行政公益訴訟中訴前程序職責(zé)履行的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

劉學(xué)濤 潘昆侖

〔摘要〕 訴前程序職責(zé)履行的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是行政公益訴訟中判斷行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)的依據(jù)與行為準(zhǔn)則，關(guān)系到行政公益訴訟訴前程序和訴訟程序的有效銜接，有利于提升檢察監(jiān)督的能力和質(zhì)效。實(shí)踐中，由于法律制度和法規(guī)設(shè)定不夠完善，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的適用也存在困難，如審查依據(jù)相對(duì)模糊，職權(quán)范圍和職責(zé)法律依據(jù)不明確，履職期限的界定與履職標(biāo)準(zhǔn)的選擇具有不一致性等。因此，應(yīng)明確行政公益訴訟中訴前程序職責(zé)履行的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，綜合審查標(biāo)準(zhǔn)的范圍、角度和強(qiáng)度，建立健全訴前履職認(rèn)定分類(lèi)處遇模式，即以結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)為主、行為標(biāo)準(zhǔn)次之、附條件審查標(biāo)準(zhǔn)作為補(bǔ)充的多元化認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，充分激發(fā)行政公益訴訟檢察監(jiān)督的內(nèi)生功效。

〔關(guān)鍵詞〕 行政公益訴訟;訴前程序;職責(zé)履行;認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn);檢察監(jiān)督

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D925.3? 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1009-1203（2020）03-0073-06

行政公益訴訟包含訴前程序與提起訴訟程序，是一個(gè)“雙階層構(gòu)造模式”，二者之間相對(duì)獨(dú)立 〔1 〕。行政公益訴訟中訴前程序是指檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟之前，對(duì)符合起訴條件的案件先行通過(guò)檢察建議的方式，督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行為或依法履行職責(zé)。其法律含義為：檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)或通過(guò)公民、法人或其他組織的控告、舉報(bào)等方式，發(fā)現(xiàn)侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益的案件，為充分調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的能動(dòng)性，有效節(jié)約司法資源，通過(guò)發(fā)送檢察建議前置催告手段，督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)履行法定職責(zé)，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。目前，自行政公益訴訟試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)，通過(guò)訴前程序有78.4%的行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾正了行政違法及不作為行為 〔2 〕。由此可見(jiàn)，行政公益訴訟訴前程序事實(shí)上是檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督與行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的復(fù)合程序。訴前程序的設(shè)置，有利于節(jié)約有限的司法資源，體現(xiàn)了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的尊重。

行政公益訴訟訴前程序職責(zé)履行的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，是指行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)與否或履行的程度所應(yīng)遵循的準(zhǔn)則。設(shè)定行政公益訴訟訴前程序職責(zé)履行標(biāo)準(zhǔn)，不僅有利于提升行政公益訴訟訴前監(jiān)督的實(shí)效，而且也是貫穿行政公益訴訟全過(guò)程，如提起行政公益訴訟、訴訟雙方爭(zhēng)辯、法院裁判等的實(shí)質(zhì)性依據(jù)。它是一個(gè)重要且全新的、理論與實(shí)踐相互交融的問(wèn)題，也是目前規(guī)范檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督質(zhì)效和行政機(jī)關(guān)依法行政亟待解決的問(wèn)題?！蛾P(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《檢察公益訴訟解釋》）第21條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)，回復(fù)期限屆滿后行政機(jī)關(guān)仍不依法履行職責(zé)的，檢察院可提起訴訟。但是，對(duì)于“依法履行職責(zé)”的標(biāo)準(zhǔn)如何認(rèn)定，并沒(méi)有作出相應(yīng)的規(guī)定，也就是說(shuō)，《檢察公益訴訟解釋》只規(guī)定了行政機(jī)關(guān)有依法履行職責(zé)的義務(wù)，但就行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)即履行職責(zé)后何種情況下檢察機(jī)關(guān)可以提起訴訟并無(wú)明確解釋。另外，《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦案指南》）對(duì)行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)的情形簡(jiǎn)單地進(jìn)行了以下概括：一是行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后，明確表示不進(jìn)行整改的;二是行政機(jī)關(guān)雖回復(fù)采納檢察建議并采取整改措施，但實(shí)際上行動(dòng)遲緩、敷衍應(yīng)付、沒(méi)有作為的;三是行政機(jī)關(guān)僅部分糾正行政違法行為的;四是行政機(jī)關(guān)雖采取了履職措施，但履職仍不完全、不充分，無(wú)法達(dá)到監(jiān)管目的的。從《辦案指南》規(guī)定的內(nèi)容上看，檢察機(jī)關(guān)對(duì)職責(zé)履行認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)傾向于結(jié)果目的性標(biāo)準(zhǔn)，即以實(shí)現(xiàn)公益目的為衡量基礎(chǔ)。結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)，借鑒學(xué)者的觀點(diǎn)，本文的研究重點(diǎn)主要側(cè)重于行政公益訴訟訴前程序中對(duì)行政主體的履職行為進(jìn)行認(rèn)定，同時(shí)，進(jìn)一步探討訴前程序職責(zé)履行應(yīng)該遵循的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

