、阿根廷、巴西等國家，主要面向未加入繳費型養(yǎng)老金群體，具有補缺性。例如，智利的社會團結(jié)養(yǎng)老金計劃即融合型非繳費型養(yǎng)老金制度，該制度的目標群體為65歲及以上的、養(yǎng)老金個人賬戶積累不足以支付最低養(yǎng)老金的參保人。三是目標定位型，包括哥倫比亞、厄瓜多爾、秘魯?shù)葒?，主要針對社會貧困群體。非繳費型社會養(yǎng)老金的實施，有效地擴展了拉美地區(qū)養(yǎng)老金制度的覆蓋面，例如在玻利維亞、厄瓜多爾、智利和哥斯達黎加，享有非繳費型養(yǎng)老金待遇的老年人占總老年人口的比重分別達到58%、17%、14%和21%[8]。研究表明，在減貧方面，非繳費型養(yǎng)老金對降低貧困率的作用非常明顯。以阿根廷、巴西、智利和哥斯達黎加四國為例，引入非繳費型養(yǎng)老金后，老年貧困人口比率下降幅度達到20%～30%[9]。在政府支出負擔方面，大部分國家非繳費型養(yǎng)老金支出都處于財政可承擔的支付水平，絕大多數(shù)拉美國家養(yǎng)老金的成本占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例都在1%以內(nèi)。

表3說明了拉丁美洲和加勒比地區(qū)國家社會養(yǎng)老金制度的總體情況。大多數(shù)這些國家的社會養(yǎng)老金制度是在過去20年中建立的，其目標人群是年滿60至70歲的人。平均而言，這些社會養(yǎng)老金制度覆蓋了31%的60歲以上人群。在拉美地區(qū)，只有玻利維亞、圭亞那和蘇里南三國當前的社會養(yǎng)老金制度覆蓋率達到了中國農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老金的覆蓋水平。但特別指出的是，大部分拉美國家的社會養(yǎng)老金制度待遇要比中國的更為慷慨(見圖2)。

表3 拉丁美洲和加勒比國家社會養(yǎng)老金特點

資料來源：作者根據(jù)國際助老會(HelpAge，2018)數(shù)據(jù)編制。

(二)通過匹配性繳費補助，鼓勵個人多繳多得

匹配性繳費(matching contribution)指的是政府或雇主為個人參加養(yǎng)老金計劃時提供的配比繳費。一般用于DC型養(yǎng)老金計劃，稱為匹配繳費確定型(matching defined contribution，簡稱MDC)計劃。例如，在大部分私人年金計劃中，一般來說，雇主都為雇員提供配比繳費，其目的是激勵雇員多繳費，增加養(yǎng)老金儲蓄。傳統(tǒng)上，各國提高養(yǎng)老金儲蓄的方式主要有兩種，一種是強制雇員參加，第二種是通過稅收優(yōu)惠的方式鼓勵雇員參加。但對于低收入者和非正規(guī)就業(yè)部門來說，這兩種方式有效性不足，這些人群由于收入水平低、工作不穩(wěn)定等原因，沒有能力參加養(yǎng)老保險，即使參加也享受不到稅收優(yōu)惠。在這種情況下，MDC方式得到越來越多的應(yīng)用，它采用配比性繳費的經(jīng)濟激勵方式，鼓勵人多儲蓄。根據(jù)世界銀行的分析，MDC有4個基本特征：一是采取個人賬戶方式；二是DC型計劃；三是計劃發(fā)起人直接參保者個人進行補充繳費；四是采用預(yù)先積累制(prefunding)[10]。上述4個特點可以說適應(yīng)了現(xiàn)代勞動力市場的流動性要求，養(yǎng)老金計劃以個人賬戶為基礎(chǔ)，具有便攜性條件，多繳多得，適應(yīng)就業(yè)市場的變化。因此，MDC的主要優(yōu)點在于擴大覆蓋面，降低就業(yè)的非正規(guī)性，同時也能夠較好地控制成本。在實踐中，MDC方式已在歐美發(fā)達國家和發(fā)展中國家得到大量應(yīng)用。例如，在美國401(k)等私人養(yǎng)老計劃中，大部分雇主都要為雇員提供配比繳費。一般來說，雇員繳的比例越高，雇主匹配比例也會越高。在OECD國家的私人養(yǎng)老金計劃中，雇主提供匹配繳費的比例平均為20%(占總繳費額)左右，大多數(shù)都要高于10%[10]。在智利、哥倫比亞和秘魯?shù)炔扇€人賬戶養(yǎng)老金計劃的拉美國家，MDC機制在新一輪養(yǎng)老金改革中也得到廣泛實施，政府對低收入者、青年人和婦女等繳費不足的群體提供補助，鼓勵他們提升養(yǎng)老金儲蓄水平。在發(fā)展中國家中，亞洲的印度和泰國，以及非洲的佛得角、突尼斯等國家，針對非正規(guī)部門的就業(yè)者，也開始實施MDC養(yǎng)老金計劃，取得了不錯的效果。

