保險(xiǎn)與福利的沖突與融合：愛爾蘭國家養(yǎng)老金制度探析

王小丹，高慶波

(1.中國社會(huì)科學(xué)院 a.研究生院； b.社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100086；2.遼寧工程技術(shù)大學(xué) 公共管理與法學(xué)院，遼寧 阜新 123000)

提要：愛爾蘭非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度已有百余年歷史,初期愛爾蘭養(yǎng)老保障體系以非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度為主體，此后建立了繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，目前兩種類型養(yǎng)老保障制度已融于國家養(yǎng)老金制度，走出了一條保險(xiǎn)與福利融合發(fā)展的道路。分析認(rèn)為,愛爾蘭養(yǎng)老保障體系早期路徑選擇決定于人口規(guī)模與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，中期繳費(fèi)制度發(fā)展根源在于收入水平提升導(dǎo)致的制度目標(biāo)轉(zhuǎn)化，而今天，如何平衡繳費(fèi)與非繳費(fèi)制度是愛爾蘭國家養(yǎng)老金制度發(fā)展的核心所在。在這個(gè)進(jìn)程中，新舊自由主義、天主教傳統(tǒng)以及貝弗里奇精神都在愛爾蘭養(yǎng)老金體系中留下了自身的烙印，共同形成了今天高度融合的愛爾蘭國家養(yǎng)老金制度。當(dāng)前，國家養(yǎng)老金制度的改革目標(biāo)在于改善制度充足性、可持續(xù)性與公平性。

一、引言

1891年，丹麥建立了非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度，資金主要來自財(cái)政支持，與德國建立現(xiàn)代繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相隔僅兩年時(shí)間。在此后百余年的發(fā)展進(jìn)程中，以德國為代表的繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度成為主流，全世界有100余個(gè)國家和地區(qū)先后建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。20世紀(jì)90年代以來，在人口老齡化的壓力下，與正規(guī)就業(yè)相關(guān)聯(lián)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺陷日益顯露。在全球共同關(guān)注反貧困問題的大環(huán)境下，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度被國際勞工組織作為反貧困工具而大力推動(dòng)，取得了百余年來最快速的發(fā)展。

2005年世界銀行報(bào)告——《21世紀(jì)的老年收入保障：養(yǎng)老金制度改革國際比較》將實(shí)踐百余年的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度歸納為“以消除貧困為目標(biāo)、提供基本水平保障的零支柱”，這一定義迅速推動(dòng)了非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的傳播?；厥装儆嗄陙淼酿B(yǎng)老保障體系發(fā)展歷程，幾乎同時(shí)誕生的保險(xiǎn)與福利模式(繳費(fèi)與非繳費(fèi))的沖突與融合，是梳理養(yǎng)老保障體系在不同經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)與文化等因素的約束下發(fā)展演化的潛在主線。

在各國養(yǎng)老保障體系中，愛爾蘭的發(fā)展歷程極具特色。從1908年建立非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度到今天的國家養(yǎng)老金(state pension)制度，兩種類型的制度已融于一身。分析愛爾蘭百余年來的發(fā)展歷程，有助于理解在不同經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與人口等約束條件下養(yǎng)老保障制度的發(fā)展趨勢，并對(duì)動(dòng)態(tài)完善養(yǎng)老保障體系具有直觀的借鑒作用。

二、國家養(yǎng)老金制度概況

愛爾蘭在地理位置上與英國比鄰，歷史上曾經(jīng)是英國的殖民地，在社會(huì)保障制度方面，和經(jīng)濟(jì)上的“泛英國殖民地”現(xiàn)象相近，愛爾蘭(1908)、新西蘭(1898)與澳大利亞(1909)，均是最早一批建立非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的國家。

(一)繳費(fèi)型國家養(yǎng)老金

繳費(fèi)型國家養(yǎng)老金是愛爾蘭養(yǎng)老金制度的基礎(chǔ)和主體部分，由政府主辦。雇主和雇員(包括自雇者)必須按照法律規(guī)定向愛爾蘭國家社會(huì)保險(xiǎn)基金(National Social Insurance Fund)繳費(fèi)?？偫U費(fèi)率為14.75%，其中雇主繳納10.75%，雇員繳納4%(每周收入少于352歐元的雇員除外)，收支差額由財(cái)政補(bǔ)貼[1]。參加社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的社會(huì)成員，達(dá)到最低法定退休年齡(由于愛爾蘭沒有提前退休年齡、全額養(yǎng)老金年齡與延后退休年齡之別，故后文簡稱為退休年齡)，且滿足一定繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)均可以獲得定額的社會(huì)保險(xiǎn)給付。

