推進內(nèi)河航運污染防治工作的實踐與思考

龔旭平 陸夢 吳婷竹

摘 要：由于保護水資源意識薄弱、船舶防污染管理手段軟弱、內(nèi)河港口城市配套建設(shè)不到位等諸多原因，導(dǎo)致內(nèi)河船舶防污染進程緩慢，對可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略帶來負面效應(yīng)。近年來嘉興地區(qū)水質(zhì)等級狀況不佳，內(nèi)河航運活動與水網(wǎng)聯(lián)系緊密，在全地區(qū)推進水環(huán)境治理的大背景下，航運水污染的防治受到了各級部門的高度重視。本文通過分析嘉興航區(qū)航運及水環(huán)境現(xiàn)狀，尋找航運對水環(huán)境的主要影響因素，提出了航運水污染防治對策，對水環(huán)境治理工作具有理論指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞 ：嘉興內(nèi)河航運;船舶港口;防污染;對策研究

1調(diào)研背景

嘉興作為浙江海洋經(jīng)濟發(fā)展“北翼”布局的重要組成部分，具有“前海后河”的獨特區(qū)位優(yōu)勢，前有浙北地區(qū)唯一的出?？诤蛧乙活愰_放口岸嘉興港，后有嘉興內(nèi)河港、湖州港、杭州港等內(nèi)河港口，背靠浙北高等級內(nèi)河航道網(wǎng)，與京杭大運河及太湖、長江水系貫通，通航里程、航道密度均列全省第一，具有發(fā)展海河聯(lián)運的先天優(yōu)勢。嘉興擁有內(nèi)河港口經(jīng)營企業(yè)516家，碼頭泊位1064個，營運貨船3150艘、172.2萬載重噸。2018年全市內(nèi)河港口貨物吞吐量1.07億噸，水路貨運量9846.2萬噸，貨物周轉(zhuǎn)量192.13億噸公里，嘉興水路貨運量、貨運周轉(zhuǎn)量分別占全社會綜合運輸體系的41.4%和57.6%，水路運輸已成為嘉興市乃至長三角地區(qū)貨物運輸?shù)闹匾\輸渠道。

一直以來，水運因其獨特的比較優(yōu)勢，是綜合交通運輸體系的重要組織部分，船舶作為內(nèi)河水運的主要載體，發(fā)揮了重要的作用。近年來，隨著嘉興市高等級航道建設(shè)的加快，集約化、規(guī)模化港區(qū)的建設(shè)，內(nèi)河航運船舶種類和數(shù)量都有了明顯提升，2018年嘉興內(nèi)河航區(qū)船舶進出港量超過51萬艘次，船舶交通密度的增大，使得相關(guān)作業(yè)活動對內(nèi)河水域環(huán)境造成污染的風險也越來越大。而且，嘉興市水網(wǎng)錯綜復(fù)雜，嘉興市各地的飲用水源保護區(qū)基本分布在通航水域內(nèi)，一旦發(fā)生船舶貨物泄露污染水源事件，將直接威脅城市的公共安全及嘉興水生態(tài)環(huán)境，嚴重影響到全市群眾百姓的日常生活。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在堅持和發(fā)展中國特色社會主義、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的戰(zhàn)略高度，把生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護擺在治國理政的重要位置，謀劃開展了一系列根本性、開創(chuàng)性、長遠性工作，提出了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，形成了習(xí)近平生態(tài)文明思想，成為全黨全國推進生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護、建設(shè)美麗中國的根本遵循。嘉興市委市政府以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實黨中央國務(wù)院和省委省政府的各項決策部署，牢固樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅定不移地沿著“八八戰(zhàn)略”指引的路子走下去，大力弘揚“紅船精神”，全力推進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善。

