甘肅省支持民營(yíng)企業(yè)的政策發(fā)展特征

賈洪文，王 宇，孟莉莉

(蘭州大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，蘭州 730070)

提要：以甘肅省有關(guān)部門支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的政策文本為研究對(duì)象，采用內(nèi)容分析法利用Ucinet、NVivo和ATLAS.ti軟件，對(duì)1978年以來甘肅省發(fā)布的支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展政策進(jìn)行整理和匯總，從政策頒布數(shù)量、政策文本類型、政策發(fā)布主體、政策主題變遷和政策工具實(shí)施5個(gè)方面計(jì)量分析支持民營(yíng)企業(yè)政策的效果。研究發(fā)現(xiàn)甘肅省支持民營(yíng)企業(yè)的政策在數(shù)量和類型上不斷豐富；政策發(fā)布主體配合協(xié)調(diào)且府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)已初步建立；政策主題從宏觀單一向微觀多元轉(zhuǎn)變；在政策工具實(shí)施方面，供給型和環(huán)境型政策已較為成熟，但需求型政策有待增強(qiáng)。最后提出從健全政策制定體系、加強(qiáng)發(fā)文部門協(xié)作、豐富政策文本主題和創(chuàng)新政策工具手段4個(gè)方面抓好已有政策的貫徹落實(shí)，增強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)的獲得感，助力民營(yíng)企業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

一、引言

黨的十九大報(bào)告中明確提出要“全面實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法。深化商事制度改革，打破行政性壟斷，防止市場(chǎng)壟斷，加快要素價(jià)格市場(chǎng)化改革，放寬服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入限制，完善市場(chǎng)監(jiān)管體制。要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用”。這標(biāo)志著阻礙民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種體制機(jī)制障礙正在逐步被打破，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境在不斷優(yōu)化。習(xí)近平總書記在2018年11月1日召開的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)座談會(huì)上，再次肯定了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位，“在全面建成小康社會(huì)、進(jìn)而全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程中，我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)只能壯大、不能弱化，不僅不能‘離場(chǎng)’，而且要走向更加廣闊的舞臺(tái)”。

甘肅省作為我國(guó)欠發(fā)達(dá)省份之一，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在全省轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整等方面作用明顯?！笆濉币詠恚∶駹I(yíng)經(jīng)濟(jì)增加值占GDP比重逐年增加，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)增加值已占甘肅省GDP的48.3%。稅收貢獻(xiàn)穩(wěn)步提高，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮的作用越來越重要(見圖1)。截至2018年6月30日，甘肅省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)主體已達(dá)到148.03萬戶，占市場(chǎng)主體總數(shù)的97.8%，民營(yíng)企業(yè)入庫(kù)稅收收入244.76億元，同比增長(zhǎng)17.3%，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)入庫(kù)企業(yè)所得稅41.7億元，同比增長(zhǎng)46.31%。

圖1 2011—2018年甘肅省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)增加值占GDP比重

數(shù)據(jù)來源：人民網(wǎng)、甘肅政府服務(wù)網(wǎng)、中國(guó)甘肅網(wǎng)、甘肅省人民政府歷年工作報(bào)告。

2018年，甘肅省深化改革，狠抓“放管服”，支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的政策不斷完善。省委、省政府制定出臺(tái)了58條政策措施支持中小微企業(yè)發(fā)展，如80%以上的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)了在線辦理，1 644項(xiàng)事務(wù)實(shí)現(xiàn)了一站式服務(wù)，企業(yè)開辦和不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記時(shí)間縮短到5個(gè)工作日等等，這些政策措施有力地推動(dòng)了全省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)健發(fā)展。

政府有關(guān)部門在對(duì)民營(yíng)企業(yè)支持的實(shí)踐中，通過加大政策扶持的力度，能夠?yàn)槊駹I(yíng)企業(yè)尤其是小微企業(yè)的發(fā)展提供政策保障和發(fā)展動(dòng)力。但不同的政策類型、府際關(guān)系、政策主題和政策工具的選擇都會(huì)影響到政策的實(shí)施效果，研究甘肅省支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展政策的沿革和特征，不僅有利于從文件內(nèi)容上為政府機(jī)關(guān)提供歷史借鑒，而且有利于政府制定更多符合本地實(shí)情的政策措施。