需要指出的是，愛爾蘭退休年齡近年來持續(xù)提升。2014年，退休年齡提升為66歲，并計(jì)劃于2021年增加到67歲，2028年增加到68歲[2]。事實(shí)上，愛爾蘭的退休資格認(rèn)定內(nèi)容繁多，以至于就業(yè)事務(wù)和社會(huì)保障部(DEASP)專門制定了一份指南：一是必須在56歲之前開始繳納社會(huì)保險(xiǎn)；二是達(dá)到法定退休年齡之前，擁有一定數(shù)量的繳費(fèi)記錄。具體分為：(1)至少擁有520個(gè)全額社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)記錄；(2)如果參保者在2012年4月6日之前滿66歲，則需要260個(gè)；(3)參保者從1979年開始繳費(fèi)，在滿66歲前，平均每年需要達(dá)到48個(gè)繳費(fèi)記錄，以獲得全額養(yǎng)老金待遇；(4)參保者從1953年開始繳費(fèi)，年均需要10個(gè)以上繳費(fèi)記錄，可獲得全額養(yǎng)老金待遇[3]。愛爾蘭每周繳費(fèi)一次，即一個(gè)繳費(fèi)記錄。在退休前，將終生繳費(fèi)記錄總數(shù)除以繳費(fèi)時(shí)間，即得到年均繳費(fèi)記錄數(shù)。

在待遇方面，如果年均繳費(fèi)記錄在48個(gè)及以上，2019年待遇水平為每周248.3歐元：如果參保者有成年家庭成員需要照顧，則加發(fā)合格成年人補(bǔ)貼(increase for qualified adult,IQA)，這是一種基于家計(jì)調(diào)查的補(bǔ)貼，金額從65.7歐元到222.5歐元不等。需要說明的是，繳費(fèi)型國家養(yǎng)老金待遇不僅與家計(jì)調(diào)查無關(guān)，也與工作狀態(tài)無關(guān)，即使待遇領(lǐng)取者仍從事全職有酬工作亦不受影響，達(dá)到退休年齡仍從事全職工作者也可以選擇不領(lǐng)取繳費(fèi)型養(yǎng)老金而是繼續(xù)積累繳費(fèi)[2]。詳情參見表1。

表1 2019年繳費(fèi)型國家養(yǎng)老金待遇水平

資料來源：Department of Employment Affairs and Social Protection，https://www.gov.ie/en/publication/927721-state-pension-contributory-rates/。

(二)非繳費(fèi)型國家養(yǎng)老金

2006年，社會(huì)福利法案改革(The Social Welfare Law Reform and Pension Act)將老年人非繳費(fèi)型養(yǎng)老金(The Old Age Non-contributory Pension)更名為國家非繳費(fèi)型養(yǎng)老金，后經(jīng)多次修訂，現(xiàn)行法案為《社會(huì)福利與養(yǎng)老金法2013》，全稱為Social Welfare and Pensions(Miscellaneous Provisions)Act 2013。

非繳費(fèi)型國家養(yǎng)老金制度的資金來源于普通稅收。如果不滿足繳費(fèi)型養(yǎng)老金的申請(qǐng)條件(如未工作或PRSI不達(dá)標(biāo))，可以申請(qǐng)領(lǐng)取非繳費(fèi)型國家養(yǎng)老金。具體資格條件為：愛爾蘭公民，66歲以上，沒有繳費(fèi)型國家養(yǎng)老金，在愛爾蘭合法經(jīng)常居住，且通過政府的家計(jì)調(diào)查。申請(qǐng)者在滿66歲前三個(gè)月，需要提供有效個(gè)人社會(huì)保障號(hào)碼(personal public service number)并填寫相關(guān)表格進(jìn)行申請(qǐng)[1]。

家計(jì)調(diào)查按照個(gè)人狀態(tài)有不同要求(狀態(tài)包括單身、已婚、喪偶、已婚獨(dú)居、同居、同居喪偶等等)，如單身者家計(jì)調(diào)查周收入需低于245歐元。在調(diào)查個(gè)人收入時(shí)，收入項(xiàng)目主要包括個(gè)人工資、投資收入、財(cái)產(chǎn)收入、租金及雇傭收入等項(xiàng)目帶來的收入，而個(gè)人住房資產(chǎn)被排除在外[4]。需要注意的是，上述資產(chǎn)性(財(cái)產(chǎn)性)收入均被假定產(chǎn)生收益。第一個(gè)20 000歐元資產(chǎn)不計(jì)入家計(jì)調(diào)查，但此后新增的10 000歐元，將按照1‰收益率(每周)計(jì)入家計(jì)調(diào)查收入，第二個(gè)10 000歐元按照2‰收益率計(jì)算，在此之上則按照4‰收益率計(jì)算[5]。