一、設(shè)定訴前程序職責(zé)履行認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是理論與現(xiàn)實(shí)的需要

行政公益訴訟訴前程序模式中，檢察建議內(nèi)容是否科學(xué)可行、監(jiān)督事項(xiàng)是否得到落實(shí)是核心要素，判斷該要素達(dá)標(biāo)的關(guān)鍵是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)職責(zé)履行的認(rèn)定。因此，研究行政公益訴訟中訴前程序職責(zé)履行認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是理論與現(xiàn)實(shí)的雙重需要。

（一）有利于職責(zé)履行標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化、規(guī)范化

行政公益訴訟中訴前程序職責(zé)履行標(biāo)準(zhǔn)的確立，通常應(yīng)考慮設(shè)定目的、社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求和實(shí)施效果，因此在設(shè)定認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候要盡可能全面，達(dá)到各種效果的有機(jī)統(tǒng)一。由于實(shí)踐中尚未形成統(tǒng)一的訴前程序職責(zé)履行標(biāo)準(zhǔn)，檢察機(jī)關(guān)常以“雖履行了法定職責(zé)但未達(dá)到公共利益完全恢復(fù)的效果”提起訴訟;行政機(jī)關(guān)以“只要作出了履行監(jiān)管職責(zé)的行政行為就不應(yīng)認(rèn)定為不履職”進(jìn)行抗辯;而人民法院基本形成了“是否有監(jiān)管的職責(zé)——是否全面履行了監(jiān)管職責(zé)”的判斷基準(zhǔn) 〔3 〕?！掇k案指南》中規(guī)定的認(rèn)定情形是基于行政機(jī)關(guān)擁有被建議事項(xiàng)的監(jiān)管或者管理職權(quán)，通過(guò)行政機(jī)關(guān)的行為表現(xiàn)來(lái)推導(dǎo)出其結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)檢察機(jī)關(guān)自身來(lái)說(shuō)，這種認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與檢察機(jī)關(guān)最大程度監(jiān)督行政機(jī)關(guān)、保護(hù)公共利益的價(jià)值目標(biāo)是相一致的。但在行政領(lǐng)域，法無(wú)授權(quán)不可為，對(duì)行政機(jī)關(guān)是否履行職責(zé)的認(rèn)定前提是法律規(guī)范是否賦權(quán)于行政主體，檢察監(jiān)督主體需要充分調(diào)查研究，否則將導(dǎo)致差別較大的監(jiān)督過(guò)程和監(jiān)督結(jié)果?！掇k案指南》中還規(guī)定，“對(duì)于一些特殊情形，如恢復(fù)植被、修復(fù)土壤、治理污染等，行政機(jī)關(guān)主觀上有整改意愿，但由于受季節(jié)氣候條件、施工條件、工期等客觀原因限制，行政機(jī)關(guān)無(wú)法在檢察建議回復(fù)期內(nèi)整改完畢的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)跟進(jìn)調(diào)查。行政機(jī)關(guān)回復(fù)將采取明確可行的措施，制訂詳細(xì)的計(jì)劃和目標(biāo)……檢察機(jī)關(guān)暫不提起行政公益訴訟”。有學(xué)者認(rèn)為，這個(gè)規(guī)定清晰闡述了“不依法履行職責(zé)”判斷的行為標(biāo)準(zhǔn) 〔4 〕。筆者認(rèn)為，《辦案指南》中規(guī)定的后續(xù)措施和保留提起行政公益訴訟的權(quán)利，在一定程度上映射出屬于結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的范疇，因?yàn)樽罱K認(rèn)定的基礎(chǔ)是行為產(chǎn)生的效果，而非單純的行為本身。因?yàn)槁男袠?biāo)準(zhǔn)的不同，所以會(huì)有不同的檢察監(jiān)督結(jié)果，因此，有必要完善訴前程序職責(zé)履行認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，融合設(shè)定目的、現(xiàn)實(shí)需求和實(shí)施效果，使其達(dá)到有機(jī)統(tǒng)一，進(jìn)而有利于提高行政公益訴訟中訴前程序職責(zé)履行認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化和規(guī)范化水平。