目前關(guān)于民營(yíng)企業(yè)支持政策的研究主要有兩個(gè)方面：一是學(xué)者們從民營(yíng)企業(yè)發(fā)展所面臨的問題出發(fā)，分別從財(cái)政直接投入給予稅收優(yōu)惠、完善金融支持構(gòu)建多層次的融資體系、搭建信息平臺(tái)落實(shí)優(yōu)惠政策、實(shí)行負(fù)面清單制度消除隱性壁壘等方面提出了政策性建議[1-3]；二是學(xué)者們采用定量分析的方法驗(yàn)證了金融政策(貨幣政策)、財(cái)政政策和產(chǎn)業(yè)政策在促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展上的有效性及作用方式[4-7]。但對(duì)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展政策演變方面的研究較為欠缺，僅有少數(shù)學(xué)者在對(duì)我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程進(jìn)行總結(jié)歸納時(shí)對(duì)相關(guān)支持政策有所提及[8-9]，研究在深度和廣度上都有待提升。具體到甘肅省民營(yíng)企業(yè)支持政策的研究，有學(xué)者對(duì)政策實(shí)施現(xiàn)狀和存在的問題進(jìn)行了探討[10]，但缺乏對(duì)民營(yíng)企業(yè)支持政策的梳理和量化分析。本文以甘肅省支持民營(yíng)企業(yè)政策的發(fā)展沿革和特征為研究對(duì)象，希望通過研究促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的政策體系和政策環(huán)境，為甘肅省構(gòu)建一個(gè)有效可持續(xù)的民營(yíng)企業(yè)支持政策體系提供相應(yīng)借鑒。

二、數(shù)據(jù)來源與研究方法

(一)政策來源與樣本選取

本文以1978—2018年甘肅省支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的政策文本為研究對(duì)象，選擇范圍以甘肅省委、省政府及下屬各委辦局(不包括市區(qū)縣政策)單獨(dú)或聯(lián)合頒布的支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展政策文本為主，通過政府官網(wǎng)和數(shù)據(jù)庫(kù)搜集獲取。(1)政府官網(wǎng)搜集以甘肅省人民政府網(wǎng)為主，從“政府文件”和“政務(wù)與信息公開”兩個(gè)網(wǎng)頁對(duì)相關(guān)政策文本進(jìn)行搜集和整理；(2)數(shù)據(jù)庫(kù)搜集北大法寶(北京大學(xué)法制信息中心與北大英華科技有限公司聯(lián)合推出的智能型法律信息一站式檢索平臺(tái))地方法規(guī)規(guī)章的子數(shù)據(jù)庫(kù)中，以“民營(yíng)”“私營(yíng)”“非公”“民間資本”等作為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索。初步收集131份政策文本(政策文本檢索及下載截至?xí)r間為2019年5月1日)。

為確保政策文本選取的準(zhǔn)確性和代表性，對(duì)131份政策文本按照以下標(biāo)準(zhǔn)和原則進(jìn)行了整理和遴選：(1)發(fā)文單位為甘肅省委、省政府及下屬各委辦局(不包括市區(qū)縣政府)；(2)所選取政策類型主要為法律、法規(guī)、意見、辦法、通知等，不包括復(fù)函、批復(fù)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等；(3)與民營(yíng)企業(yè)發(fā)展密切相關(guān)；(4)兩種搜集方式下收集的重復(fù)文件予以剔除。最終選定60份政策文本作為研究樣本。