(三)進行個人賬戶養(yǎng)老金制度的改革創(chuàng)新

在過去近40年的全球社保改革中，先后有30多個國家引入了個人賬戶養(yǎng)老金制度。在20世紀80年代到90年代的第一批改革中，個人賬戶都采取完全積累制(FDC)，即實賬積累的投資模式，個人賬戶養(yǎng)老基金進行市場化的投資。但這種模式也面臨著兩方面的主要難題：一是從現(xiàn)收現(xiàn)付向積累制轉(zhuǎn)型的成本問題，需要政府大量籌資，這在很多國家是難以實現(xiàn)的；二是投資風險問題，養(yǎng)老基金投資需要具備相應(yīng)的資本市場條件，這在許多發(fā)展中國家也是很難具備的。受此制約，自20世紀90年代開始，走向積累制個人賬戶的國家逐步減少，一種新型的名義賬戶模式則開始出現(xiàn)。名義賬戶(notional account)也稱為名義繳費確定型(notional defined contribution)制度，它是積累制賬戶的一種變形或者改良，即養(yǎng)老金制度仍然采用現(xiàn)收現(xiàn)付模式，但賬戶資金被用于當前一代的退休人口養(yǎng)老金發(fā)放，養(yǎng)老金待遇基于賬戶繳費和記賬利息的積累。它的優(yōu)點在于：無須在養(yǎng)老金改革中進行額外籌資，同時保持養(yǎng)老金賬戶，繳費與待遇直接關(guān)聯(lián)，基金也不用進行投資。該模式自1994年瑞典開始嘗試，在歐亞地區(qū)先后有近10個國家引入了該制度，取得了不錯的改革效果[11]。

四、中國農(nóng)村養(yǎng)老金制度未來的改革選項

通過前面對中國農(nóng)村養(yǎng)老金制度的分析，我們得出的基本結(jié)論是：在過去近10年，中國農(nóng)村養(yǎng)老金制度在擴大覆蓋面方面取得了非凡的成績；當前面臨的突出問題是待遇水平過低；作為一項社會養(yǎng)老保險制度，其長期的可持續(xù)性正在受到挑戰(zhàn)。針對上述情況，我們借鑒近些年來國際上養(yǎng)老金改革的現(xiàn)成經(jīng)驗，提出以下三大改革選項，討論中國農(nóng)村養(yǎng)老金未來改革可能采取的路徑：(1)將當前的自愿性繳費制度轉(zhuǎn)變?yōu)閺娭菩灾贫龋?2)提高社會養(yǎng)老金的待遇水平；(3)將當前的個人賬戶轉(zhuǎn)型為匹配繳費型賬戶，采取名義賬戶制(NDC)模式。

