金融開放中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

[摘要] 金融基礎(chǔ)設(shè)施是我國金融開放的重要保障。目前，我國金融軟硬基礎(chǔ)設(shè)施在應(yīng)對金融開放進(jìn)程中均面臨不少自身發(fā)展瓶頸和外部挑戰(zhàn)，應(yīng)通過完善法律法規(guī)、信用體系、會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等金融基礎(chǔ)軟設(shè)施，強(qiáng)化與開放水平相適應(yīng)的金融基礎(chǔ)軟設(shè)施建設(shè);以區(qū)塊鏈技術(shù)為突破口，以數(shù)字貨幣發(fā)行和上海國際金融中心建設(shè)為契機(jī)，以人民幣支付結(jié)算清算體系為核心，以資產(chǎn)登記托管系統(tǒng)、交易設(shè)施、基礎(chǔ)征信系統(tǒng)等為支撐，完善金融基礎(chǔ)硬設(shè)施建設(shè)，為我國金融開放保駕護(hù)航。

[關(guān)鍵詞] 金融開放? ?金融基礎(chǔ)設(shè)施? ?漸進(jìn)式市場化? ?支付系統(tǒng)? ?清算結(jié)算系統(tǒng)

[中圖分類號]? F832? ?[文獻(xiàn)標(biāo)志碼] A? ? [文章編號] 1004-6623（2020）03-0022-08

引? 言

2020年1月初，中美雙方達(dá)成并簽署第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議，其中第四章為金融服務(wù)內(nèi)容，涉及銀行服務(wù)、信用評級服務(wù)、電子支付服務(wù)、金融資產(chǎn)管理服務(wù)、保險(xiǎn)服務(wù)，以及證券、基金管理及期貨服務(wù)六個(gè)方面，概括而言，就是我國應(yīng)實(shí)行大幅度金融開放。實(shí)際上，協(xié)議關(guān)于金融領(lǐng)域?qū)ν忾_放的內(nèi)容與黨的十八大以來我國金融擴(kuò)大開放的方向是一致的。2019年至今，我國逐步實(shí)施銀行、保險(xiǎn)、證券、評級、支付、征信、金融市場等領(lǐng)域約30條具體開放措施，在促進(jìn)金融領(lǐng)域良性競爭、提升金融機(jī)構(gòu)國際競爭力、實(shí)行跨境投資便利化、推進(jìn)人民幣國際化等方面發(fā)揮了積極作用。然而，由于我國金融開放起步時(shí)間晚，不少方面仍不完善，尤其是金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要加快補(bǔ)齊相關(guān)短板，為金融開放打好堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

關(guān)于金融基礎(chǔ)設(shè)施的研究，主要聚焦于以下幾方面：一是金融基礎(chǔ)設(shè)施的定義及法律含義。如Bernanke（2009）認(rèn)為，金融市場基礎(chǔ)設(shè)施是金融管道，用以支付交易、支付、清算和結(jié)算，實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)間的相互聯(lián)系及作用;葉林（2019）對金融基礎(chǔ)設(shè)施的法律運(yùn)行機(jī)理及地位進(jìn)行分析，認(rèn)為金融基礎(chǔ)設(shè)施各系統(tǒng)應(yīng)有獨(dú)立的法律地位及契約運(yùn)行規(guī)則。二是金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)介紹。如楊濤和李鑫（2015）對國際主要國家金融市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、PFMI的形成與發(fā)展等進(jìn)行了介紹，指出我國在金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面仍有較大提升空間。三是探討我國金融市場基礎(chǔ)設(shè)施管理的難點(diǎn)與對策。如朱小川（2020）對我國金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的管理現(xiàn)狀、難點(diǎn)與立法路徑進(jìn)行了探討，指出我國金融市場基礎(chǔ)設(shè)施仍處于監(jiān)管分散、制度空白等現(xiàn)狀下，各方對相關(guān)概念和標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌監(jiān)管等未形成共識是其管理難點(diǎn)，應(yīng)明確相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)管等完善我國金融基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)?？傮w而言，已有研究系統(tǒng)性、全面性和動態(tài)性欠缺，有必要進(jìn)一步深入。