在待遇水平方面，非繳費(fèi)型國家養(yǎng)老金水平根據(jù)物價(jià)指數(shù)上漲幅度由就業(yè)與社會(huì)保障部進(jìn)行調(diào)整。2019年3月29日?qǐng)?zhí)行最新的周待遇標(biāo)準(zhǔn)，以已婚與同居伴侶為例：年齡在66歲以上80歲以下者，最高全額養(yǎng)老金待遇237歐元，80歲以上者加發(fā)10歐元；符合前文所述的IQA標(biāo)準(zhǔn)者，66歲以下每周最大標(biāo)準(zhǔn)為156.6歐元[4]?？傮w來看，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的待遇水平與繳費(fèi)型養(yǎng)老金待遇水平差距有限。

遲恒佩服于鶴軒，一是他筆頭硬，二是沾他手上的都是肥肉。遲恒心中不快，主任知不知道這層關(guān)系，派他來這，搞得像搶別人地盤似的。不過既然來了，臉皮也就厚一次，干完這票再撤。

(三)繳費(fèi)與非繳費(fèi)制度的沖突

按照世界銀行的多支柱理論，愛爾蘭的國家養(yǎng)老金度與其他國家的公共養(yǎng)老金制度有著明顯的不同，該制度是一種零支柱與第一支柱混合的制度。繳費(fèi)型國家養(yǎng)老金制度是一種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而非繳費(fèi)型國家養(yǎng)老金制度是一種福利制度，而且，二者均可以疊加幾乎相同的福利項(xiàng)目。

不過，當(dāng)前兩種制度之間存在著明顯的沖突：一是繳費(fèi)型制度在繳費(fèi)率已經(jīng)達(dá)到工資總額14.75%的情況下，待遇水平卻和非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度待遇領(lǐng)取者相差無幾，如果參保者PRSI記錄水平較低，養(yǎng)老金待遇甚至?xí)陀诜抢U費(fèi)型養(yǎng)老金待遇；二是繳費(fèi)型制度內(nèi)部存在著公平性問題。雖然制度在形式上與繳費(fèi)有著一定的關(guān)聯(lián)，但由于待遇計(jì)發(fā)公式計(jì)算的是整個(gè)工作期內(nèi)的平均繳費(fèi)時(shí)間，導(dǎo)致中間有中斷的個(gè)體(雖然總繳費(fèi)時(shí)間和水平可能更高)的退休金待遇水平會(huì)低于參保時(shí)間短卻持續(xù)繳費(fèi)的群體。

由于繳費(fèi)與非繳費(fèi)兩種類型的制度待遇差距很小，且二者均可以疊加幾乎相同的補(bǔ)充福利項(xiàng)目，國家養(yǎng)老金制度中的保險(xiǎn)和福利的邊界非常模糊。這讓人產(chǎn)生了兩個(gè)疑問，一是該制度不會(huì)產(chǎn)生逆向激勵(lì)問題嗎？二是什么原因?qū)е聬蹱柼m形成這樣一種獨(dú)特制度結(jié)構(gòu)？為了解答上述問題，需要從愛爾蘭獨(dú)特的發(fā)展歷程開始探討。

三、愛爾蘭養(yǎng)老保障制度路徑變遷

在愛爾蘭百余年的養(yǎng)老保障體系發(fā)展進(jìn)程中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)增長、人口結(jié)構(gòu)等約束條件，與新舊自由主義、天主教傳統(tǒng)以及貝弗里奇精神交織在一起，共同形成了愛爾蘭今天獨(dú)特的國家養(yǎng)老金制度。

(一)20世紀(jì)初期：初始路徑選擇與自由主義

1908年，愛爾蘭通過了老年人養(yǎng)老金法案(The Old Age Pensions Act of 1908)，建立了家計(jì)調(diào)查式的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度。該制度建立之初主要目的在于減輕貧困，此后半個(gè)世紀(jì)發(fā)展緩慢。而且，在制度誕生之初，限于時(shí)代條件——1864年以前愛爾蘭沒有公民出生注冊(cè)制度，這項(xiàng)法案當(dāng)時(shí)面臨的最大問題是虛報(bào)年齡[6]。事實(shí)上，虛報(bào)年齡也是不少國家的基本問題之一，尤其是在具有家計(jì)調(diào)查福利制度的發(fā)展中國家[7]。

