城市軌道交通PPP項(xiàng)目政府補(bǔ)貼模式對比研究

王瑜哲

摘? 要：近年來，國內(nèi)城市軌道交通項(xiàng)目往往采用PPP模式運(yùn)作，PPP模式中可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制采用不同的政府補(bǔ)貼模式應(yīng)根據(jù)不同項(xiàng)目的特點(diǎn)決定。該文理論研究分析了PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、補(bǔ)貼模式及其模型，并結(jié)合案例分析對比了不同補(bǔ)貼模式的特點(diǎn)及適用范圍，旨在為軌道交通PPP項(xiàng)目選擇合理的補(bǔ)貼模式，從而提高軌道交通項(xiàng)目運(yùn)作效率，更好地發(fā)揮社會公共服務(wù)水平提供借鑒。

關(guān)鍵詞：城市軌道交通? PPP項(xiàng)目? 回報(bào)機(jī)制? 政府補(bǔ)貼模式? 車公里

近年來，中國城鎮(zhèn)化步伐不斷加速，城市人口急劇增長，發(fā)展城市軌道交通已經(jīng)成為解決交通擁堵問題、實(shí)現(xiàn)交通強(qiáng)國戰(zhàn)略的重要途徑。截至2018年底，全國已有61個(gè)城市完成城軌交通線網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃，已有35個(gè)城市開通185條線路，總長度5761.4km，在建設(shè)線路7611km，可研批復(fù)投資額42688.5億元。城市軌道交通進(jìn)入了大規(guī)模快速發(fā)展時(shí)期，鑒于軌道交通項(xiàng)目具有投資大、公益性強(qiáng)、運(yùn)營維護(hù)成本高及投資回收期長等特點(diǎn)，傳統(tǒng)政府投資模式已不能有效滿足項(xiàng)目需求，采用政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，以下簡稱PPP）模式已成為城市軌道交通項(xiàng)目投融資的主要模式。該文將從PPP模式政府補(bǔ)貼模式的角度探討不同模式的模型及特點(diǎn)。

1? 回報(bào)機(jī)制分析

目前國內(nèi)PPP項(xiàng)目常見的回報(bào)機(jī)制主要包括以下3類：政府付費(fèi)，政府直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品或服務(wù);使用者付費(fèi)，由消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品或服務(wù);可行性缺口補(bǔ)助，對于使用者付費(fèi)無法使社會資本獲取投資收益、甚至無法覆蓋項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營成本的項(xiàng)目，由政府對缺口部分提供補(bǔ)助。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年全國城市軌道交通平均單位車公里運(yùn)營成本23.8元，平均單位車公里運(yùn)營收入17.2元，收支比為78%，使用者付費(fèi)一般難以實(shí)現(xiàn)運(yùn)營盈虧平衡，更無法覆蓋投資，因此可行性缺口補(bǔ)助模式成為城市軌道交通PPP項(xiàng)目最常用的回報(bào)機(jī)制。

2? 補(bǔ)貼模式模型分析

為最大化發(fā)揮政府和社會資本方合作共贏效應(yīng)，設(shè)計(jì)合理的補(bǔ)貼模式尤為重要，目前國內(nèi)城市軌道交通PPP項(xiàng)目通常采用以下3種補(bǔ)貼模式。

2.1 車公里模式

車公里模式是城市軌道交通項(xiàng)目補(bǔ)貼的最新模式，已在烏魯木齊軌道交通、成都軌道交通、首都新機(jī)場線等項(xiàng)目運(yùn)用?！败嚬铩笔橇熊囘\(yùn)營里程的計(jì)量單位，指單位車輛的運(yùn)量，“車公里數(shù)”是一定時(shí)期內(nèi)全部車輛運(yùn)營里程的總和。該模式關(guān)注項(xiàng)目公司提供公共服務(wù)的數(shù)量和價(jià)格，以服務(wù)量為計(jì)算基礎(chǔ)。詳細(xì)模型為：

當(dāng)年可行性缺口補(bǔ)助額=約定車公里數(shù)×約定車公里服務(wù)費(fèi)單價(jià)-（基準(zhǔn)客運(yùn)收入+基準(zhǔn)非票務(wù)收益）+其他補(bǔ)貼

其中，約定車公里數(shù)指根據(jù)擬定的行車組織安排和計(jì)劃確定的各年車輛運(yùn)營里程數(shù);約定車公里服務(wù)費(fèi)單價(jià)指合同約定的單位車公里服務(wù)付費(fèi)價(jià)格;基準(zhǔn)客運(yùn)收入指當(dāng)年需達(dá)到的客運(yùn)收入基準(zhǔn)值;基準(zhǔn)非客運(yùn)收益是指當(dāng)年需達(dá)到的非票務(wù)收益基準(zhǔn)值;其他補(bǔ)貼指由于各種因素導(dǎo)致實(shí)際車公里數(shù)與約定車公里數(shù)不同時(shí)進(jìn)行的補(bǔ)償/返還等。