（二）有利于提升檢察監(jiān)督能力和質(zhì)效

做強(qiáng)行政公益訴訟是推動(dòng)四大檢察協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措。檢察機(jī)關(guān)的憲法定位是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，聚焦到行政公益訴訟角度，即需要發(fā)揮好對(duì)行政主體履職狀態(tài)、國(guó)家和社會(huì)公共利益的存續(xù)狀態(tài)的合法性監(jiān)督。行政公益訴訟中訴前程序職責(zé)履行標(biāo)準(zhǔn)是優(yōu)化行政檢察監(jiān)督能力和達(dá)到高質(zhì)量監(jiān)督效果的舉措。確定職責(zé)履行標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)力來(lái)自于新時(shí)代檢察監(jiān)督對(duì)行政公益訴訟中關(guān)鍵問(wèn)題突破的實(shí)踐要求，是檢察監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)行政主體履職情況進(jìn)行審查后的價(jià)值權(quán)衡的結(jié)果。具體表現(xiàn)在：一是提升了檢察監(jiān)督能力。監(jiān)督能力是對(duì)檢察監(jiān)督工作勝任度的最直接評(píng)價(jià)。行政公益訴訟是檢察監(jiān)督的載體之一，檢察建議履行期限屆滿后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)職責(zé)履行情況和公共利益實(shí)現(xiàn)保護(hù)的程度有一個(gè)直接的評(píng)價(jià)，這也將關(guān)系后續(xù)程序的走向。在實(shí)踐中，對(duì)于受案范圍、檢察建議內(nèi)容、職責(zé)履行的認(rèn)定、提起行政公益訴訟的基礎(chǔ)和法院裁判的情況等，不同地區(qū)都存在著對(duì)事項(xiàng)不同的理解和做法，但職責(zé)履行的認(rèn)定在整個(gè)過(guò)程中始終屬于核心關(guān)鍵要素，明晰行政公益訴訟中行政主體職責(zé)履行的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，有助于提高行政公益訴訟訴前的準(zhǔn)確性、及時(shí)性和提起訴訟后的勝訴率，將極大促進(jìn)檢察監(jiān)督能力的綜合提升。二是提升監(jiān)督質(zhì)效。從行政公益訴訟提起訴訟和訴前比來(lái)看，行政公益訴訟檢察監(jiān)督側(cè)重于案件數(shù)量。近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)每年發(fā)出的檢察建議都在呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，說(shuō)明實(shí)踐中的行政公益訴訟問(wèn)題亟待解決。如某招投標(biāo)中心存在違規(guī)操作行為，檢察機(jī)關(guān)向其發(fā)出檢察建議，被監(jiān)督主體在建議的期限內(nèi)予以回復(fù)并稱(chēng)已經(jīng)整改到位，檢察機(jī)關(guān)收到回復(fù)后并沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行實(shí)地調(diào)研核實(shí)，就決定不予提起行政公益訴訟。其主要原因是檢察監(jiān)督追求中標(biāo)數(shù)量而忽視了中標(biāo)單位的真實(shí)情況。監(jiān)督主體對(duì)招投標(biāo)領(lǐng)域比較陌生，并不清楚被監(jiān)督主體應(yīng)該達(dá)到何種履職標(biāo)準(zhǔn)。因此，設(shè)定履職標(biāo)準(zhǔn)有利于檢察監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)被監(jiān)督主體履職程度作出快速甄別，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督質(zhì)量和數(shù)量的綜合提升。

（三）有利于協(xié)調(diào)檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督關(guān)系

訴前程序?qū)⒎闲姓嬖V訟起訴條件的案件，先行通過(guò)檢察建議的方式向可能存在違法或不當(dāng)行為的行政機(jī)關(guān)發(fā)出“警示”，督促其自覺(jué)采取相應(yīng)措施履行或改正相關(guān)行政行為，這實(shí)際上正是兼顧效率與公平價(jià)值的合理選擇。行政公益訴訟的根本目的是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政主體依法履職、維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，其在對(duì)行政主體履職情況進(jìn)行監(jiān)督的過(guò)程中，必然涉及監(jiān)督主體與被監(jiān)督主體的認(rèn)知差別，進(jìn)而使二者產(chǎn)生矛盾。行政公益訴訟中訴前程序職責(zé)履行標(biāo)準(zhǔn)既是監(jiān)督主體與被監(jiān)督主體產(chǎn)生認(rèn)識(shí)分歧的矛盾點(diǎn)，也是協(xié)調(diào)二者關(guān)系的契合點(diǎn)。檢察權(quán)與行政權(quán)有著較為明顯的權(quán)力邊界，行政檢察監(jiān)督重在法律監(jiān)督，而不是對(duì)行政機(jī)關(guān)正常行政管理業(yè)務(wù)的干預(yù) 〔5 〕。職責(zé)履行與否往往是雙方爭(zhēng)論的焦點(diǎn)環(huán)節(jié)，是證據(jù)質(zhì)證過(guò)程的核心朝向，其關(guān)系最終的監(jiān)督結(jié)果。所以，職責(zé)履行標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定、認(rèn)定是有效協(xié)調(diào)檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)監(jiān)督關(guān)系的客觀要求，也是促進(jìn)其協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵要素。