生態(tài)環(huán)保工作事關(guān)政治、事關(guān)民生、事關(guān)全局。特別是嘉興百姓始終關(guān)心關(guān)注的水環(huán)境治理，既是關(guān)系民生的重大問題，也是重大的發(fā)展問題。內(nèi)河航運活動與水網(wǎng)聯(lián)系密切，在全市推進水環(huán)境治理的大背景下，內(nèi)河航運水污染的防治也受到了各級政府的高度重視。做好內(nèi)河航運水環(huán)境治理，是堅決踐行“兩個維護”、深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的重大政治任務(wù)，是落實省委“美麗浙江”建設(shè)部署的必然要求，是回應(yīng)人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的有力舉措，也是推進全面融入長三角一體化發(fā)展這個嘉興首位戰(zhàn)略的現(xiàn)實需要。嘉興是革命紅船起航地，是浙江省三個地的典型代表，理應(yīng)在做好內(nèi)河航運水環(huán)境治理上有更高的站位、更嚴的標準、更實的舉措、更好的成效。特別是要把加強船舶污染控制，增強港口碼頭污染防治能力與開展“不忘初心、牢記使命”主題教育緊密結(jié)合起來，以高度的政治覺悟、強烈的政治擔當、過硬的政治能力，突出抓重點、補短板、強弱項，努力破解環(huán)境保護中存在的突出問題，讓人民群眾在生態(tài)文明建設(shè)中有更多獲得感。

2專項工作做法與階段性成效

近年來，嘉興港航積極貫徹中央關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護決策部署，主動融入省委省政府“811”美麗浙江建設(shè)行動，認真履行國家賦予的職責，立足水環(huán)境污染風險防范，通過碼頭環(huán)境整治、強化船舶及其作業(yè)現(xiàn)場監(jiān)督檢查等，多層次推進內(nèi)河航運污染防治工作。

一是源頭治理，強化碼頭污染風險防控。2016年，針對內(nèi)河碼頭“散、亂、差”的現(xiàn)狀，按照“關(guān)停拆除一批、提升保留一批、規(guī)劃建設(shè)一批”的總體思路，組織開展內(nèi)河碼頭環(huán)境綜合整治。經(jīng)過兩輪的專項整治，全市共關(guān)停碼頭830座、改造提升碼頭514座，基本完成全市內(nèi)河港口碼頭綜合整治提升工作，碼頭環(huán)境得到有效改善。2017年編制發(fā)布了《嘉興內(nèi)河港口和船舶污染物接收轉(zhuǎn)運及處置設(shè)施建設(shè)方案》，明確港口碼頭船舶污染物接收設(shè)施建設(shè)的標準和要求，目前已全部完成方案中433家碼頭船舶污染物接收設(shè)施建設(shè)任務(wù)。同時，依托水上服務(wù)區(qū)，在全航區(qū)建成船舶污染物接收站5個、船舶污染物接收船6艘，進一步提升港口碼頭船舶污染接收能力，以滿足到港船舶污染物上岸的需求。

二是補齊短板，提高船舶污染防治水平。推進內(nèi)河船型標準化進程，鼓勵發(fā)展大噸位、環(huán)保型船舶，對能耗高、效益低的老舊落后產(chǎn)能，采取財政補貼、政策限行等行政手段，引導(dǎo)、鼓勵船主自愿提前淘汰;規(guī)范新建船舶防污染設(shè)施設(shè)備，確保船用產(chǎn)品證書持證率達到100%;引導(dǎo)現(xiàn)有營運船舶裝備提升，督促及時更新高標準防污染產(chǎn)品。目前正在有序推進現(xiàn)有100至400總噸內(nèi)河運輸船舶生活污水防污染改造，截止目前已完成船舶改造1045艘，并將在2020年年底前全部完成改造任務(wù)，從而補齊船舶生活污水治理短板，實現(xiàn)船舶生活污水“零排放”。