那么，為什么愛爾蘭最初所構(gòu)建的不是基于繳費(fèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而是基于財(cái)政的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度？分析這一問題時(shí)發(fā)現(xiàn)，被經(jīng)濟(jì)學(xué)者們歸類為具備“泛英國殖民地”效應(yīng)的國家，如愛爾蘭、新西蘭與澳大利亞，這些深受古典自由主義經(jīng)濟(jì)政策影響的國家，其初期養(yǎng)老保障制度選擇結(jié)果是一樣的。這些國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本邏輯是：農(nóng)牧業(yè)自然條件較好，自由貿(mào)易帶來了投資，產(chǎn)生了發(fā)達(dá)的農(nóng)牧業(yè),有利可圖的農(nóng)牧業(yè)帶來了更多的投資，從而導(dǎo)致更快的發(fā)展[8]。但是，這種類型國家早期的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)并不適合建立現(xiàn)代養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。原因在于：一是農(nóng)牧業(yè)規(guī)模小，生產(chǎn)波動(dòng)大，從業(yè)者人員少且繳費(fèi)能力不足；二是現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)存在著一定數(shù)量的老齡化人口需要保障。

由于缺乏愛爾蘭的生命表數(shù)據(jù)，參考發(fā)展條件近似的“泛英國殖民地”各國中生命表數(shù)據(jù)比較完備的澳大利亞(生命表1901—1910)數(shù)據(jù)，當(dāng)時(shí)女性預(yù)期壽命已經(jīng)超過了60歲，男性也達(dá)到了55歲[9]。顯然，20世紀(jì)初愛爾蘭已經(jīng)存在老年保障需求問題，且經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)意味著短期內(nèi)不可能有成規(guī)模的繳費(fèi)人口，這種情況下選擇非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度對(duì)政府而言是更為理性的解決問題的方式。尤其是資金完全來自財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，初期制度規(guī)模與支出水平完全可以通過家計(jì)調(diào)查的資格條件與待遇標(biāo)準(zhǔn)加以控制，并且該社會(huì)政策容易架構(gòu)在既有的經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)。最后，由于公眾無需繳費(fèi)，制度的性質(zhì)就是福利，公眾對(duì)低待遇水平容易接受。

需要說明的是，1908年所確定的養(yǎng)老金水平是按照英國的收入背景確定的，按照愛爾蘭的收入標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)老金是“慷慨的”[10]。隨后，該制度在古典自由主義的影響之下緩慢發(fā)展。在20世紀(jì)20年代，老年人領(lǐng)取養(yǎng)老金的比例為47.6%，養(yǎng)老金替代率為20%左右，該水平一直持續(xù)到70年代[11]。隨著時(shí)間的推移，經(jīng)濟(jì)增長帶來了產(chǎn)業(yè)規(guī)模和從業(yè)者收入水平的提升，而以反貧困為主要功能的家計(jì)調(diào)查型養(yǎng)老待遇水平越來越無法滿足勞動(dòng)者的養(yǎng)老保障需要，愛爾蘭具備了產(chǎn)生養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及社會(huì)條件。

(二)20世紀(jì)中葉：從自由主義到貝弗里奇

受貝弗里奇報(bào)告(Beveridge Report)的影響，1948年愛爾蘭在社會(huì)保障白皮書(White Paper, Social Security)中，提議引入基于統(tǒng)一福利的國家管理社會(huì)保險(xiǎn)體系，包括繳費(fèi)型養(yǎng)老金在內(nèi)，構(gòu)建全面的社會(huì)福利政策[12]。1953年，愛爾蘭正式建立統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，采用確定收益(DB)的現(xiàn)收現(xiàn)付模式，自此，愛爾蘭養(yǎng)老保障體系開始了繳費(fèi)與非繳費(fèi)兩種類型制度共存的階段。

1960年，愛爾蘭建立了新型老年繳費(fèi)型養(yǎng)老金(new old age contribution pension)，并調(diào)整養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡為70歲。為了解決待遇水平過低問題，1976年，愛爾蘭建立了收入關(guān)聯(lián)的養(yǎng)老金制度(national income related pension scheme),并公開聲明收入替代是未來養(yǎng)老金制度的核心屬性。1979年，調(diào)整為繳費(fèi)關(guān)聯(lián)(pay-related social insurance，PRSI)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并將養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡降低到66歲[13]。