(一)逐漸從自愿性繳費制度轉(zhuǎn)變?yōu)閺娭菩岳U費制度

在農(nóng)村養(yǎng)老金政策中，中國已經(jīng)將個人賬戶的自愿性繳費與社會養(yǎng)老金捆綁在一起。在過去十年中，這一模式有助于成功提高農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老金覆蓋率。從以往的經(jīng)驗看，農(nóng)村養(yǎng)老金的吸引力在很大程度上來自于社會養(yǎng)老金部分，老年人可以“免費”地領(lǐng)取一項政府發(fā)放的養(yǎng)老金，是制度快速擴大覆蓋面的主要原因之一。而在個人的自愿性繳費方面，大部分農(nóng)村居民的繳費積極性不足，自愿參保的結(jié)果是大部分人選擇最低繳費檔次。從全球大部分國家情況看，社會養(yǎng)老保險制度基本都是強制性的，強制性的最大優(yōu)點是覆蓋面高，覆蓋水平統(tǒng)一。即使是在實行強制儲蓄型社保制度的拉美國家，也存在著大量非正規(guī)就業(yè)人口儲蓄不足的問題。從中國農(nóng)村養(yǎng)老金未來發(fā)展的方向看，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，其與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度融合的趨勢會越來越強。目前在部分地區(qū)已開始試點城鎮(zhèn)職工和農(nóng)村居民一體化的養(yǎng)老保險制度，例如東莞、成都等城市。因此，將農(nóng)村養(yǎng)老保險制度逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閺娭菩岳U費制度是大勢所趨。實行強制性繳費的主要目標在于維持農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老金制度覆蓋率；同時，提高參保者的繳費水平，解決制度發(fā)展的可持續(xù)性問題。當然，實施強制儲蓄制度面臨的主要問題是各地發(fā)展水平不一，部分農(nóng)村貧困地區(qū)繳費水平較低，很難采取類似于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險那樣全國“一刀切”的做法。在此過程中，可以采取漸進式的轉(zhuǎn)軌過程，在具備條件的基層縣市先實行強制繳費，再逐步提升到省級統(tǒng)籌層次，最終至全國層面。從根本上講，強制性農(nóng)村養(yǎng)老保險的吸引力來自制度自身的激勵性，即能否建立起多繳多得，長繳多得的激勵機制，這有賴于下文將要討論的農(nóng)村養(yǎng)老金個人賬戶模式的選擇問題。

(二)提高社會養(yǎng)老金的待遇水平

提高社會養(yǎng)老金的待遇水平，有助于降低參保人對農(nóng)村養(yǎng)老金制度充足性的擔憂[12，13]。非繳費型的社會養(yǎng)老金制度被世界上越來越多的國家所重視，包括納米比亞、南非和尼泊爾以及拉美地區(qū)的發(fā)展中國家都實施了非繳費型養(yǎng)老金。同時，非繳費型社會養(yǎng)老金制度也有助于提高制度覆蓋面，降低農(nóng)村老年人的社會貧困問題[14，15]。

如上所述，拉美地區(qū)國家為加強非繳費養(yǎng)老金制度進行了一些重大變革，可以為中國提供經(jīng)驗。比如智利就通過名為“團結(jié)養(yǎng)老金”的制度提高了農(nóng)村地區(qū)的覆蓋率，為60%的收入底層人員提供了社會養(yǎng)老金待遇，包括許多沒有參加強制性個人賬戶養(yǎng)老金的工人[16]。智利的團結(jié)養(yǎng)老金也提高了參加正規(guī)勞動力市場就業(yè)人員的養(yǎng)老金待遇，主要是那些低薪資人員[17]。巴西也在社會養(yǎng)老金方面提供了很好的發(fā)展中大國案例。巴西面向農(nóng)村工人的非繳費型社會養(yǎng)老金，最早出現(xiàn)在1963年，1991年養(yǎng)老金發(fā)放范圍擴大至農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、礦業(yè)等初級行業(yè)的職工和非正規(guī)就業(yè)人員。但在1991年以前，只有戶主才可領(lǐng)取養(yǎng)老金；1991年改革后則將權(quán)益發(fā)放范圍擴大至所有職工，將農(nóng)村地區(qū)非戶主的女性勞動者也納入進來[18]。由于巴西農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老金支出水平很高，非繳費型養(yǎng)老金覆蓋面廣，對降低老年貧困起到至關(guān)重要的作用[19]。玻利維亞雖然是一個拉美地區(qū)的窮國，但建有全民普享的非繳費型社會養(yǎng)老金制度，該制度也引起了拉丁美洲國家的廣泛關(guān)注。1996年玻利維亞實施了養(yǎng)老金改革，實施了名為Bonosol的普享型社會養(yǎng)老金制度；2008年Bonosol又被Renta Dignidad制度所替代。到2013年時，Renta Dignidad計劃覆蓋至全國老年人，每月的給付額為250元波幣(約36美元)，支出占GDP的1%。已有研究表明，得到Renta Dignidad養(yǎng)老金的家庭人均收入和消費水平都顯著提高，這一制度對降低家庭貧困率、改變家庭的生活條件作用明顯[20]。