三是“水氣同治”，抓好排放控制區(qū)政策落實。按照《浙江省船舶排放控制區(qū)實施方案》要求，積極部署現(xiàn)場監(jiān)管，加大船舶燃油抽檢頻次，嚴厲打擊使用超標燃油等違法行為。2019年共開展船舶進行排放控制區(qū)專項檢查2114艘次，船用燃油抽樣檢測124艘次，發(fā)現(xiàn)船舶燃油硫含量超過標準27艘次，完成立案處罰使用不符合要求的船用燃油案10起，處罰金額共計10萬元。通過強化船舶排放控制區(qū)現(xiàn)場監(jiān)管，有效打擊船舶環(huán)境違章行為。同時，加快港口岸電建設(shè)，累計建成港口岸電設(shè)施144套，為調(diào)動船戶使用岸電積極性，推廣岸電免費使用無線上網(wǎng)、移動支付等，鼓勵靠港船舶使用岸電，減少船舶大氣污染物和噪音排放。

四是制度創(chuàng)新，建立船舶污染物聯(lián)合監(jiān)管機制。2017年印發(fā)了《嘉興內(nèi)河港船舶港口污染物接收轉(zhuǎn)移處置管理辦法》，協(xié)同生態(tài)環(huán)境、住建等部門共同實施船舶污染物接收、轉(zhuǎn)運、處置全過程跟蹤管理;通過政府購買服務(wù)的形式，落實6家船舶污染物接收運營單位，開展轄區(qū)內(nèi)船舶污染物免費接收服務(wù)，保證船舶污染物接收工作正常開展;與市場監(jiān)管部門建立船用燃油質(zhì)量聯(lián)合監(jiān)管機制，有效推進大氣污染防治和船舶排放控制工作。通過部門間協(xié)作機制、信息系統(tǒng)建設(shè)、購買第三方服務(wù)等創(chuàng)新機制實施，進一步鞏固防污染監(jiān)管成效，消除安全隱患。

五是嚴格執(zhí)法，加強船舶港口污染監(jiān)督檢查。立足船舶港口污染防治事中事后監(jiān)管，按照國內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)、標準要求，以中央、省政府生態(tài)環(huán)保督察為契機，部署開展了行業(yè)生態(tài)環(huán)境問題整治專項行動，加強碼頭綜合環(huán)境、船舶防污染設(shè)備配置和使用、文書配備和記載、污染物接收處置的監(jiān)督檢查。2019年共辦理船舶涉污作業(yè)（接收）報告43524艘次，監(jiān)督279.4噸含油污水、86.5噸生活垃圾和43.5噸生活污水按規(guī)范接收，發(fā)放碼頭責令改正通知書180份，立案查處港口違法案件46起，共處罰款157.75萬元;查處船舶污染案件144起，實施處罰51.3萬元，處罰案件數(shù)同比上升89.5%，有效震懾了船舶港口違章排污行為。

六是完善體系，強化應(yīng)急組織化管理。在總結(jié)歷年船舶水污染防治工作實踐的基礎(chǔ)上，制定了《嘉興市內(nèi)河水域船舶污染事故應(yīng)急預(yù)案》，牽頭環(huán)保、安監(jiān)等15家成員單位建立了嘉興市內(nèi)河船舶污染事故聯(lián)席會議制度和聯(lián)動機制，提升嘉興市內(nèi)河船舶污染事故的應(yīng)急處置能力。2016年，發(fā)布了《嘉興市防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動污染內(nèi)河水域環(huán)境應(yīng)急能力建設(shè)規(guī)劃（2017-2020年）》，按照《規(guī)劃》各縣（市、區(qū)）均成立內(nèi)河水上搜救機構(gòu)，并通過與船舶污染清除、救撈等單位建立合作服務(wù)機制，引導(dǎo)社會力量參與船舶及其有關(guān)作業(yè)活動污染水域環(huán)境防治工作。目前全市共落實社會應(yīng)急救助、清污力量8家，救助（清污）船舶8艘，建成危險品船舶專用錨泊區(qū)2個，依托基層港航管理檢查站建成水上應(yīng)急物資設(shè)備庫30個。

