我國政府非稅收的規(guī)范化管理研究

張樹紅

非稅收入管理是包括取得、預(yù)算、使用、監(jiān)督的一個完整的系統(tǒng)，加強(qiáng)政府非稅收管理，對增強(qiáng)政府財力、宏觀調(diào)控能力、遏制腐敗、完善公共財政體制、建立公平社會分配秩序具有重要意義。所以研究政府非稅收入的現(xiàn)狀和存在問題的原因、對非稅收進(jìn)行規(guī)范化管理是非常必要的。

一、政府非稅收入概述與現(xiàn)狀

（一）政府非稅收入的概述

政府的財政收入包含按三個方面，債務(wù)稅收、稅務(wù)稅收、非稅務(wù)收入。非稅收入在2001年正式出現(xiàn)在政府文件中，非稅收入是政府對國民收入進(jìn)行分配與再分配的方式，是除去財政稅收資金，是以國家機(jī)關(guān)、地方政府、事業(yè)單位和社會團(tuán)體為主體，代替政府履行特定的公共服務(wù)職能。非稅收收入按照預(yù)算管理可分為預(yù)算內(nèi)非稅收入和預(yù)算外非稅收入；按照政府收取方式可分為資產(chǎn)資源型收入和校正型收入、使用費和規(guī)費收入；按照取得部門不同可分為政府性資金、行政事業(yè)性收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、捐贈收入、罰款、主管部門集中收入、利息收入等。國際上將非稅收入分為資本收入、贈與收入和資本收入，我國政府將非稅收入被包含在經(jīng)營性收入范疇，并把社會保障金和住房公積金排除在非稅收入之外。

（二）政府非稅收入的管理現(xiàn)狀

我國目前政府非稅收管理制度主要包括：國有資產(chǎn)收益管理制度、行政事業(yè)型收費及政府性基金管理制度和罰沒收入管理制度。同時采用三個管理方式：第一，對于財政編制預(yù)算項目，統(tǒng)一繳入國庫，集中管理；第二，對于預(yù)算外投資項目，由金融部門建立統(tǒng)一賬戶，進(jìn)行金融特殊戶管理；第三，對于各部門收費以及各部門佘白基金和住房基金，進(jìn)行各部門自行單獨管理。我國政府非稅收入由12項收入組成，其中行政事業(yè)性收入占比最大，國有企業(yè)、部門收入、政府性基金收入份額相對較小，國有資本收入、彩票公益等收入比重在逐年上升。

據(jù)分析，政府非稅收入規(guī)模的合理化不僅能保證政府職能的實現(xiàn)還能促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。凡事具有兩面性，如果非稅收入規(guī)模的不合理化就會阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對社會的進(jìn)步形成阻礙。通過數(shù)據(jù)顯示，非稅收入一直處于增長狀態(tài)，國家對政府非稅收入依賴性很強(qiáng)，而且地方政府對非稅收入依賴性更大。根據(jù)區(qū)域特點不同，非稅收入呈現(xiàn)出較大的差異，從總體金額上看東部地區(qū)金額較大，西部地區(qū)金額最低；從非稅收入的占比來看，西部地區(qū)比例較高，主要原因是西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對落后，稅收不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，地方政府需要非稅收入提供重要保障。

二、我國政府非稅收入中存在的問題及其原因

（一）非稅收管理中存在的問題

非稅收入范圍過寬，征稅主體多元化，管理不夠規(guī)范。政府對超過50個行業(yè)和政府部門同時進(jìn)行征收，征收工作繁重，還擴(kuò)大了征收范圍。使得征收超范圍，金額超標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象頻發(fā)，并存在不規(guī)范的征收方式，這使政府非稅收入管理的工作難度加大，難以杜絕弊病多樣頻繁的出現(xiàn)。

缺乏預(yù)算管理，征收管理信息不同步?，F(xiàn)階段，仍有部分非稅收項目不貴入政府預(yù)算管理，金融財政專戶管理，由給部門支配使用。這部分不包含預(yù)算中的非稅收入，就是錯誤的管理觀念，出現(xiàn)管理混亂的現(xiàn)象。地方政府的財政管理系統(tǒng)仍存在不規(guī)范、不健全的現(xiàn)象，穩(wěn)定來源的收入缺乏，過度依賴非稅收入，政府的層級越低，對非稅收入的依賴程度就越高。

監(jiān)管機(jī)制缺失,法制建設(shè)延后。目前，我國尚未建立非稅收入的法律法規(guī)，使得在管理非稅收工作中沒有法規(guī)可依依照，也沒有規(guī)章可以遵循，面對很多違規(guī)行為無法進(jìn)行監(jiān)督和處置。使得坐收坐支，超額支出的現(xiàn)象屢禁不止，很難落實各部門的預(yù)算和資金支出。

