PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)探討

賈冕

摘 要：PPP融資模式是我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的一個(gè)新生事物，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)持續(xù)穩(wěn)定的良好態(tài)勢(shì)讓PPP融資模式獲得了較好的發(fā)展環(huán)境，在加快我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用。但是由于PPP融資模式在我國(guó)發(fā)展的時(shí)間還比較短，在政策法規(guī)、制度保障等方面還存在一些需要健全的地方，合作雙方在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中還需要進(jìn)一步的磨合.因此，存在一些風(fēng)險(xiǎn)也是在所難免。文章重點(diǎn)分析了PPP項(xiàng)目融資的政策風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：PPP融資模式;項(xiàng)目建設(shè);風(fēng)險(xiǎn);合作

1 PPP融資模式概述

近年來(lái)PPP融資模式逐漸走入了人們的視野，并引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。那么什么是PPP融資呢？所謂“PPP”，指的是Public-Private-Partnership”，通俗點(diǎn)兒說(shuō)其實(shí)就是一種公私合作的融資模式。PPP融資模式在國(guó)外資本市場(chǎng)上比較活躍，在我國(guó)尚處于發(fā)展階段。在PPP模式下，項(xiàng)目的主要參與方為政府和私人企業(yè)，發(fā)展這種合作模式的目的是借此向社會(huì)大眾提供某種公共物品或某種服務(wù)。由于PPP模式是政府與私人企業(yè)之間的合作，項(xiàng)目的建設(shè)與服務(wù)的對(duì)象都是特定的，雙方之間構(gòu)成的是伙伴式的合作關(guān)系，所以合作雙方需要通過(guò)簽訂特許權(quán)協(xié)議來(lái)保證項(xiàng)目建設(shè)的順利進(jìn)行，在協(xié)議中對(duì)雙方的權(quán)利和義務(wù)加以明確。在PPP項(xiàng)目建設(shè)的初期階段，其資金來(lái)源主要為私人企業(yè)的自有資金（或通過(guò)其他渠道籌集的資金），私人企業(yè)以項(xiàng)目建設(shè)方的身份管理項(xiàng)目建設(shè)的相關(guān)事宜，并行使對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)利。PPP融資模式之所以會(huì)引起社會(huì)各界的關(guān)注和接受，主要是因?yàn)檫@種融資模式不但較好地緩解了政府方面的財(cái)政壓力，而且還促進(jìn)了政府與私人企業(yè)之間的互惠互利，推進(jìn)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐。既是惠民之舉，又是雙贏之策。

2 PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)分析

由于PPP項(xiàng)目的協(xié)議雙方是政府與私人企業(yè)，是一種新興的融資模式，正處在發(fā)展成長(zhǎng)階段，肯定會(huì)存在一些風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)此我們必須要本著客觀公正的態(tài)度，對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)給予正確的認(rèn)識(shí)理解，采取積極的防范措施，將其妥善化解。在PPP融資模式下，原有的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)、管理方法是無(wú)法適應(yīng)新的風(fēng)險(xiǎn)管理要求的，無(wú)論是政府一方還是私人企業(yè)一方，都應(yīng)該積極探索新的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避方法和策略，以促進(jìn)PPP融資模式的健康發(fā)展。

2.1 PPP項(xiàng)目融資的政策風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目融資的政策風(fēng)險(xiǎn)指的是，在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，由于政府制定的經(jīng)濟(jì)政策發(fā)生了變化，政府對(duì)原先的經(jīng)濟(jì)政策做出了調(diào)整，給項(xiàng)目盈利能力帶來(lái)了不利影響?？陀^的說(shuō)，當(dāng)PPP項(xiàng)目遭遇政策風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，蒙受經(jīng)濟(jì)損失的不只是私營(yíng)企業(yè)一方，還包括其他合作各方，但是私營(yíng)企業(yè)一方蒙受的損失可能要更大一些。為了降低政策風(fēng)險(xiǎn)給合作各方帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失。首先，在融資過(guò)程中政府應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任有所擔(dān)當(dāng)，多替企業(yè)著想，盡量降低政策變動(dòng)給項(xiàng)目建設(shè)帶來(lái)的不利影響，盡力設(shè)法保證項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量和建設(shè)效率;其次，在融資過(guò)程中政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政策風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)保工作，比如積極推薦其他企業(yè)以第三方身份進(jìn)行擔(dān)保，以降低建設(shè)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)壓力;第三，在大宗建設(shè)項(xiàng)目方面，政府應(yīng)允許其他金融機(jī)構(gòu)和優(yōu)秀企業(yè)介入進(jìn)來(lái)，一方面可以以他們的影響力激勵(lì)政府的信用責(zé)任，另一方面也有助于降低建設(shè)方的經(jīng)濟(jì)損失，讓政策風(fēng)險(xiǎn)的影響趨于最小化。