回顧養(yǎng)老保險(xiǎn)制度誕生20余年來所采取的一系列改革政策，當(dāng)時(shí)的養(yǎng)老保障體系從深受古典自由主義影響向著貝弗里奇方向靠攏：建立繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并擴(kuò)大覆蓋面，強(qiáng)調(diào)收入較低老年人無需繳費(fèi)以及適中的養(yǎng)老金水平。需要指出的是，在這個(gè)過程中，天主教傳統(tǒng)和貝弗里奇精神一起，推動(dòng)了社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展，而這些社會(huì)福利項(xiàng)目，后來形成了國家養(yǎng)老金制度可疊加的那些內(nèi)容。愛爾蘭養(yǎng)老保障體系從自由主義到貝弗里奇的轉(zhuǎn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)。二戰(zhàn)以后,愛爾蘭經(jīng)濟(jì)開始恢復(fù)，20世紀(jì)60年代多數(shù)年份經(jīng)濟(jì)增長在8%以上，整個(gè)70年代都保持了兩位數(shù)以上的GDP增長速度。1960年，當(dāng)時(shí)愛爾蘭人均GDP只有685美元，到1970年，該數(shù)據(jù)已提升到1 488美元，而1980年已經(jīng)達(dá)到了6 380美元。這就不難理解，為什么早期構(gòu)建的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是DB型的，更不難理解為什么會(huì)在70年代開始更改為收入關(guān)聯(lián)型的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。愛爾蘭養(yǎng)老保障體系的發(fā)展歷程顯示，經(jīng)濟(jì)高速增長對(duì)養(yǎng)老保障提出了更高的訴求，而以反貧困為目的的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度顯然難以實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，在這樣的情況下，構(gòu)建繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就成為更加合理的選擇。高速經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)也意味著，如果不加強(qiáng)制度與繳費(fèi)和收入的關(guān)聯(lián)性，制度將陷入困境(由于工資增長過快，任何定額式的制度安排都將變得失去意義)，這就是為什么愛爾蘭養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在20世紀(jì)70年代從DB轉(zhuǎn)化為收入關(guān)聯(lián)型制度的根源所在。在PRSI養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立之后，1980年養(yǎng)老金替代率只相當(dāng)于工資的20%[1]，改革后的待遇水平只有這么低，那么改革前怎么可能保障晚年經(jīng)濟(jì)收入水平？20世紀(jì)60到80年代愛爾蘭經(jīng)濟(jì)增長數(shù)據(jù)詳情參見圖1。

回顧這一時(shí)期的發(fā)展，自1953年以來，愛爾蘭建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，開啟了基于貝弗里奇理念的繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與福利制度的融合，古典自由主義時(shí)期產(chǎn)生的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度，以及國內(nèi)濃厚的天主教傳統(tǒng)與貝弗里奇理念共同推動(dòng)了這一時(shí)期的各種社會(huì)福利項(xiàng)目的發(fā)展，3種思潮的交織共同形成了愛爾蘭保險(xiǎn)與福利共存的階段。20世紀(jì)70年代以來，愛爾蘭提出收入關(guān)聯(lián)的PRSI標(biāo)準(zhǔn)，此后幾經(jīng)改良沿用了數(shù)十年。到了80年代，自愿性的企業(yè)年金計(jì)劃開始得到發(fā)展，多支柱模式開始顯露端倪。

圖1 1960—1980年愛爾蘭人均GDP

數(shù)據(jù)來源：World Bank Stat.詳情參見https://data.worldbank.org/country/ireland?view=chart。

(三)20世紀(jì)末期：貝弗里奇與新自由主義的交織

1991年，愛爾蘭頒布養(yǎng)老金法案(Pensions Act)，法案統(tǒng)一了籌資標(biāo)準(zhǔn)與成員權(quán)利，并指定國民養(yǎng)老金委員會(huì)(Nation Pensions Board，NPB)監(jiān)督執(zhí)行1991年養(yǎng)老金法案。NPB成立于1986年，由社會(huì)福利委員會(huì)(Commission on Social Welfare)建立，主要負(fù)責(zé)職業(yè)養(yǎng)老金。兩年后(1993年)，NPB否決了建立與收入相關(guān)的國家養(yǎng)老金建議。隨后，愛爾蘭采取措施擴(kuò)大自愿性的職業(yè)養(yǎng)老金和個(gè)人養(yǎng)老金制度，主要通過稅收優(yōu)惠政策增強(qiáng)激勵(lì)效應(yīng)。需要說明的是，當(dāng)時(shí)愛爾蘭國內(nèi)曾探討建立強(qiáng)制性第二支柱養(yǎng)老金制度的可能性，但NPB否決了該方案。