二、訴前程序職責(zé)履行認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)適用面臨的難題

根據(jù)行政公益訴訟訴前程序的制度設(shè)計(jì)，訴前程序與訴訟程序銜接的關(guān)鍵在于檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中對(duì)行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)的審查與判定 〔6 〕。由于目前我國(guó)的《行政訴訟法》及《檢察公益訴訟解釋》中對(duì)于行政機(jī)關(guān)“依法履職”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并未作出具體的規(guī)定，行政公益訴訟中訴前程序職責(zé)履行認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的適用還面臨如下問(wèn)題。

（一）審查依據(jù)相對(duì)模糊

審查依據(jù)是判斷行政公益訴訟中行政主體是否履行法定職責(zé)的基本參照。目前，造成對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)認(rèn)定困難的主要因素就是審查依據(jù)相對(duì)模糊。有學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政主體不履行職責(zé)的判斷主要依據(jù)有二：一是逾期未就檢察建議回復(fù)并采取相應(yīng)措施、存在不作為的情況;二是對(duì)檢察建議所作答復(fù)和具體采取措施等方面存在差異 〔7 〕。這種依據(jù)將判斷行政機(jī)關(guān)的履行范圍、程度和標(biāo)準(zhǔn)基本限定于檢察建議的內(nèi)容中，有利于快速甄別行政主體的履職情況，作出清晰認(rèn)定，進(jìn)而判斷是否轉(zhuǎn)入訴訟程序。但這種審查依據(jù)也存在保護(hù)不能的問(wèn)題，檢察建議的內(nèi)容是檢察機(jī)關(guān)根據(jù)自身掌握的證據(jù)提出的整改要求，在證據(jù)掌握方面，檢察建議可能掌握的不全面或?qū)κ马?xiàng)的評(píng)估不完整。同時(shí)，檢察監(jiān)督的專(zhuān)業(yè)性也達(dá)不到應(yīng)有的標(biāo)準(zhǔn)，因此，有可能使國(guó)家和社會(huì)公共利益處于持續(xù)侵害中。也有學(xué)者對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)提出如下標(biāo)準(zhǔn)：第一，行政相對(duì)人違法行為是否停止;第二，行政機(jī)關(guān)是否窮盡法律手段;第三，行政機(jī)關(guān)拒絕履行法定職責(zé)是否有法定理由 〔8 〕。該學(xué)者認(rèn)為這三重標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)互相交叉的關(guān)系，違反其中一項(xiàng)以上的就可能構(gòu)成不履行法定職責(zé)的行為。由此可知，審查依據(jù)的相對(duì)模糊、審查標(biāo)準(zhǔn)的不一致性，使檢察監(jiān)督在每一個(gè)程序階段，對(duì)行政主體的職責(zé)履行認(rèn)定情況都會(huì)有不同的結(jié)果，進(jìn)而將對(duì)行政公益訟訴帶來(lái)許多困難。

（二）職權(quán)范圍和職責(zé)法律依據(jù)不明確

推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，要求建設(shè)法治政府、誠(chéng)信政府、透明政府和責(zé)任政府 〔9 〕。全面依法履行職責(zé)是建設(shè)法治政府的基礎(chǔ)內(nèi)容，設(shè)定明確的事權(quán)是行政機(jī)關(guān)依法履職的前提。目前，從法律法規(guī)到政策、規(guī)范性文件等，都不同程度地存在著對(duì)行政機(jī)關(guān)交叉、重復(fù)地設(shè)定相關(guān)事權(quán)的現(xiàn)象，這對(duì)行政機(jī)關(guān)是否完全履行職責(zé)的認(rèn)定帶來(lái)了許多困難。行政主體需要依據(jù)法律規(guī)定管理具體行政事務(wù)，包括職權(quán)、名義和歸責(zé)三重要素。職權(quán)要素是指擁有獨(dú)立的行政職權(quán)，其可以來(lái)自憲法性法律的授權(quán)，也可以來(lái)自普通法律、法規(guī)或規(guī)章的授權(quán)，職權(quán)法定是行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的基本原則。行政機(jī)關(guān)“依法履職”中的職責(zé)必須是法律法規(guī)設(shè)定的義務(wù)，同時(shí)行使的過(guò)程也必須依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定程序，這是行政機(jī)關(guān)“依法履職”的第一要義。在職權(quán)法定視角下，行政機(jī)關(guān)未履行或未完全履行法律規(guī)定的義務(wù)，屬于不作為意義上的違法。另外，實(shí)踐中個(gè)別相關(guān)部門(mén)還存在利用紅頭文件對(duì)相關(guān)職權(quán)進(jìn)行調(diào)配的情形，造成了部門(mén)職權(quán)范圍和職責(zé)法律依據(jù)出現(xiàn)混亂的狀況，這給檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督、明確監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督程度等帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（三）履職期限的界定與履職標(biāo)準(zhǔn)的選擇不一致