3調(diào)研過程與內(nèi)容

結(jié)合“心路相連”交通民生調(diào)研活動，我中心在2019年9-10月期間分6個時間段，通過實地走訪調(diào)研碼頭企業(yè)、到港船舶，分析研究當前內(nèi)河航運污染防治工作現(xiàn)狀，剖析航運防污染中存在的問題，對提升內(nèi)河航運污染控制的對策思路作初步探討，并提出相關(guān)發(fā)展對策，形成調(diào)研報告。

4當前內(nèi)河航運污染防治存在的主要問題

雖然近年來，嘉興市在推進內(nèi)河航運污染防治上做了大量的工作，也取得了不小的成績，但就當前的現(xiàn)狀來看，與該市生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略要求相比，與人民群眾的客觀需求相比，還存在著諸多問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

4.1碼頭船舶污染物接收條件仍有待加強

（1）碼頭提升工作進展不一。轄區(qū)內(nèi)部分碼頭規(guī)模化、機械化程度低，防污設(shè)備投入不夠，堆場地面硬化受土地性質(zhì)的限制，未能做到全部硬化;物料堆場實施全封閉改造推進緩慢。還有一些碼頭地處偏遠地區(qū)，和城市的污水管網(wǎng)銜接還存在著銜接不暢的問題。另外，嘉興市現(xiàn)有的?；a頭不具有散裝化學(xué)品船舶洗艙水接受處理設(shè)施，小型油碼頭安全與防污染應(yīng)急器材裝備不足。

（2）碼頭船舶污染物接收設(shè)施有效使用率較低。目前，嘉興市內(nèi)河碼頭雖然已全部完成船舶污染物接收設(shè)施的建設(shè)，但在實際使用中，由于碼頭管理水平、從業(yè)人員素質(zhì)、技術(shù)狀況、經(jīng)濟實力相對較差，對船舶碼頭防污染的意識還比較淡薄，船員和碼頭管理人員對船舶污染物接收工作都缺乏積極性，通過近年來的加強宣傳檢查，雖有所提高，船舶污染物接收量也呈現(xiàn)逐年遞增趨勢，但與到港船舶污染物實際產(chǎn)生量還有一定差距。

4.2船舶生活污水接收需進一步強化

國家現(xiàn)行的船檢規(guī)范對400總噸以下運輸船舶安裝生活污水柜沒有強制要求。浙江省率先在全國啟動400總噸以下內(nèi)河運輸船舶生活污水柜的安裝改造工作，并將于2020年底前完成改造任務(wù)。但周邊?。ㄊ校┥形撮_展對400總噸以下船舶生活污水柜安裝改造。目前在嘉興市營運船舶中絕大部分為外港籍船舶，導(dǎo)致到港船舶生活污水上岸處置工作推進存在一定困難。同時，由于船舶航行流動性較大，對于船舶污染排放的管理，需要區(qū)域各個地市之間的共同合作，才能夠達到目標，光靠一個地區(qū)實施監(jiān)管存在一定的難度。

4.3內(nèi)河船員船舶防污染意識亟待提高

（1）在主觀上船員不想用。船員文化素質(zhì)普遍偏低，防污染意識就更加淡薄，上個世紀，船員單純地追求經(jīng)濟效益，以經(jīng)濟困難為由，不愿意安裝防污染設(shè)施，將產(chǎn)生的污染物直接排入河道，久而久之，船員就形成了隨意將各種廢水、垃圾倒入水中的惡習(xí)。即便目前已經(jīng)安裝生活污水等防污染設(shè)施，船員仍然不愿意使用，認為使用處理裝置既麻煩又增加成本，而隨意丟棄垃圾不僅方便，而且沒有任何約束。

（2）在客觀上船員不會用。由于船員的文化程度普遍較低，對船上的污染物處理設(shè)備的使用不能深刻理解，在輪機培訓(xùn)中也無該類設(shè)備的培訓(xùn)課程，所以這對于這部分操作者來說比較困難。在日常檢查中發(fā)現(xiàn)約有60%左右的船員從未使用過船舶生活污水處理等設(shè)備，部分船員只在安裝時使用過一次，甚至對相關(guān)管系布置及流向都不清楚。