(二)分析方法及軟件選擇

以往學(xué)者的研究主要以解讀政策內(nèi)容為主，雖然能較客觀地描述政策的制定背景和主要內(nèi)容，但由于缺乏定量統(tǒng)計(jì)和數(shù)據(jù)模型，較難發(fā)掘政策文本背后的演變邏輯和特征關(guān)系，主觀成分較大且質(zhì)量參差不齊[11]。本文在進(jìn)行政策文本量化分析時(shí)采用內(nèi)容分析法，對(duì)政策頒布數(shù)量、政策文本類型、政策發(fā)布主體、政策主題變遷和政策工具實(shí)施情況進(jìn)行計(jì)量分析。

在進(jìn)行政策發(fā)布主體的府際關(guān)系研究時(shí)，選用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法領(lǐng)域中常用的Ucinet軟件，通過EXCEL將不同發(fā)文主體之間的協(xié)作繪成矩陣圖，再將矩陣圖導(dǎo)入U(xiǎn)cinet軟件進(jìn)行可視化處理，通過各主體之間的連線網(wǎng)絡(luò)來反映不同發(fā)文主體之間的協(xié)作關(guān)系。在進(jìn)行政策主題分析時(shí)，采用質(zhì)性分析軟件NVivo，通過詞頻統(tǒng)計(jì)與高頻詞共線聚類分析的方法探究政策主題的變遷。在進(jìn)行政策工具實(shí)施分析時(shí)，采用ATLAS.ti軟件，對(duì)供給型、需求型和環(huán)境型三大類政策工具實(shí)施情況進(jìn)行手動(dòng)編碼，最后統(tǒng)計(jì)編碼被引用頻次來分析政策工具實(shí)施情況。

圖2 甘肅省支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展政策發(fā)文數(shù)量

三、甘肅省支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展政策的量化分析

(一)政策數(shù)量和類型分析

政策發(fā)布數(shù)量的多寡可以在一定程度上反映政府對(duì)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的重視程度和支持力度，根據(jù)60份政策文本的發(fā)文時(shí)間順序，結(jié)合民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵性事件，將甘肅省支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展政策實(shí)施劃分為3個(gè)階段：1978—2001年(政策產(chǎn)生階段)、2002—2011年(政策成熟階段)、2012—2018年(政策完善階段)。

不同政策文本類型在規(guī)范性和約束效力等方面都存在較大差異，“方案”“辦法”和“措施”的針對(duì)性和操作性較強(qiáng)，“意見”通常是對(duì)總體規(guī)劃的進(jìn)一步說明或者對(duì)某一具體事項(xiàng)的做出的針對(duì)性規(guī)定[12]。通過研究政策文本類型的變遷，可從側(cè)面反映這些政策的效力和影響程度。

表1 甘肅省支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展政策文本類型統(tǒng)計(jì)表

1978—2001年，甘肅省支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的政策共13項(xiàng)。1992年，黨的十四大報(bào)告明確提出把建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，并確立以公有制為主體、多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，甘肅省(1993年)出臺(tái)了《甘肅省全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制實(shí)施辦法(試行)》和《甘肅省城鎮(zhèn)股份合作制企業(yè)暫行辦法》，為民間資本的介入制定了相應(yīng)規(guī)范，明確了對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)。2001年出臺(tái)的《甘肅省發(fā)展私營(yíng)個(gè)體經(jīng)濟(jì)條例》，是甘肅省首例關(guān)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)范性條例。這一階段的政策文本類型包括“決定”3項(xiàng)，“辦法”“條例”“意見”和“通知”各2項(xiàng)，“規(guī)定”和“細(xì)則”各1項(xiàng)。

2002—2011年，甘肅省支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的政策共14項(xiàng)，年均發(fā)文量有所提升。2002年，黨的十六大報(bào)告中明確提出：“必須毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”。甘肅省對(duì)《甘肅省促進(jìn)個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條例》進(jìn)行了修訂，并頒布了《中共甘肅省委、甘肅省人民政府關(guān)于進(jìn)一步放手發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)的意見》，民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。這一階段的政策文本類型以“通知”為主共9項(xiàng)，“意見”和“條例”分別為4項(xiàng)和1項(xiàng)，文本類型較上一階段而言比較單一，但規(guī)范性和約束力較強(qiáng)。