《檢察公益訴訟解釋》第21條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書(shū)之日起兩個(gè)月內(nèi)依法履行職責(zé)，并書(shū)面回復(fù)人民檢察院”。回復(fù)期限是行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)并書(shū)面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)的期限，超過(guò)回復(fù)期限后行政機(jī)關(guān)仍不履行職責(zé)的，人民檢察院便可提起訴訟。收到檢察建議之日起兩個(gè)月內(nèi)是行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)、維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的期限，期限屆滿后檢察機(jī)關(guān)將對(duì)行政機(jī)關(guān)的履職情況和公共利益的保護(hù)結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，決定行政公益訴訟程序的終止或者繼續(xù)。由此可以看出，兩個(gè)月期限內(nèi)行政機(jī)關(guān)積極作為的重要性。但是，兩個(gè)月履職期限設(shè)定的是否合理值得商榷。早在試點(diǎn)工作開(kāi)展前期，對(duì)檢察建議履職期限設(shè)定的是一個(gè)月，鑒于實(shí)踐中遇到的特殊復(fù)雜情況，在行政公益訴訟全面實(shí)施后，履職期限修改為兩個(gè)月。履職期限的限定與履職標(biāo)準(zhǔn)的選擇密切聯(lián)系，不同的履職方式?jīng)Q定了調(diào)查與審查內(nèi)容的確定性程度的不同，進(jìn)而影響履職期限長(zhǎng)短。當(dāng)履職期限限定在兩個(gè)月范圍內(nèi)的時(shí)候，履職標(biāo)準(zhǔn)選擇的不同，產(chǎn)生的程序和后果完全不同。依據(jù)行為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷，在行政機(jī)關(guān)積極作為的情況下，基本上都可以在兩個(gè)月的期限內(nèi)履行職責(zé)，不需要流轉(zhuǎn)到訴訟程序中。依據(jù)結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)或者雙重實(shí)質(zhì)性審查標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，其產(chǎn)生的后果具有不確定性，也許在期限內(nèi)順利實(shí)現(xiàn)公共利益的保護(hù)，程序結(jié)束;也可能行政行為還未轉(zhuǎn)化或未完全轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)結(jié)果，期限屆滿被認(rèn)定未履行法定職責(zé)，因而進(jìn)入訴訟程序，這種情況在生態(tài)修復(fù)和環(huán)境指數(shù)達(dá)標(biāo)領(lǐng)域表現(xiàn)明顯。

三、訴前程序職責(zé)履行認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的確立和完善

訴前程序是發(fā)揮行政公益訴訟功效的“黃金環(huán)節(jié)”，而職責(zé)履行認(rèn)定是訴前程序和訴訟程序轉(zhuǎn)換的基礎(chǔ)。目前，在對(duì)于行政機(jī)關(guān)是否依法履職的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上，由于規(guī)則設(shè)計(jì)本身具有不完善之處，學(xué)界對(duì)此有不同的解釋?zhuān)痉▽?shí)踐中行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)對(duì)于依法履職的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也有不同的看法。筆者認(rèn)為，應(yīng)明確行為標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)、附條件標(biāo)準(zhǔn)等，進(jìn)一步完善訴前程序職責(zé)履行認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，這點(diǎn)對(duì)于解決當(dāng)前行政公益訴訟中的相關(guān)問(wèn)題將發(fā)揮重要的作用。

（一）行為標(biāo)準(zhǔn)