4.4缺乏有效排污管理手段

船舶污染屬于流動點源污染，船舶非法排污具有分散性、隱蔽性、隨機性的特點。內(nèi)河航道點多線長，技術(shù)手段有限，船舶排放污染物特別是夜間排放，難以抓“現(xiàn)行”。當非法排污情況出現(xiàn)時，海事管理部門很難在第一時間發(fā)現(xiàn)，即使發(fā)現(xiàn)也不能夠?qū)ξ廴疚锏臍w屬進行界定。這種情況的存在就會使部分環(huán)保意識不強的船員向水域排污。

4.5外部約束手段不足

內(nèi)河船舶防污染中，當前的法律保障機制還不健全，對于現(xiàn)有的船船防污染法律、法規(guī)中還存在一些防污染管理、治理的薄弱環(huán)節(jié)，特別是對船舶生活污水以及燃油硫含量監(jiān)督管理中，相關(guān)國內(nèi)法規(guī)還不成體系，沒有形成一個相對完整的系統(tǒng)。對于其船舶防污染違法行為處理工作上，對船舶違反防污染相關(guān)規(guī)定的處罰明顯較輕，部分船舶甚至主動承認存在防污染違章行為，而規(guī)避其他處罰較重的違法行為。

5嘉興內(nèi)河航運污染控制對策

近年來隨著節(jié)能環(huán)保、船舶防污染等綠色水運的要求越來越高，防污染責任追究也越來越嚴，社會的發(fā)展與上級的要求使港航部門在內(nèi)河航運防污染方面的監(jiān)管壓力越來越大。鑒于上述存在的問題，必須積極主動應(yīng)對，著重抓好以下幾個方面：

5.1加強港口碼頭等配套設(shè)施建設(shè)

主動與住建、生態(tài)環(huán)境等部門溝通，建立水上污染物接收轉(zhuǎn)運的公共運行機制，在進行市政管網(wǎng)、污水處理廠規(guī)劃時，將船舶污染物收集處置納入綜合部署和規(guī)劃，分別針對港口、錨地、水上服務(wù)區(qū)污染物接收的實際情況，推動建設(shè)與城鎮(zhèn)的市政污水、垃圾處理管網(wǎng)相銜接的配套設(shè)施。港口主管機關(guān)要強化監(jiān)管力度，督促港口碼頭設(shè)置與其裝卸貨物和吞吐能力相適應(yīng)的船舶污染物接收設(shè)施，并加強設(shè)施的日常管理和維護，保證其處于良好的使用狀態(tài)。在城市市區(qū)和主干線航道上，進一步推廣建設(shè)多功能船舶污染物接收船，主動登船收集船舶污染物;強化港口岸電推廣力度，讓在港作業(yè)船舶能夠更多的使用岸電，減少動用輔機發(fā)電的成本。

5.2提升內(nèi)河船員船舶防污染意識

內(nèi)河船舶在船員發(fā)證要求以及船員的防污染意識、法律意識等方面均遠遠落后于海船，在內(nèi)河污染防治過程中必須加強船員教育培訓(xùn)，把船舶防污染的要求、知識和操作技能等列入船員培訓(xùn)考試大綱，對管理人員和船長、船員定期進行防污染知識和技能的培訓(xùn)，定期檢查相關(guān)船員進行防污染設(shè)備操作培訓(xùn)，了解設(shè)備的操作要點和注意事項。切實加強船東、航運公司、船員的船舶防污染宣傳教育工作，制訂船舶防污染宣傳的長期規(guī)劃，通過微信平臺、LED顯示屏等現(xiàn)代手段開展長期的宣傳，提升其認識航運防污染工作的重要性。