2012—2018年，甘肅省支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的政策共33項(xiàng)，相較前兩個(gè)階段發(fā)文量大幅提升，反映出甘肅省委、省政府高度重視省內(nèi)民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展。先后出臺(tái)的《甘肅省發(fā)展改革委、省財(cái)政廳關(guān)于做好安排政府性資金對(duì)民間投資主體實(shí)施同等待遇等工作的通知》和《甘肅省工商行政管理局關(guān)于開展推動(dòng)非公有制經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展試點(diǎn)工作的通知》，為全省民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展提供了良好的政策保障，《甘肅省人民政府關(guān)于表彰2013年度推動(dòng)非公有制經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展先進(jìn)市和優(yōu)秀非公企業(yè)的決定》和《甘肅省人民政府關(guān)于表彰2017年度全省推動(dòng)非公有制經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展先進(jìn)集體的決定》的出臺(tái)表明政府對(duì)優(yōu)秀民營(yíng)龍頭企業(yè)的重視。這一階段的政策文本類型以“通知”和“意見”為主，分別為17項(xiàng)和10項(xiàng)，“決定”和“措施”分別為5項(xiàng)和1項(xiàng)，政策的規(guī)范性、約束性、協(xié)調(diào)性和操作性較強(qiáng)。

(二)政策發(fā)布主體分析

對(duì)政策發(fā)布主體進(jìn)行分析可以準(zhǔn)確地反映民營(yíng)企業(yè)發(fā)展政策涉及的部門以及各部門之間的協(xié)作情況。從60份樣本的整體情況來看，政策制定共涉及13個(gè)部門，其中，7個(gè)部門獨(dú)立發(fā)布過政策性文件，10個(gè)部門以聯(lián)合發(fā)文方式參與到政策的制定上(見表2)。甘肅省人民政府發(fā)文最多，單獨(dú)發(fā)布數(shù)量37篇，聯(lián)合發(fā)布數(shù)量7篇。

表2 甘肅省支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展政策發(fā)布主體分析

1978—2001年，發(fā)文主體共4個(gè)，分別為中共甘肅省委、甘肅省人民政府、省人大(含常委會(huì))和省科學(xué)技術(shù)廳，其中甘肅省人民政府參與制定和發(fā)布的政策最多，總計(jì)10條。該階段聯(lián)合發(fā)文主體僅有中共甘肅省委和甘肅省人民政府，聯(lián)合發(fā)文3篇，其中2000年9月19日聯(lián)合發(fā)布的《中共甘肅省委、甘肅省人民政府關(guān)于加快個(gè)體私營(yíng)企業(yè)技術(shù)升級(jí)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的指導(dǎo)意見》對(duì)甘肅省民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展起到了較大的促進(jìn)作用。

2002—2011年，發(fā)文主體增至6個(gè)，發(fā)文主體仍以甘肅省人民政府為主，參與制定和發(fā)布的政策共9條，而新增加的發(fā)文主體甘肅省工業(yè)和信息化委員會(huì)發(fā)文兩篇，一篇(2010)涉及對(duì)中小企業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展情況的調(diào)查，一篇(2011)涉及建立甘肅省中小企業(yè)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況定期分析制度，可以看出甘肅省支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的政策在層次上有所提升，政府的服務(wù)意識(shí)逐漸增強(qiáng)。