所謂行為標(biāo)準(zhǔn)，是指檢察機(jī)關(guān)在認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否依法履職時(shí)，僅僅考慮行政機(jī)關(guān)的履職行為是否合適，而不考慮行為帶來(lái)的結(jié)果，即行為是否使公共利益受到的侵害被消除。由此可知，行為標(biāo)準(zhǔn)要求的是窮盡行為的過(guò)程，而不是落腳于最終的結(jié)果?？傮w上看，這與職權(quán)法定的原則要求是相符合的，也是目前多數(shù)理論學(xué)者支持、論證合理性的主要原因之一。但行政公益訴訟的最終目的是維護(hù)公共利益，如果行為不能最終落腳于保護(hù)公共利益上，則與整個(gè)行政公益訴訟的基本理念相違背。

行政公益訴訟中，行為標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)行政機(jī)關(guān)提出的最低義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，要求其履行自身應(yīng)盡的義務(wù)，并沒(méi)有再設(shè)定其他的額外標(biāo)準(zhǔn)。因此，對(duì)于特殊事項(xiàng)，鑒于行政主體享有管理權(quán)限的情形，在窮盡行政救濟(jì)措施的情況下，檢察機(jī)關(guān)采取行為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政主體履職情況進(jìn)行審查。法律不強(qiáng)人所難，在適用完其本身享有的所有救濟(jì)措施后，不論公共利益維護(hù)的結(jié)果如何，檢察機(jī)關(guān)均應(yīng)認(rèn)定行政主體依法履行了職責(zé)，不應(yīng)再進(jìn)入訴訟程序，追究之前的違法行為。同時(shí)，適用行為標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該遵循以下要求：首先，堅(jiān)持實(shí)事求是，尊重客觀規(guī)律。檢察機(jī)關(guān)對(duì)處于受侵害狀態(tài)的公共利益進(jìn)行保護(hù)的時(shí)候，應(yīng)該尊重客觀規(guī)律，對(duì)客觀事實(shí)進(jìn)行充分的調(diào)研、審查分析。因?yàn)樾姓黧w采取的保護(hù)手段是否符合實(shí)際情況，是否尊重客觀規(guī)律，是否可行，直接關(guān)系著檢察機(jī)關(guān)對(duì)保護(hù)結(jié)果的認(rèn)定。其次，樹(shù)立法治觀念，堅(jiān)持職權(quán)法定。職權(quán)法定是行政法基本原則之一，行政公益訴訟屬于行政法領(lǐng)域范疇，賦權(quán)行為為行政主體的全面作為提供法律基礎(chǔ)，否則就是超越職權(quán)的行為，保護(hù)公益價(jià)值不能建立在違背法治精神的基礎(chǔ)上。同時(shí)，判斷負(fù)有管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)是否依法履職，關(guān)鍵要厘清行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)和其是否依法履職到位，即以法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)為依據(jù)，對(duì)照行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力清單和責(zé)任清單，以是否全面運(yùn)用或者窮盡法律法規(guī)和規(guī)范性文件規(guī)定的行政管理手段制止違法行為為主要判斷要件。再次，遵循比例原則，堅(jiān)持最優(yōu)選擇。比例原則主要表現(xiàn)為手段與結(jié)果之間具有正當(dāng)性，依據(jù)行為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)履職情況進(jìn)行審查，主要看行政主體對(duì)行政手段的選擇適用上與保護(hù)公共利益的契合度。手段一定要有助于目的的實(shí)現(xiàn)，以最終形成有效的利益保護(hù)。

（二）結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)

所謂結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，是指檢察機(jī)關(guān)在認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否依法履職時(shí)，不僅要考察行政機(jī)關(guān)履職行為充分與否，而且還要認(rèn)定其作出行為之后的實(shí)際效果，即國(guó)家利益與社會(huì)公共利益是否得到保護(hù)，結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是一種雙重認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)包含行為過(guò)程和實(shí)質(zhì)結(jié)果兩個(gè)內(nèi)涵要素，即窮盡行政手段且符合正當(dāng)法律程序，取得實(shí)質(zhì)性保護(hù)結(jié)果，從根本上達(dá)到國(guó)家和社會(huì)公共利益的保護(hù)。可以明顯地看出，結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)相比行為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于行政機(jī)關(guān)提出了更加嚴(yán)格的要求，因?yàn)槠洳粌H要認(rèn)定行為，還要認(rèn)定行為所產(chǎn)生的結(jié)果。