1998年，NPB頒布了確保退休收入(securing retirement income,SRI)制度，提出為了保障第一層次的定額養(yǎng)老金與第二層次的自愿性養(yǎng)老金相結(jié)合，建議國家養(yǎng)老金水平達(dá)到平均收入的35%，并按照物價(jià)指數(shù)進(jìn)行調(diào)整。這就是后來國家養(yǎng)老金制度待遇水平的由來。到了2006年，該制度正式更名為國家養(yǎng)老金制度，并將繳費(fèi)型和非繳費(fèi)型兩種制度集于一身。愛爾蘭整體改革進(jìn)程概況參見表2。

表2 1960s—2010s愛爾蘭養(yǎng)老金制度改革概況

資料來源：A Thesis Submitted by Michelle Maher B.A.for the Degree of Doctor of Philosophy.The Politics of Pensions in Ireland.Maynooth University, Ireland.October，2016。

總的來看，這一時(shí)期愛爾蘭的養(yǎng)老保障體系，在初步顯露出多支柱的雛形之后，卻并未形成世界銀行所推薦的多支柱模式，進(jìn)入21世紀(jì)后，愛爾蘭養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)化為繳費(fèi)型國家養(yǎng)老金制度，成為發(fā)達(dá)國家中公共養(yǎng)老金制度中相當(dāng)特殊的存在。期間愛爾蘭社會(huì)養(yǎng)老金覆蓋面得到提升，養(yǎng)老金替代率從80年代的20%提高到2016年的33%，接近90年代設(shè)定的目標(biāo)[1]。不過，這一期間已經(jīng)開始暴露出國家養(yǎng)老金制度存在的逆向激勵(lì)問題：一是兩種類型制度的待遇差距過小，二是PRSI跨越了整個(gè)工作周期，但卻與累計(jì)時(shí)間和金額無關(guān)，改革仍在持續(xù)。

四、新世紀(jì)以來國家養(yǎng)老金制度改革動(dòng)因與融合發(fā)展

當(dāng)前，愛爾蘭國家養(yǎng)老金制度雖然在形式上融合為一體，但人口老齡化使得不同歷史時(shí)期受不同理念影響所形成的、制度內(nèi)生的保險(xiǎn)與福利的沖突日漸顯性化。

(一)人口老齡化的影響

同其他OECD國家相似，愛爾蘭也面臨著人口老齡化的壓力。愛爾蘭衛(wèi)生部數(shù)據(jù)顯示：1996年，男性0歲預(yù)期壽命為73.1歲，到2016年，該數(shù)值為79.9歲；同期，女性1996年0歲預(yù)期壽命為78.7歲，2016年為83.6歲。預(yù)測顯示：未來20年間，0～14歲人口贍養(yǎng)率將從31.8下降到23.8，而65歲以上人口贍養(yǎng)率從21.2上升到33.3，總贍養(yǎng)率達(dá)到57.1。顯然，愛爾蘭的人口結(jié)構(gòu)將對(duì)養(yǎng)老金體系的可持續(xù)性、公平性及充足性帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。詳情參見表3。

表3 2018—2038年愛爾蘭贍養(yǎng)率展望

數(shù)據(jù)來源： Department of Health.Health in Ireland: Key Trends 2018, https://www.gov.ie/en/publication/2b3ade-health-in-ireland- key-trends-2018/。

人口老齡化導(dǎo)致養(yǎng)老金可持續(xù)性問題成為焦點(diǎn)問題。有研究顯示：在未來的50年內(nèi)，繳費(fèi)收入會(huì)增加3.5倍，但是支出額會(huì)擴(kuò)大5.3倍，2060年養(yǎng)老金支出將占GDP的9.2%[14]。在國家養(yǎng)老金制度內(nèi)人口規(guī)模方面，預(yù)計(jì)未來40年，工作人口與養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取者的比率將達(dá)到2.3∶1，屆時(shí)的財(cái)政赤字將高達(dá)4 000億歐元[15]。國家養(yǎng)老金制度仍然需要進(jìn)行深入的改革。