2.2 PPP項(xiàng)目融資的法律風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目融資目前還處于探索性的發(fā)展階段，面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)主要包括這樣幾個(gè)方面：一是阿法律監(jiān)管體系不完善風(fēng)險(xiǎn)。法律監(jiān)管體系不完善給PPP項(xiàng)目融資帶來(lái)的最為直接的影響是法律風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，這會(huì)加大PPP項(xiàng)目在融資過(guò)程中觸犯法律風(fēng)險(xiǎn)的概率;二是法律政策變更風(fēng)險(xiǎn)。在PPP項(xiàng)目建設(shè)完成之前，法律政策有可能會(huì)因?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要而發(fā)生變化，比如對(duì)收入、稅收等所做出的制度性調(diào)整就有可能增加項(xiàng)目的建設(shè)成本，減少項(xiàng)目的建設(shè)收益;三是其他參與方違約風(fēng)險(xiǎn)，比如第三方不按約定履行合同規(guī)定的責(zé)任和義務(wù)而給項(xiàng)目建設(shè)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失;四是合同風(fēng)險(xiǎn)。比如在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中有關(guān)各方發(fā)生了沖突而合同文本事先對(duì)此卻沒(méi)有責(zé)任界定或者是模棱兩可、語(yǔ)焉不詳，這些都會(huì)造成項(xiàng)目建設(shè)方的經(jīng)濟(jì)損失。要解決這些問(wèn)題，首先政府方面應(yīng)對(duì)私人企業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)做出保障，最好能從法律制度層面保障PPP模式下私人應(yīng)享有的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，保證PPP項(xiàng)目融資法律環(huán)境的公平性;其次政府要提高法律政策的完備性，防止合作方中有人利用法律漏洞撈取私利，侵害項(xiàng)目的整體利益;第三政府要加強(qiáng)政策法律對(duì)私人企業(yè)的扶持力度，減少私人企業(yè)項(xiàng)目建設(shè)中的后顧之憂。

2.3 PPP項(xiàng)目融資的匯率風(fēng)險(xiǎn)

造成PPP項(xiàng)目融資匯率風(fēng)險(xiǎn)的原因可能是貨幣貶值，也可能是政府從官方利益出發(fā)對(duì)匯率做出了于己有利而于私人企業(yè)不利的調(diào)整，無(wú)論是匯率風(fēng)險(xiǎn)的形成原因是前者還是后者，都同樣會(huì)造成項(xiàng)目建設(shè)收入價(jià)值的減少或者是項(xiàng)目投資回報(bào)率的下降。因?yàn)榫退饺似髽I(yè)而論，在項(xiàng)目融資過(guò)程中當(dāng)然沒(méi)有必要去考慮是應(yīng)該以本土貨幣融資還是應(yīng)該以外來(lái)貨幣融資，私人企業(yè)首先考慮的是那條渠道的融資成本更低、對(duì)自己更有利、能有更高的投資回報(bào)率。所以，為了能夠讓私人企業(yè)較好的規(guī)避匯率風(fēng)險(xiǎn)，保障項(xiàng)目預(yù)期收益價(jià)值和投資回報(bào)率的實(shí)現(xiàn)，一方面政府有必要專門為私人企業(yè)設(shè)立一個(gè)固定的外匯匯率標(biāo)準(zhǔn)來(lái)作為參考匯率，為私人企業(yè)營(yíng)造一個(gè)較好的融資環(huán)境，幫助私人企業(yè)承擔(dān)或化解一部分匯率風(fēng)險(xiǎn)，讓私人企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益得到較好的保障;另一方面政府還有必要利用自己的調(diào)節(jié)職能參照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的整體運(yùn)行情況主動(dòng)對(duì)相關(guān)匯率進(jìn)行調(diào)整，降低私人企業(yè)所承受的匯率風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)民生項(xiàng)目建設(shè)對(duì)私人企業(yè)的吸引力，提高私人企業(yè)參與項(xiàng)目建設(shè)的積極性，增進(jìn)政府與私人企業(yè)的合作效果。

2.4 PPP項(xiàng)目融資的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目所融到的資金主要是用在城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，這就必然涉及到很多原材料和能源，而市場(chǎng)上原材料和能源價(jià)格由于受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響是會(huì)不斷發(fā)生變化的，如果項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)原材料或能源供應(yīng)不足的情況，那么項(xiàng)目的建設(shè)收益就會(huì)到影響。由于項(xiàng)目在建成后其運(yùn)營(yíng)價(jià)格通常都是由政府部門掌控，因此要減少市場(chǎng)上原材料和能源價(jià)格波動(dòng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)收益的影響，就必須要做好這樣幾個(gè)方面的工作：一是項(xiàng)目建設(shè)方需要與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方簽訂具有擔(dān)保性質(zhì)的長(zhǎng)期購(gòu)買協(xié)議，以此保證項(xiàng)目建成后的市場(chǎng)需求;二是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方要與政府達(dá)成價(jià)格調(diào)解協(xié)議，這樣在項(xiàng)目建成后運(yùn)營(yíng)不景氣時(shí)，運(yùn)營(yíng)方也可以適當(dāng)保證自己的經(jīng)濟(jì)收入;三是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方要向政府部門申請(qǐng)?zhí)卦S經(jīng)營(yíng)的許可權(quán)，要求政府部門要出面限制同類項(xiàng)目在該區(qū)域的建設(shè)，以此抵御因市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)受損。