2.2 財(cái)政部21號文模式

財(cái)政部《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號）提出政府補(bǔ)貼計(jì)算方法是：社會資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本、年度運(yùn)營成本和合理利潤，減去使用者付費(fèi)。詳細(xì)模型為：

當(dāng)年可行性缺口補(bǔ)助額+年度運(yùn)營成本×（1+i1）-當(dāng)年使用者付費(fèi)數(shù)額

其中：n指折現(xiàn)年數(shù);財(cái)政運(yùn)營補(bǔ)貼周期指運(yùn)營補(bǔ)貼年數(shù);i1指合理利潤率;i2指年度折現(xiàn)率，應(yīng)考慮補(bǔ)貼發(fā)生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定。

2.3 等額年金模式

在實(shí)踐中往往對21號文模式變形，最常見的是等額年金模式，即將項(xiàng)目投資按照等額資金回收系數(shù)折算為等額年金，加上運(yùn)營成本，扣除使用者付費(fèi)，作為缺口補(bǔ)貼額。詳細(xì)模型為：

當(dāng)年可行性缺口補(bǔ)助額=項(xiàng)目全部建設(shè)成本×（A/P，i1，n）+年代運(yùn)營成本×（1+i2）-（實(shí)際客運(yùn)收入+非客運(yùn)收入）

其中：P為項(xiàng)目全部建設(shè)成本;i1為折現(xiàn)率;i2為合理利潤率;n為運(yùn)營期年限。

針對3種補(bǔ)貼模式各自優(yōu)缺點(diǎn)對比歸納見表1。

3? 補(bǔ)貼模式案例比較分析

現(xiàn)以國內(nèi)某城市軌道交通PPP項(xiàng)目為例，采用相同的運(yùn)營成本、運(yùn)營收入以及同等的收益水平對3種補(bǔ)貼模式進(jìn)行對比分析。

3.1 案例背景

項(xiàng)目特許經(jīng)營期26年，建設(shè)期4年，運(yùn)營期22年。初始投資總額約200億元，資本金比例20%。項(xiàng)目公司主要收入來源為客運(yùn)收入、非客運(yùn)收入和政府補(bǔ)貼，客運(yùn)收入按平均運(yùn)價(jià)率0.35元/人公里計(jì)，非客運(yùn)收入按客運(yùn)收入5%計(jì)。項(xiàng)目公司運(yùn)營期年均運(yùn)營成本約13.80元/車公里。項(xiàng)目公司自運(yùn)營期第4年起進(jìn)行設(shè)施更新改造，預(yù)計(jì)投資額約20億元。運(yùn)營期預(yù)測客流量從11519萬人次逐年遞增到24471萬人次，約定車公里數(shù)從2487萬公里逐年遞增到3657萬公里。

3.2 數(shù)據(jù)模擬結(jié)果分析

將案例數(shù)據(jù)代入3種補(bǔ)貼模型，按全投資財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率（稅后）6.0%作為投資決策條件模擬測算。結(jié)果表明，等額年金模式各年補(bǔ)貼額度相對穩(wěn)定;21號文模式，前期補(bǔ)貼額很少并逐年增加;車公里補(bǔ)貼模式前期少并逐年增加，但是增長緩慢。補(bǔ)貼總額來看，21號文模式最高，對政府并不劃算，適用于財(cái)政前期緊張的項(xiàng)目;等額年金模式最低，適用于財(cái)政前期相對寬松的項(xiàng)目;車公里補(bǔ)貼模式居中，適用性和通用性最強(qiáng)。

經(jīng)過敏感性分析，21號文與等額年金模式對折現(xiàn)率最敏感，實(shí)操中折現(xiàn)率的確定往往缺乏可靠依據(jù)，一般根據(jù)預(yù)期內(nèi)部收益率反算，導(dǎo)致不同項(xiàng)目取值沒有借鑒價(jià)值。車公里模式對車公里單價(jià)最敏感，受客流變化較小，項(xiàng)目公司收益可保持相對穩(wěn)定。

實(shí)務(wù)中，項(xiàng)目公司的債務(wù)融資比例一般較高，運(yùn)營初期資金成本較大后期逐漸減少，這些成本可為項(xiàng)目公司節(jié)約所得稅費(fèi)。如運(yùn)營初期補(bǔ)貼額很少后期快速增長，會導(dǎo)致運(yùn)營初期較長時(shí)間大幅虧損，后期盈利并大幅增長，將發(fā)生較大額所得稅損失，間接提高政府補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)。

4? 結(jié)語

對于城市軌道交通PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制單一、準(zhǔn)公共服務(wù)的特點(diǎn)，政府應(yīng)給予項(xiàng)目公司運(yùn)營補(bǔ)貼。該文分析了不同政府補(bǔ)貼模式的特點(diǎn)，對比研究了不同補(bǔ)貼方式的模型，并通過案例測算了補(bǔ)貼支出數(shù)額。在具體的城市軌道交通項(xiàng)目中，應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)及政府財(cái)政情況合理設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)政府和社會資本合作共贏、更高效服務(wù)社會公眾的PPP模式初衷。

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