5.3建立健全船舶污染物接收處置長效運行機制

建立政府主導(dǎo)，部門監(jiān)管，企業(yè)實施的船舶污染物接收處置長效運行機制。由市政府牽頭，交通運輸、生態(tài)環(huán)境等相關(guān)部門參與，參照目前嘉興市在城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生管理方面實施的“四位一體”長效保潔機制，將船舶生活污水、船舶垃圾、船舶油污水等船舶污染物的接收轉(zhuǎn)運處置納入到城市廢棄物接收處理體系中去，實現(xiàn)對船舶污染物的閉環(huán)管理。要建立常態(tài)化聯(lián)合檢查、聯(lián)合執(zhí)法機制，結(jié)合轄區(qū)特點深入開展港口、碼頭防治船舶污染的監(jiān)督檢查，形成齊抓共管的防污染格局。同時，由政府財政全面保障，以政府購買公共服務(wù)的方式，進一步扶持若干船舶污染物接收企業(yè)，走市場化、專業(yè)化治水之路。

5.4提升航運防污染現(xiàn)代化綜合監(jiān)管水平

由于船舶流動性大，排污情況要跟蹤監(jiān)督，所以必須采用信息化手段建立網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)督跟蹤平臺，要加強重點航道、港口視頻監(jiān)控系統(tǒng)，完善轄區(qū)AIS/RFID等信息采集系統(tǒng)建設(shè)，對船舶實施動態(tài)跟蹤監(jiān)管。海事機構(gòu)要配備便攜式燃油檢測、生活污水取樣、化驗檢測設(shè)備，并強化執(zhí)法人員防污染檢查以及設(shè)備使用、保養(yǎng)等技能的培訓(xùn)，必要時與生態(tài)環(huán)境部門協(xié)作，進行現(xiàn)場取樣、就地化驗，及時提供檢測化驗報告，并將數(shù)據(jù)及時輸入網(wǎng)絡(luò)，以備船舶經(jīng)過沿線港口城鎮(zhèn)的各海事執(zhí)法人員隨時核對查詢。

5.5加強船舶防污染執(zhí)法力度

海事管理機構(gòu)要加大對船舶防污染的查處力度，將船舶防污染作為現(xiàn)場監(jiān)管的重中之重來抓，在全市范圍內(nèi)統(tǒng)一該類違法行為最低處罰基準，對屢犯船舶予以從重處罰，以“最嚴格”的處罰倒逼船員遵章守規(guī)。要強化事中事后現(xiàn)場監(jiān)管，編制船舶防污染履職清單和現(xiàn)場檢查要點，實現(xiàn)現(xiàn)場檢查的標準化、程序化和精準化。要強化源頭治理，嚴格船舶檢驗和船旗國監(jiān)督關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制，在檢驗中對未安裝或無法正常使用油污水及生活污水處理裝置的，一律不予簽發(fā)船舶檢驗證書;在船旗國監(jiān)督檢查中，對無法使用或無正常使用設(shè)備的，一律要求開航前糾正或予以滯留。

5.6強化法律法規(guī)和政策資金支持力度

內(nèi)河水域作為飲用水和工農(nóng)業(yè)用水的主要來源，要加快推進國家層面和地方層面的立法，加快研究400總噸以下船舶水污染防治辦法，建立健全船舶防污染管理體系。政府應(yīng)加大防污資金投入力度，采取有效措施保證港口環(huán)保設(shè)施的建設(shè)，新建港口、碼頭應(yīng)在基建費用中列入，對老港口、碼頭已“欠賬”的應(yīng)通過以新帶老的辦法逐步解決。港口企業(yè)要擺正經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的位置，增加投入，提高港口對到港船舶污染物接受處理能力，減少其對內(nèi)河水域的污染。

未來五年內(nèi)嘉興市航運發(fā)展將以轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效為基本特征，重點聚焦于內(nèi)河水運設(shè)施建設(shè)、港口功能拓展和船舶結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方面。隨著航運事業(yè)的發(fā)展，目前嘉興市對船舶港口水污染的防治工作才處于起步階段，前路任重道遠。這需要進一步健全法律體制并加強宣傳、提高執(zhí)法的力度和透明度、加大行業(yè)水污染防治投入、提升全民的環(huán)保意識，逐步完善內(nèi)河航運污染防治工作。