訴前履職的結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)審查，主要強(qiáng)調(diào)審查判斷的確定性和達(dá)標(biāo)性。結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)是行為標(biāo)準(zhǔn)在一定結(jié)果上的遞進(jìn)，因此，對(duì)于一般事項(xiàng)，非涉及特殊介入因素的應(yīng)采取結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)審查，因?yàn)榻Y(jié)果標(biāo)準(zhǔn)提出的要求更高，更有利于國(guó)家和公共利益的高質(zhì)量維護(hù)，以及更好地監(jiān)督行政主體的履職行為。適用結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該遵循以下要求：首先，程序正當(dāng)。結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)審查不等同于唯結(jié)果論，行政機(jī)關(guān)在行使法定權(quán)力、履行法定職責(zé)的時(shí)候，應(yīng)尊重正當(dāng)程序，在合法性、正當(dāng)性的框架內(nèi)積極履行職責(zé)，保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。如對(duì)不具有房屋拆遷補(bǔ)償資格而取得房屋權(quán)屬的，屬于侵占國(guó)有資產(chǎn)的行為，此時(shí)國(guó)家利益處于侵害狀態(tài)，主管行政機(jī)關(guān)在維護(hù)國(guó)家利益的時(shí)候應(yīng)該遵守一切強(qiáng)制措施所要求的程序（告知、催告、不得停水停電等），程序的價(jià)值和實(shí)體的結(jié)果同等重要，不能為結(jié)果而破壞程序價(jià)值。其次，非統(tǒng)一性。結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)不具有統(tǒng)一性，而具有相對(duì)性，即在具體領(lǐng)域達(dá)到什么程度的保護(hù)結(jié)果，要具體問(wèn)題具體分析。再次，結(jié)果明確。即處于侵害狀態(tài)的國(guó)家和社會(huì)公共利益得到切實(shí)明確的保護(hù)。以行政公益訴訟受案范圍為例，在國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域，明確結(jié)果是國(guó)有財(cái)產(chǎn)損失或流失的必須得到充分賠償或者追回;在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域，明確結(jié)果是生態(tài)環(huán)境、生態(tài)功能恢復(fù)到破壞前狀態(tài)水平，達(dá)到明確的測(cè)試值或評(píng)估值等。

（三）附條件標(biāo)準(zhǔn)

所謂附條件標(biāo)準(zhǔn)，是指在檢察建議送達(dá)后，行政機(jī)關(guān)具有履行法定職責(zé)、實(shí)現(xiàn)公共利益的期待可能性，但由于受客觀因素影響兩個(gè)月期限內(nèi)不能達(dá)到既定目標(biāo)，對(duì)此設(shè)定附加條件（附期限、附結(jié)果），滿足條件的可判斷行政機(jī)關(guān)履行了訴前法定職責(zé)，否則視為完成了訴前程序，檢察機(jī)關(guān)可以將案件轉(zhuǎn)為訴訟程序，提起行政公益訴訟。附條件標(biāo)準(zhǔn)具有補(bǔ)充性和條件性，只有在行為標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)適用不能的情況下才選擇適用，同時(shí)，附加時(shí)間期限和實(shí)質(zhì)結(jié)果兩項(xiàng)條件。

附條件標(biāo)準(zhǔn)是從最大限度地實(shí)現(xiàn)受侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益得到保護(hù)的角度出發(fā)，節(jié)約司法資源，是在特殊情況下對(duì)行為標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)充。具體是對(duì)于介入特殊客觀因素的、行政機(jī)關(guān)在短期內(nèi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)公共利益保護(hù)的，如恢復(fù)植被、修復(fù)土壤、治理污染等，行政機(jī)關(guān)主觀上有整改意愿，但由于受季節(jié)氣候條件、施工條件、工期等客觀原因限制而無(wú)法快速達(dá)到要求的，以附條件審查標(biāo)準(zhǔn)為主，即根據(jù)具體事項(xiàng)，設(shè)定合理的完成期限，達(dá)成一定的標(biāo)準(zhǔn)結(jié)果，在設(shè)定的合理期限內(nèi)完成公共利益保護(hù)，即可認(rèn)定行政主體履行了職責(zé)。附條件標(biāo)準(zhǔn)的適用主要包括兩部分，即期限和結(jié)果。其一，附期限。檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在尊重客觀規(guī)律的前提下相互協(xié)商，設(shè)定合理明確的履職期限，這在生態(tài)植被恢復(fù)、農(nóng)田綠地復(fù)貌等事項(xiàng)中適用較多。其二，附結(jié)果。在前期，檢察機(jī)關(guān)給行政機(jī)關(guān)創(chuàng)造一切履職的便利，具有實(shí)現(xiàn)公共利益保護(hù)的最大可能性，因此，結(jié)果的實(shí)現(xiàn)是履職情況的裁量基準(zhǔn)之一。附期限和附結(jié)果共同構(gòu)成附條件標(biāo)準(zhǔn)的判斷基準(zhǔn)，即行政機(jī)關(guān)在和檢察機(jī)關(guān)協(xié)商設(shè)定的期限內(nèi)實(shí)現(xiàn)既定的保護(hù)結(jié)果，否則，檢察機(jī)關(guān)就可以認(rèn)定行政機(jī)關(guān)未履行法定職責(zé)，并且完成了訴前程序的催告，繼而檢察機(jī)關(guān)完全可以提起行政公益訴訟。