2012—2018年，甘肅省支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展政策在發(fā)文主體數(shù)量和聯(lián)合發(fā)文數(shù)量上都實(shí)現(xiàn)了新的突破，發(fā)文主體增至11個(gè)(甘肅省市場(chǎng)監(jiān)督管理局由甘肅省工商行政管理局和其他單位合并而成，故在此不做重復(fù)計(jì)算)，聯(lián)合發(fā)文共9篇，參與聯(lián)合發(fā)文的主體有中共甘肅省委、甘肅省人民政府、甘肅省發(fā)展和改革委員會(huì)、甘肅省工業(yè)和信息化委員會(huì)、甘肅省財(cái)政廳、甘肅省商務(wù)廳、甘肅省科學(xué)技術(shù)廳、甘肅省工商行政管理局、甘肅省個(gè)體勞動(dòng)者協(xié)會(huì)和甘肅省私營(yíng)企業(yè)協(xié)會(huì)共10個(gè)單位。發(fā)文單位合作網(wǎng)絡(luò)在這一階段已初步形成，表明該階段各部門之間的協(xié)作能力有所增強(qiáng)，通過Ucinet6.0軟件對(duì)發(fā)文主體合作網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行分析，甘肅省發(fā)展和改革委員會(huì)合作網(wǎng)絡(luò)最為密切，共與4家單位合作發(fā)文(見圖3)。

圖3 2012—2018年甘肅省支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展政策發(fā)文單位合作網(wǎng)絡(luò)圖

(三)政策主題分析

采用NVivo軟件對(duì)政策文本詞頻統(tǒng)計(jì)與高頻詞共線聚類，分析每個(gè)階段的政策主題，發(fā)掘政策文本間內(nèi)在客觀規(guī)律與政策變遷邏輯。

1978—2001年，“科技”和“技術(shù)”的出現(xiàn)頻次最高，分別達(dá)到580次和408次，“高新技術(shù)”的出現(xiàn)頻次達(dá)到136次，表明這一階段甘肅省支持民營(yíng)企業(yè)政策主要側(cè)重于技術(shù)創(chuàng)新，政策目標(biāo)主體以科技型民營(yíng)企業(yè)為主，這在客觀上促進(jìn)了民營(yíng)企業(yè)的科技創(chuàng)新(見表3)。

通過對(duì)主題詞進(jìn)行聚類分析(見圖4)，可得這一階段政策主要聚焦于“鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)”“科技創(chuàng)新”和“行政審批”3個(gè)主題。專門明確促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的政策文本較少，對(duì)民營(yíng)企業(yè)的支持多在促進(jìn)科技創(chuàng)新上體現(xiàn)，如中共甘肅省委和甘肅省人民政府1999年發(fā)布的《中共甘肅省委、甘肅省人民政府關(guān)于促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)結(jié)合發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的決定》以及2000年發(fā)布的《中共甘肅省委、甘肅省人民政府關(guān)于貫徹<中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定>的實(shí)施意見》。

圖4 1978—2001年甘肅省支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展政策主題詞聚類分析圖

2002—2011年，“服務(wù)”“改革”“投資”和“創(chuàng)業(yè)”的出現(xiàn)頻次超過了200次，“服務(wù)”和“改革”標(biāo)志著該階段對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變和體制改革的重視，“投資”和“創(chuàng)業(yè)”可以看出該階段政府鼓勵(lì)新增市場(chǎng)主體創(chuàng)業(yè)的態(tài)度(見表4)。

表4 2002—2011年甘肅省支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展政策高頻詞

通過對(duì)主題詞進(jìn)行聚類分析(見圖5)，可得這一階段政策主要聚焦于“行政審批”“財(cái)政支持”和“鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)”3個(gè)主題?！柏?cái)政支持”主題詞的出現(xiàn)表明政府對(duì)民營(yíng)企業(yè)在支持力度和惠及群體方面的增強(qiáng)，支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的政策有所增加，且在政策工具上逐漸變得豐富，支持民營(yíng)企業(yè)科技創(chuàng)新成為政府財(cái)政支持中的一個(gè)重要組成部分。在“鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)”上，政府通過降低收費(fèi)、稅費(fèi)減免等方式為民營(yíng)企業(yè)營(yíng)造良好環(huán)境。

圖5 2002—2011年甘肅省支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展政策主題詞聚類分析圖