(二)兩種制度的不同發(fā)展趨勢

國家養(yǎng)老金制度建立以來，在反貧困方面發(fā)揮了巨大的作用。65歲以上老人現(xiàn)在所面臨的貧困發(fā)生率只相當(dāng)于10年前的1/4[14]。但是，近10年來國家養(yǎng)老金制度各項(xiàng)目支出特征明顯不同：非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度支出基本保持穩(wěn)定，10年來在9.7億歐元到10億歐元之間徘徊，實(shí)際受益人數(shù)小幅下降；繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度支出保持正常增長，從2008年的31.2億歐元上漲到2017年的49.2億歐元，受益人從25萬人增長到了39萬人。至于過渡養(yǎng)老金，在2015年之后支出已經(jīng)趨近于零。此外，愛爾蘭養(yǎng)老金體系中還包括鰥寡孤獨(dú)者養(yǎng)老金、死亡津貼、喪親補(bǔ)貼等內(nèi)容。詳情參見表4。

表4 2008—2017年愛爾蘭分類別的養(yǎng)老金支出情況與待遇領(lǐng)取人數(shù)

(續(xù)表4)

年份非繳費(fèi)型養(yǎng)老金/百萬歐元待遇領(lǐng)取者人數(shù)/千人繳費(fèi)型養(yǎng)老金/百萬歐元待遇領(lǐng)取者人數(shù)/千人過渡性養(yǎng)老金/百萬歐元待遇領(lǐng)取者人數(shù)/千人2014954.495.6 4 185.2346.4 73.81.5 2015972.295.2 4 475.7361.7 1.20.1 2016982.195.2 4 662.2377.1 0.20.1 2017994.795.14 915.9394.40.20.1

資料來源：Department of Employment Affairs & Social Protection，Statistical Information on Social Welfare Services 2017，P14-23，http://www.welfare.ie/en/Pages/Annual-SWS-Statistical-Information-Report-2017.aspx。

截至2018年，愛爾蘭社會(huì)福利方面支出占政府支出的28.5%，占國家GDP的6.7%，其中養(yǎng)老金支出為77.5億歐元，占社會(huì)福利支出的37.98%。社會(huì)福利支出資金的48%來自政府轉(zhuǎn)移支付，52%來自社會(huì)保險(xiǎn)基金(social insurance fund)籌資。在第二支柱企業(yè)年金方面，2018年愛爾蘭職業(yè)養(yǎng)老金覆蓋范圍為38.3%，低于OECD平均水平，個(gè)人養(yǎng)老金覆蓋范圍為12.6%，作用有限[16]。由于企業(yè)年金等自愿性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展有限，愛爾蘭國家養(yǎng)老金制度的充足性問題顯得更為突出。近年來愛爾蘭縮減了福利規(guī)模，更多的人將更加依賴國家養(yǎng)老金制度。由于統(tǒng)一費(fèi)率和非繳費(fèi)型國家養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)因素——主要是因?yàn)楣べY增長比養(yǎng)老金增長快，導(dǎo)致養(yǎng)老金領(lǐng)取者將落入相對(duì)貧窮境地[17]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年愛爾蘭65歲以上老年人家庭收入的64%來自公共轉(zhuǎn)移支付，而OECD國家的平均水平為59%[1]。由人口老齡化所帶來的可持續(xù)性與充足性問題，以及制度自身所存在的公平性問題，三者成為推動(dòng)國家養(yǎng)老金制度進(jìn)一步改革最重要的動(dòng)力，也是改革的目標(biāo)所在。

(三)改革方向：融合發(fā)展

在愛爾蘭養(yǎng)老保障體系百余年的發(fā)展歷程中，天主教傳統(tǒng)和自由主義一直是愛爾蘭福利制度的基石，也是愛爾蘭今天形成這種特殊的國家養(yǎng)老金制度的根源所在。作為一個(gè)小型開放經(jīng)濟(jì)體，愛爾蘭不可避免地受到新舊自由主義的影響。按照IMF的理念，新自由主義的核心組成部分包括自由貿(mào)易、自由資本、貨幣緊縮和預(yù)算緊縮、靈活的勞動(dòng)力市場、私有化的公共產(chǎn)品與服務(wù)以及重組福利國家。而最初的自由主義在殖民時(shí)期是和自由市場聯(lián)系在一起的。家庭福利則主要是受天主教思想傳統(tǒng)以及貝弗里奇理念的影響，由于愛爾蘭的政治生態(tài)中不存在涇渭分明的左右之分，因而在某種程度上，這3種思想加強(qiáng)了整個(gè)國家對(duì)混合福利經(jīng)濟(jì)的依賴[18]。