稅收收入和非稅收入的關(guān)系不合理。稅收收入和非稅收入的作用都是相互不能取代的，關(guān)系應(yīng)加以明確，可是目前我國并沒有明確稅收與非稅收各自范圍的法律，出現(xiàn)很多本應(yīng)該通過稅收的項目變成了非稅收項目，逃開了預(yù)算管理，使征收管理不規(guī)范。

（二）非稅收入管理出現(xiàn)問題的原因

非稅收入相關(guān)法律規(guī)章建立緩慢，缺乏依法治理財政理念。目前，非稅收入只有一些行政性的文件來規(guī)范，與稅收法律體系相比，非稅收入法制建設(shè)過于緩慢，沒有形成一系列的法律法規(guī)。所以導(dǎo)致不知如何確定非稅收項目，不知如何審批，沒有征收標(biāo)準(zhǔn)，票據(jù)不知如何管理，資金分配混亂等問題無法得到解決，這使得非稅收入無執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，管理混亂，違規(guī)后也無相應(yīng)法律處置。我國的非稅收入應(yīng)與財稅相連接，與時代相適應(yīng)。

預(yù)算外的慣性思維，利益的驅(qū)使。我國提出非稅收入概念已經(jīng)十多年的時間，但按照非稅收入理念進(jìn)行管理的時間很短。由于長期以來一些部門把稅費收入視為預(yù)算外資金進(jìn)行管理，原本思維轉(zhuǎn)換較慢。這成為了規(guī)范化管理的阻礙。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展導(dǎo)致各方不斷追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，地方政府也追求自己的財力最大化。這樣導(dǎo)致將全部非稅收入納入預(yù)算管理中困難重重。

票據(jù)管理不健全。票據(jù)是規(guī)范管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在稅收管理規(guī)范的結(jié)果看出，規(guī)范非稅收入的管理，票據(jù)合理有效的管理是必不可少的。當(dāng)前，非稅收的票據(jù)是加蓋財政部門印章單據(jù)，但是牌局使用種類繁多，管理十分混亂，對非稅收入的征收效率和治療都造成了嚴(yán)重的影響。

三、規(guī)范我國非稅收入的管理建議

（一）完善非稅收入的管理制度

首先應(yīng)該非稅收日德法律規(guī)章制度，地方政府應(yīng)該根據(jù)自身情況制定地方相關(guān)條例。有關(guān)部門實施預(yù)算制度，把非稅收入完全納入預(yù)算管理中。另外還需加強(qiáng)監(jiān)管措施，應(yīng)加強(qiáng)審計部門、上級部門、同級人大的監(jiān)管措施。同時應(yīng)該劃清政府與市場的關(guān)系,政府應(yīng)該把握改革方向,不隨便干預(yù)市場秩序。其次，票據(jù)管理與信息管理相結(jié)合，自動化管理票據(jù)的購買、使用、驗資等信息，規(guī)范全國非稅收票據(jù)管理，以便達(dá)到以票控制稅收的效果。

（二）建立完善的征管體系

各相關(guān)部門信息資源及時有效共享,并且形成一套不定期的考核機(jī)制,監(jiān)督各部門規(guī)范的進(jìn)行征管,同時建立完善的獎勵制度,促進(jìn)給部門積極依法完成非稅收入的征管工作.還應(yīng)建立完善的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng),讓非稅收征管更加高效、規(guī)范。其次，我們不應(yīng)該對所有的非稅收入采用統(tǒng)一的征收方式，應(yīng)根據(jù)各特點建立不同的征收方式，并對征收管理人員進(jìn)行培訓(xùn)、考核，提高人員的業(yè)務(wù)能力和素質(zhì)。

（三）明確稅收與非稅收入的關(guān)系，深化改革

我國應(yīng)該進(jìn)一步界定稅收與非稅收入的范圍，以法律法規(guī)的形式明確兩者的關(guān)系。政府的不合理收費項目應(yīng)該清除，合理的收費項目應(yīng)該有效的進(jìn)行鞏固。其次，我國應(yīng)該深化財政收入改革，讓稅收與非稅收關(guān)系成為整頓預(yù)算關(guān)系、規(guī)范非稅收管理的重要措施。

綜上所述，我國政府應(yīng)該積極研究制定非稅收入的管理法規(guī)制度，加強(qiáng)非稅收入法制化管理，形成非稅收入管理法制體系，讓非稅收入管理工作走向規(guī)范化、法制化。