2.5 PPP項(xiàng)目融資的工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目融資工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自兩個(gè)方面：一是由于項(xiàng)目建設(shè)變更帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，比如原始設(shè)計(jì)出現(xiàn)了錯(cuò)誤、建設(shè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化、合同主題內(nèi)容需要變更、業(yè)主要求發(fā)生改變或是在工藝、工序方面的變化等等。二是由于項(xiàng)目不能按時(shí)完工帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。由于在PPP項(xiàng)目建設(shè)中，政府方面通常都是在項(xiàng)目建設(shè)完工并進(jìn)入運(yùn)營(yíng)狀態(tài)后才向合作方支付用于購(gòu)買公共產(chǎn)品和服務(wù)的對(duì)價(jià)。這種模式下，假使項(xiàng)目不能按時(shí)完工則項(xiàng)目的融資費(fèi)用就必然會(huì)增加很多，導(dǎo)致項(xiàng)目不能按時(shí)完工的因素有很多，比如審批不及時(shí)、施工管理不善、技術(shù)力量不足等等。對(duì)于PPP項(xiàng)目工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防，一方面政府在招標(biāo)階段就應(yīng)該做好對(duì)競(jìng)標(biāo)企業(yè)的社會(huì)調(diào)查工作，比如競(jìng)標(biāo)企業(yè)的資金運(yùn)作情況、資金量?jī)?chǔ)備情況、社會(huì)征信情況等等，從中擇優(yōu)合作，以減少項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中各種風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，保證項(xiàng)目的按時(shí)完工;另一方面私人企業(yè)在項(xiàng)目建設(shè)初期階段就要做好項(xiàng)目的整體規(guī)劃工作，比如規(guī)范施工流程和工序、工藝，檢查設(shè)備的性能狀態(tài)、核實(shí)施工工具的準(zhǔn)備情況、保證工程技術(shù)人員的專業(yè)技能水平等等，爭(zhēng)取在雙方的共同努力下，將風(fēng)險(xiǎn)消滅在未然狀態(tài)。

2.6 PPP項(xiàng)目融資的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)指的是項(xiàng)目在建成完工交付使用后，在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中由于受到外部環(huán)境復(fù)雜性的影響，或者是由于受到運(yùn)營(yíng)管理者對(duì)環(huán)境認(rèn)知能力的限制，因而所導(dǎo)致的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)沒(méi)有取得預(yù)期的效果或者是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)沒(méi)能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效益從而讓項(xiàng)目蒙受經(jīng)濟(jì)損失的可能性。PPP項(xiàng)目建成投入運(yùn)營(yíng)后，所面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)具有很大的不確定性，其中最為各方所關(guān)注的莫過(guò)于財(cái)務(wù)效益的不確定性。比如，在項(xiàng)目建成完工后的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，由于經(jīng)營(yíng)或服務(wù)過(guò)程中出現(xiàn)了各種事先沒(méi)有預(yù)料到的問(wèn)題，或者是由于前文所例舉的原因，因而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)收益的不能如期獲得或者是顯著降低。為了降低PPP項(xiàng)目建成投入運(yùn)營(yíng)后所面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)威脅，改善項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)效果和經(jīng)濟(jì)效益，還需各合作方共同努力做好這樣幾個(gè)方面的工作：一是加緊完善保障資本健康運(yùn)營(yíng)的政策法規(guī);二是全面完善資本市場(chǎng)的發(fā)展環(huán)境;三是構(gòu)筑科學(xué)的社會(huì)保障體系;四是建立合理的用人機(jī)制;五是制定現(xiàn)代化的企業(yè)管理制度;六是謹(jǐn)慎選擇合作項(xiàng)目;七是認(rèn)真考察項(xiàng)目合作人;八是設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)警管理機(jī)制。

3 結(jié)語(yǔ)

加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)既是一項(xiàng)惠民工程，又是一項(xiàng)加快城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐的重要措施，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入PPP合作模式，一定程度上緩解了政府的資金壓力，為私人企業(yè)發(fā)展提供了契機(jī)，為今后探索政府與私人企業(yè)之間的更廣泛合作提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。盡管PPP項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中會(huì)存在一些風(fēng)險(xiǎn)，相信經(jīng)過(guò)一段時(shí)期的成熟發(fā)展，經(jīng)過(guò)合作各方的真誠(chéng)磨合，在國(guó)家政策法規(guī)的保護(hù)下，這些風(fēng)險(xiǎn)是可以防范和化解的。

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