近年來，愛爾蘭國家養(yǎng)老金制度針對(duì)缺陷加以改良，并試圖促進(jìn)不同類型制度的融合發(fā)展。在繳費(fèi)型國家養(yǎng)老金制度方面：一是放寬繳費(fèi)記錄要求，允許以高繳費(fèi)參保記錄填補(bǔ)空缺。當(dāng)繳費(fèi)記錄不足520且超過260個(gè)時(shí)，如果參保者有特種自愿繳費(fèi)記錄(special rate voluntary contributions)，由于特種自愿繳費(fèi)的費(fèi)率高于國家養(yǎng)老金繳費(fèi)率，參保者可以用這種類型的繳費(fèi)記錄來填補(bǔ)差額；二是豁免家庭照顧期間導(dǎo)致的中斷繳費(fèi)時(shí)間。由于計(jì)算繳費(fèi)記錄是整個(gè)生命周期，對(duì)于早繳費(fèi)但有間斷的群體不利，參保者可以申請(qǐng)將家庭照顧時(shí)間剔除掉——無論是照顧12歲以下兒童還是照顧病人，該規(guī)定源自1994年的家庭照顧者法案。在非繳費(fèi)型國家養(yǎng)老金制度方面：一是鼓勵(lì)就業(yè)，非繳費(fèi)型國家養(yǎng)老金申請(qǐng)者的收入需要在每周245歐元以下，如果申請(qǐng)者仍有工作收入，那么每周有200歐元的免除額(不計(jì)入家計(jì)調(diào)查收入)，該舉措顯然是為了鼓勵(lì)就業(yè)；二是具備動(dòng)態(tài)審核機(jī)制，非繳費(fèi)型國家養(yǎng)老金要求工作者每3個(gè)月提交一次收入變化報(bào)告[3]。

不過，上述改革仍舊未能從根本上解決上述問題。為此，愛爾蘭發(fā)布了改革路線圖(roadmap 2018—2023)，在可持續(xù)性方面：一是計(jì)劃將繳費(fèi)型待遇替代率目標(biāo)調(diào)整為34%(下降1%)，這一改革舉措雖然反映了降低待遇的趨勢，但實(shí)際效果只是略勝于無，旨在提升待遇水平的、擬建立的按照CPI和平均工資指數(shù)自動(dòng)調(diào)整的機(jī)制將直接抵消該改革結(jié)果；二是擬構(gòu)建領(lǐng)取年齡資格與預(yù)期壽命變化直接關(guān)聯(lián)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。愛爾蘭計(jì)劃從2022年起，每5年精算一次，并據(jù)此調(diào)整待遇領(lǐng)取年齡(按計(jì)劃2028年為68歲)。在公平性方面，計(jì)劃從2020年3季度起，用總繳費(fèi)記錄(Total Contributions Approach，TCA)替代原有的年均繳費(fèi)系統(tǒng)[14]。這一舉措將徹底改變長期被詬病的年均繳費(fèi)記錄機(jī)制，消除現(xiàn)行繳費(fèi)制度中的異常情況，即一個(gè)人有資格根據(jù)較短的繳費(fèi)期限(目前只需要10年的繳費(fèi))領(lǐng)取全額養(yǎng)老金，而一個(gè)人有超過10年的繳費(fèi)，但繳費(fèi)期間斷繳，領(lǐng)取養(yǎng)老金額度反而會(huì)減少，兼顧養(yǎng)老金領(lǐng)取者的繳費(fèi)義務(wù)與待遇水平，但利益受損者反對(duì)此項(xiàng)改革，政府專門為此設(shè)置了過渡計(jì)劃。

愛爾蘭國家養(yǎng)老保險(xiǎn)跨越百余年的歷史進(jìn)程，古典自由主義、貝弗里奇精神及新自由主義等各種理念的相互作用對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的演變起到至關(guān)重要作用，隨著隨社會(huì)政策的不斷變化，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)歷從家長制到以就業(yè)導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，再到現(xiàn)在的多支柱發(fā)展模式?？偟膩砜?，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化傳統(tǒng)的共同影響形成了愛爾蘭獨(dú)特的公立養(yǎng)老金制度，而且這一制度日益向著更廣更深層次的融合方向發(fā)展。