2017年，中國的社會保障總支出占到GDP的8.9%左右②，遠低于發(fā)達國家的水平，也低于很多發(fā)展中國家，特別是拉美國家。展望未來，尤其是借鑒來自拉美國家的經(jīng)驗，有理由相信，在經(jīng)濟發(fā)展水平像中國這樣的國家，應(yīng)該有能力、也更為慷慨的為農(nóng)村社會養(yǎng)老金制度進行籌資。

(三)轉(zhuǎn)向繳費匹配型的名義賬戶(MNDC)制度

由于中國農(nóng)村居民大多都選擇了最低的資源繳費檔次，即每月100～200元，當他們達到退休年齡時，很多人就會發(fā)現(xiàn)其個人繳費部分對養(yǎng)老金總額的貢獻非常少。轉(zhuǎn)向繳費匹配型的實賬積累制(matching funded defined contribution，簡稱MFDC)有助于提高賬戶養(yǎng)老金的充足性。MFDC與FDC(繳費確定型積累制)模式相近，其主要區(qū)別在于，在MFDC模式下政府對參保者的賬戶繳費進行補助。當前，從技術(shù)上講，中國已經(jīng)在農(nóng)村實施了一個類似MFDC模式的養(yǎng)老金制度。按照現(xiàn)行政策，地方政府對農(nóng)村養(yǎng)老金參保者的個人繳費最低補助額每年為30元，在富裕和財政條件較好的地區(qū)，補貼水平會更高一些。但總體而言，由于這項補助還比較低，而且是非強制性的，它對提高農(nóng)村養(yǎng)老金參保水平的作用還不明顯。如前所述，農(nóng)村養(yǎng)老金制度的基本特點在于個人自愿參保，由于缺乏類似城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度那樣的雇主繳費，農(nóng)民繳費的積極性不足。在此，建議城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金中的個人賬戶改革為正式的MDC機制，即通過政府繳費補貼起到雇主繳費的替代作用，通過雙方即政府和個人繳費，提升農(nóng)村養(yǎng)老金儲蓄水平。由于中國的儲蓄率遠高于拉美國家[21]，所以如果各級政府將資源用于為農(nóng)村居民提供大量的養(yǎng)老金配比補助，可以預(yù)見的是，農(nóng)村居民會對這一制度非常看好，在得到較高的激勵之后，他們可能會選擇更高的繳費檔次。

針對中國農(nóng)村養(yǎng)老金改革的另一改革備選方案，是實行繳費匹配型名義賬戶制(matched notional defined contribution，以下簡稱MNDC)制度。在這種制度下，個人賬戶則變?yōu)橐环N由政府進行繳費配比的名義賬戶，其承諾的未來養(yǎng)老金待遇基于歷年積累的記賬額度計算(即個人繳費和政府配比繳費之合)。這種模式與FDC制度相對比，賬戶是空的，不必進行投資，但賬戶繳費會獲得一個名義的記賬利率，因此繳費與待遇之間的關(guān)聯(lián)性仍然非常緊密。這種名義賬戶制方案得到了來自中國和世界銀行等方面經(jīng)濟學家的支持[11，12，22]。該方案可以看作是上述MFDC建議方案的一個變體。在MNDC制度下，其繳費由居民支付，而政府則認真記錄繳費，但會將征繳的養(yǎng)老金用于支付現(xiàn)有退休人員，而不是將之存入個人銀行賬戶，這種方式已在瑞典等施行名義人賬戶(NDC)的國家得到應(yīng)用。個人賬戶中的名義記賬額度每年以記賬利率的方式實現(xiàn)增值，利率可以參照通脹水平和工資增長率等因素。中國的工資增長率比通脹水平高得多，這就意味著就長期而言，僅僅根據(jù)通脹率來調(diào)整養(yǎng)老金待遇是不夠的，還要參照工資增長率。