（四）多重標(biāo)準(zhǔn)適用的邏輯選擇

任何法律制度都有其設(shè)立的初衷與目的，行政公益訴訟制度也不例外，因此，對(duì)行政公益訴訟中訴前程序職責(zé)履行認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的反思，應(yīng)著眼于行政公益訴訟的設(shè)計(jì)初衷與目的。由于行為標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)和附條件標(biāo)準(zhǔn)三者之間有區(qū)分也有聯(lián)系，有排斥也有包含，很難限定為某種特定的關(guān)系。綜合理論與司法實(shí)踐中的各種判例，筆者認(rèn)為，訴前程序職責(zé)履行的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)除了考察行政機(jī)關(guān)是否作出合法行為，還要考察行為的結(jié)果。以行為標(biāo)準(zhǔn)為主的認(rèn)定不能夠使得行政公益訴訟的核心目的——保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益得到最佳實(shí)現(xiàn);而當(dāng)公共利益持續(xù)受到侵害時(shí)，如果還是堅(jiān)持行為標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)就可能產(chǎn)生懈怠，公共利益就不能得到有效保護(hù)。因此，從實(shí)現(xiàn)保護(hù)公共利益的角度出發(fā)，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的選擇適用是一種動(dòng)態(tài)的選擇過(guò)程，宜適用綜合標(biāo)準(zhǔn)。從邏輯適用關(guān)系上可以簡(jiǎn)單地概括為以結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)為主，行為標(biāo)準(zhǔn)為輔，附條件標(biāo)準(zhǔn)為兜底應(yīng)用，三者之間應(yīng)根據(jù)具體案情及保護(hù)的法益，具體情況具體選擇適用。由此可知，對(duì)行政公益訴訟中訴前程序職責(zé)履行最佳標(biāo)準(zhǔn)的確立應(yīng)是多元化動(dòng)態(tài)選擇適用標(biāo)準(zhǔn)。

總之，我國(guó)行政公益訴訟訴前程序的制度設(shè)計(jì)有其獨(dú)立的價(jià)值和作用，經(jīng)過(guò)訴前程序后，案件是否進(jìn)入訴訟程序的判斷標(biāo)準(zhǔn)取決于行政機(jī)關(guān)在訴前程序中是否積極履行了法定職責(zé)。判斷行政機(jī)關(guān)是否已經(jīng)履行了職責(zé)，如果僅從行為路徑分析，則存在公共利益保護(hù)局限的情形;如果僅從結(jié)果角度分析，則忽略了我國(guó)公共事務(wù)管理中條塊分割的動(dòng)態(tài)行政實(shí)踐。筆者建議，在具體的司法裁判中，應(yīng)從法治政府建設(shè)、依法行政的角度出發(fā)，首先，靜態(tài)考察被訴行政主體所擁有的法定職權(quán)和職責(zé);其次，結(jié)合具體案情，動(dòng)態(tài)分析被訴行政主體實(shí)際履行職責(zé)過(guò)程;再次，從結(jié)果考量行政主體履行法定職責(zé)的實(shí)際效果 〔10 〕。這種“動(dòng)靜結(jié)合”“質(zhì)、量綜合權(quán)衡”與建立分類(lèi)處遇判斷模式的建構(gòu)理念是一致的。因此，應(yīng)科學(xué)合理地設(shè)定行政公益訴訟中訴前程序職責(zé)履行認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)真落實(shí)好檢察建議，樹(shù)立檢察監(jiān)督的權(quán)威，充分激發(fā)行政公益訴訟檢察監(jiān)督的內(nèi)生功效。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕胡衛(wèi)列，遲曉燕.從試點(diǎn)情況看行政公益訴訟訴前程序〔J〕.國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2017（02）：30-48.

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責(zé)任編輯 李 雯

〔收稿日期〕 2020-04-05

〔基金項(xiàng)目〕 最高人民檢察院檢察理論研究課題（GJ2019C04）;中國(guó)行為法學(xué)會(huì)委托課題（2018中行法研001）。

〔作者簡(jiǎn)介〕 劉學(xué)濤（1991-），男，陜西韓城人，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。

潘昆侖（1993-），男，河南信陽(yáng)人，浙江省湖州市人民檢察院干警。