2012—2018年，“投資”的出現(xiàn)頻次最高超過500次，頻次出現(xiàn)較高的主題詞還有“改革”“創(chuàng)新”和“審批”，表明這一階段政府政策仍然以鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)、機(jī)制改革、技術(shù)創(chuàng)新和減少行政審批為主?！笆袌?chǎng)”首次出現(xiàn)在高頻詞列表，表明隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日趨完善，市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻進(jìn)一步放開，公平、公正、公開的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境正在深化?！百J款”“融資”和“金融”等主題詞的出現(xiàn)則表明政府對(duì)民營(yíng)企業(yè)融資方面的支持(見表5)。

表5 2012—2018年甘肅省支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展政策高頻詞

通過對(duì)主題詞的聚類分析(見圖6)，可得這一階段政策主要聚焦于“鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)”“明確產(chǎn)權(quán)”“行政審批”“融資支持”和“產(chǎn)業(yè)集群”，文本主題顯著增加，呈現(xiàn)出多元化發(fā)展的特征，其中《甘肅省財(cái)政廳、甘肅省工業(yè)和信息化委員會(huì)關(guān)于印發(fā)甘肅省中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法的通知(2013)》和《甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈甘肅省小微企業(yè)互助貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償擔(dān)保基金管理辦法〉的通知》表明政府加大對(duì)民營(yíng)企業(yè)融資的支持力度。

圖6 2012—2018年甘肅省支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展政策主題詞聚類分析圖

(四)政策工具分析

本文借鑒學(xué)者Rothwell和Zegveld對(duì)創(chuàng)新發(fā)展政策的分類，將政策文本按作用方式劃分為供給型、需求型和環(huán)境型3種類型[13](如表6所示)。其中，供給型政策工具對(duì)甘肅省民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生直接的推動(dòng)效應(yīng)，需求型政策工具是政府為民營(yíng)企業(yè)營(yíng)造市場(chǎng)直接拉動(dòng)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展，環(huán)境型政策工具則是通過改善民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境發(fā)揮間接的影響作用。

表6 甘肅省支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展政策工具一覽表

通過ATLAS.ti軟件將3個(gè)階段甘肅省支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的政策導(dǎo)入，對(duì)每個(gè)文件中使用的政策工具按照表6的分類進(jìn)行逐一編碼。

1978—2001年，甘肅省支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的政策使用了10個(gè)政策工具共37次，其中：“科技創(chuàng)新”使用最多，使用較多的政策工具還有“法規(guī)管制”“明確產(chǎn)權(quán)”和“創(chuàng)業(yè)支持”；“信息支持”“政府采購(gòu)”“服務(wù)外包”“貿(mào)易管制”和“產(chǎn)業(yè)集群”等政策工具沒有體現(xiàn)(見圖7)。政策類型以環(huán)境型政策為主，占比70.27%，供給型政策占比29.73%，需求型政策沒有體現(xiàn)。原因是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)處于起步階段，相關(guān)政策的制定缺乏經(jīng)驗(yàn)，使用的政策工具種類較少，政策針對(duì)性不足。在使用類型上，供給型政策和需求性政策較為欠缺，政策更加關(guān)注改善民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的整體經(jīng)營(yíng)環(huán)境。

圖7 1978—2001年甘肅省支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的政策工具使用情況

2002—2011年，甘肅省支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的政策使用了12個(gè)政策工具共58次，政策工具種類和使用頻次較上一階段都有所增加，其中，“行政審批”和“法規(guī)管制”使用較多，“政府采購(gòu)”“服務(wù)外包”和“貿(mào)易管制”等政策工具沒有體現(xiàn)(見圖8)。政策類型仍以環(huán)境型政策為主，占比60.34%，供給型政策占比39.66%，需求型政策仍沒有體現(xiàn)。值得注意的是，該階段政府從“信息支持”“資金支持”和“公共服務(wù)”3個(gè)方面加大了對(duì)民營(yíng)企業(yè)的支持力度，有效地為民營(yíng)企業(yè)發(fā)展搭建了良好的平臺(tái)，減少了信息不對(duì)稱，創(chuàng)造了較為良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