農(nóng)村地區(qū)是否接受名義賬戶模式，在很大程度上可能取決于目前參與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的職工的情況。目前，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度成為事實上的名義賬戶制度，因為職工繳入個人賬戶的資金，被用于支付當?shù)氐默F(xiàn)有退休人員，而只是在賬戶上記錄了繳費的數(shù)額。目前，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶的記賬利率實行與社會平均工資增長掛鉤的機制，這種記賬方式也可以成為農(nóng)村名義賬戶養(yǎng)老金的參考標準。從參保人福利優(yōu)化角度考慮，目前的記賬利率(社會平均工資增長率)要高于投資利率，因此MNDC制度是優(yōu)于MFDC制度的選擇。

五、主要結(jié)論

本文討論了近10年以來中國農(nóng)村養(yǎng)老金制度的發(fā)展情況，我們將注意力放到了極其重要的3個問題上：覆蓋面、充足性和可持續(xù)性。總體而言，中國農(nóng)村養(yǎng)老金制度含有許多創(chuàng)新性的養(yǎng)老金政策理念，但同時也有許多值得改進的地方。

新的農(nóng)村居民養(yǎng)老金制度的核心是社會養(yǎng)老金部分，這一部分目前向大部分年齡超過60歲的農(nóng)村居民發(fā)放待遇。“家庭捆綁”政策將退休人員的子女納入養(yǎng)老金體系中來，這一做法被證明是快速覆蓋全體農(nóng)村人口的有效策略。但是將中國與其他發(fā)展中國家(比如拉美國家)的社會養(yǎng)老金制度進行比較時，我們認為中國應(yīng)采取更為慷慨的社會養(yǎng)老金待遇 。

中國農(nóng)村居民養(yǎng)老金制度還包括一個“自愿性”的個人賬戶繳費部分。很多國際養(yǎng)老金專家曾認為，幾乎不可能通過自愿性繳費型養(yǎng)老金制度在發(fā)展中國家實現(xiàn)農(nóng)村人口全覆蓋；而在中國這卻被證明是行得通的，但這個自愿性繳費賬戶制度設(shè)計同樣面臨著激勵性的問題。很多農(nóng)村居民非常貧困，面臨著用有限資金解決短期需要(如突發(fā)醫(yī)療費用)的巨大壓力。養(yǎng)老金個人賬戶的建立，是為了記錄養(yǎng)老金繳費用的，而繳費人員在達到退休年齡以前，不能領(lǐng)取積累的養(yǎng)老金。所以，農(nóng)村居民擔心最終領(lǐng)取的養(yǎng)老金待遇水平不足。目前此賬戶繳費必須儲存于國有銀行，銀行按政府設(shè)定利率付息，其增長率遠低于農(nóng)村居民收入的增長率。這一負向激勵問題已經(jīng)越來越嚴重，影響到制度的可持續(xù)性。

最后，筆者提出了以下改革建議：一是采取漸進式策略逐步將自愿性繳費改變?yōu)閺娭菩岳U費；二是提高農(nóng)村社會養(yǎng)老金的待遇水平；三是采取MFDC制度或MNDC制度模式，增強農(nóng)村養(yǎng)老金的繳費激勵性；而實賬賬戶和名義賬戶的選擇，則取決于一系列外部環(huán)境和政策條件的支撐因素，本文作者更傾向于MNDC制度。

注 釋：

①“五?！笔怯杉w負責的社會救助制度，覆蓋食、衣、住、醫(yī)、葬五方面費用的最低生活保障。

②作者根據(jù)《中國財政統(tǒng)計年鑒2018》數(shù)據(jù)計算得出。