圖8 2002—2011年甘肅省支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的政策工具使用情況

2012—2018年，甘肅省支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的政策使用了15個(gè)政策工具共124次，其中：“行政審批”和“法規(guī)管制”使用頻次最高，供給型、需求型和環(huán)境型政策分別占比33.06%、4.03%和62.9%，除“公共服務(wù)”外，各政策工具使用頻次均有所增加(見圖9)。表明政府在減少行政審批、深入放管服和放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻以促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的工作上有了新突破。值得注意的是“政府采購(gòu)”“服務(wù)外包”和“貿(mào)易管制”政策工具首次出現(xiàn)，盡管使用頻次較低，但表明政府認(rèn)識(shí)到通過需求型政策支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的重要性。

圖9 2012—2018年甘肅省支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的政策工具使用情況

(五)小結(jié)

通過對(duì)1978—2018年甘肅省支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展政策定量分析體現(xiàn)以下4個(gè)特征。

一是發(fā)文數(shù)量和文本類型方面。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立，甘肅省支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的政策在數(shù)量上逐漸增多，但專門針對(duì)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的政策較少，現(xiàn)行有效的條例僅有2002年頒布的《甘肅省發(fā)展私營(yíng)個(gè)體經(jīng)濟(jì)條例》(2001)和《甘肅省促進(jìn)個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條例(2002修訂)》，由于修訂日期較為久遠(yuǎn)，缺乏完整的制度體系。在政策文本類型上仍然以“通知”和“意見”為主，操作性較強(qiáng)的“方案”“辦法”和“措施”較少，指導(dǎo)性和規(guī)劃性文件出現(xiàn)頻率也比較高，但因缺乏相應(yīng)的具體實(shí)施方案和必要的監(jiān)督政策，導(dǎo)致一些支持性政策流于形式，落實(shí)難度較大。

二是發(fā)文主體方面。發(fā)文主體一直以中共甘肅省委和甘肅省政府為主，目前發(fā)文部門之間已形成了初步的固定合作關(guān)系，例如甘肅省政府與中共甘肅省委之間，甘肅省財(cái)政廳、甘肅省商務(wù)廳、甘肅省發(fā)展和改革委員會(huì)、甘肅省工業(yè)和信息化委員會(huì)和甘肅省科學(xué)技術(shù)廳之間，甘肅省工商行政管理局、甘肅省個(gè)體勞動(dòng)者協(xié)會(huì)和甘肅省私營(yíng)企業(yè)協(xié)會(huì)之間。雖然參與部門日益擴(kuò)充，但發(fā)文類型仍以單獨(dú)發(fā)文為主，聯(lián)合發(fā)文數(shù)量較少，發(fā)文合作網(wǎng)絡(luò)稀疏。單獨(dú)發(fā)文一方面可能會(huì)造成政策制定的片面性，另一方面也加大了政策之間的協(xié)調(diào)難度，不利于形成政策合力，影響政策措施的效用。

三是政策主題變遷方面。甘肅省支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的政策不斷貼近市場(chǎng)主體，從最初的關(guān)注“鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)”“科技創(chuàng)新”和“行政審批”到“鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)”“明確產(chǎn)權(quán)”“行政審批”“融資支持”和“產(chǎn)業(yè)集群”并重，政策制定不斷細(xì)化和多元化，政策主題具有較強(qiáng)的時(shí)代性。如2012—2018年“明確產(chǎn)權(quán)”“融資支持”和“產(chǎn)業(yè)集群”主題詞的出現(xiàn)，較好地把握了新時(shí)期民營(yíng)企業(yè)的真實(shí)需要，體現(xiàn)了政策的有效性和時(shí)效性。其中對(duì)“產(chǎn)業(yè)集群”主題的重視，表明甘肅省能夠立足實(shí)際，積極從產(chǎn)業(yè)鏈一體化的角度鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)融入“一帶一路”和國(guó)家級(jí)、省級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。

四是政策工具實(shí)施方面。政策工具的使用種類越來越豐富，整體上以環(huán)境型政策和供給型政策為主，需求型政策為輔，環(huán)境型和供給型政策發(fā)展較為成熟，需求型政策仍處于起步階段。具體而言，“法規(guī)管制”工具在3個(gè)階段的使用頻次都較高，說明引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)規(guī)范發(fā)展，促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)一直是甘肅省支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展政策的側(cè)重點(diǎn)。近年來，對(duì)“行政審批”工具的高頻使用表明甘肅省將建設(shè)服務(wù)新政府、降低準(zhǔn)入門檻和減少行政審批作為促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的近期工作重點(diǎn)。

四、甘肅省支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展政策改進(jìn)建議

民營(yíng)經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中重要的組成部分，民營(yíng)企業(yè)的健康發(fā)展對(duì)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有著重要的推動(dòng)作用。完善支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的政策體系，有利于促進(jìn)甘肅省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

(一)健全政策制定體系

立足甘肅省情和民營(yíng)企業(yè)實(shí)際，制定更多專門針對(duì)民營(yíng)企業(yè)的優(yōu)惠政策，加大對(duì)民營(yíng)企業(yè)的支持力度，在現(xiàn)有的《關(guān)于全力支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的28條措施》等政策基礎(chǔ)上，制定改善營(yíng)商環(huán)境、減少行政審批等問題的具體實(shí)施路徑。擴(kuò)大政策的惠及群體和覆蓋范圍，將更多的民營(yíng)企業(yè)納入支持體系。充分考慮政策的約束性、規(guī)范性和可操作性，注重政策的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)，通過多樣化的政策文本類型達(dá)到支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的目的。建立相關(guān)政策的評(píng)估體系，保持政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性，在政策制定和評(píng)估時(shí)充分聽取相關(guān)企業(yè)的建議，增強(qiáng)政策的針對(duì)性和有效性。

(二)加強(qiáng)發(fā)文部門協(xié)作

一方面要充分發(fā)揮核心部門的牽頭作用，對(duì)于不同領(lǐng)域的政策內(nèi)容，建立部門之間的固定合作關(guān)系，并在現(xiàn)有的合作網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)一步完善和擴(kuò)充[14]，擴(kuò)大聯(lián)合發(fā)文的比例。另一方面，要優(yōu)化發(fā)文部門之間的合作網(wǎng)絡(luò)，形成政策制定部門與政策制定部門之間、政策制定部門和政策實(shí)施部門之間、政策實(shí)施部門和政策實(shí)施部門之間3個(gè)層次的有效合作體系，形成政策合力，提高政策質(zhì)量。

(三)豐富政策文本主題

以中共中央和國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于營(yíng)造更好發(fā)展環(huán)境支持民營(yíng)企業(yè)改革發(fā)展的意見》為標(biāo)準(zhǔn)，圍繞堅(jiān)持公平競(jìng)爭(zhēng)、遵循市場(chǎng)規(guī)律、支持改革創(chuàng)新和加強(qiáng)法制保障4個(gè)基本原則深化政策文本主題。對(duì)于“鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)”“科技創(chuàng)新”和“行政審批”等成熟規(guī)范的政策體系，立足基礎(chǔ)進(jìn)一步完善和優(yōu)化。對(duì)于新興政策主題，在把握國(guó)家政策整體方向的基礎(chǔ)上，探索出符合甘肅省實(shí)際的具體實(shí)施方案，促進(jìn)政策文本主題向多元化發(fā)展。

(四)創(chuàng)新政策工具手段

供給型政策方面，仍需緊扣民企需求，完善公共服務(wù)，提供更加有效的信息支持，不斷推動(dòng)民營(yíng)企業(yè)科技創(chuàng)新。需求型政策方面，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新政府采購(gòu)和服務(wù)外包形式，借鑒其他國(guó)家或者其他省份的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，使用“創(chuàng)新券”等新型工具，有效推動(dòng)民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展[15]。環(huán)境型政策方面，作為支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展政策中的重要部分，仍需不斷推動(dòng)機(jī)制改革，減少行政審批，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入和促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，為民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。