二、我國金融基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)對金融開放面臨的挑戰(zhàn)

綜合支付結(jié)算系統(tǒng)委員會和國際證監(jiān)會組織的《金融市場基礎(chǔ)設(shè)施原則》（PFMI），以及央行、發(fā)改委、財(cái)政部等部門界定的金融基礎(chǔ)設(shè)施（FMI）的相關(guān)范疇，我們認(rèn)為，金融基礎(chǔ)設(shè)施包括法律、會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、信用環(huán)境等軟設(shè)施，以及清算結(jié)算系統(tǒng)、重要支付系統(tǒng)、基礎(chǔ)征信系統(tǒng)等硬設(shè)施。鑒于我國金融軟硬設(shè)施仍存在諸多不完善之處，在應(yīng)對金融業(yè)開放進(jìn)程中將面臨不少挑戰(zhàn)。

（一）金融基礎(chǔ)軟設(shè)施方面的挑戰(zhàn)

1. 金融開放對國內(nèi)外法律協(xié)調(diào)性要求較高，短期內(nèi)法律環(huán)境難以協(xié)調(diào)，將導(dǎo)致金融法律體系不健全困境進(jìn)一步凸顯

目前，無論是從金融業(yè)整體來看，或是從金融機(jī)構(gòu)個(gè)體而言，均表現(xiàn)出大而不強(qiáng)的特征。這就導(dǎo)致我國金融領(lǐng)域在國際上的話語權(quán)不強(qiáng)，參與制定國際金融規(guī)則的能力不足，開展國際金融服務(wù)貿(mào)易受到諸多不公對待與限制。金融業(yè)大幅度對外開放，國內(nèi)法律需要與國際法律對接，金融機(jī)構(gòu)交往與合作更頻繁，會使法律體系不健全的困境更為凸顯。一是我國目前尚未有專門的金融法，金融法律體系不夠健全，許多監(jiān)管部門之間、國家與地方之間等的監(jiān)管法規(guī)存在不一致甚至沖突的情況，內(nèi)外法律短期內(nèi)難以協(xié)調(diào)，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)面臨“展業(yè)不公”和“風(fēng)控失效”雙困境。二是我國法治能力和水平仍有較大提升空間，諸多法律規(guī)則執(zhí)行不嚴(yán)、處罰較輕，導(dǎo)致金融領(lǐng)域違法現(xiàn)象頻發(fā)，難以迅速融入國際金融領(lǐng)域。三是我國發(fā)展政策、法律法規(guī)等的連續(xù)性和可預(yù)期性有待提升，金融涵蓋經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，需要加強(qiáng)對預(yù)期的判斷以降低風(fēng)險(xiǎn)，政策和法規(guī)的連續(xù)性缺乏，導(dǎo)致金融開放的預(yù)期效應(yīng)降低。四是由于新冠肺炎疫情的影響，各國均采取“暫停經(jīng)濟(jì)”方式來阻斷疫情蔓延，同時(shí)出臺了諸多臨時(shí)金融應(yīng)急措施，如美國就綜合使用了商業(yè)票據(jù)融資機(jī)制（CPFF）、一級交易商信貸便利機(jī)制（PDCF）、各國央行互換機(jī)制（美元流動性互換機(jī)制）、緊急貸款機(jī)制、擴(kuò)大貨幣市場便利機(jī)制等機(jī)制（俞勇和鄭鴻，2020），這些機(jī)制有些是全新的，有可能導(dǎo)致我國金融規(guī)則與國際規(guī)則對接的及時(shí)性出現(xiàn)問題。

2. 金融開放要求國內(nèi)外會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，但會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)短期內(nèi)尚難統(tǒng)一，將導(dǎo)致企業(yè)融資難問題加劇

雖然美國的會計(jì)準(zhǔn)則并不代表國際準(zhǔn)則，但由于其在國際話語權(quán)的強(qiáng)勢地位及資本市場的強(qiáng)大，是國內(nèi)企業(yè)上市追求的重要資本市場。我國會計(jì)準(zhǔn)則與美國會計(jì)準(zhǔn)則有諸多不同之處，面臨“稅費(fèi)”和“財(cái)報(bào)”雙沖突局面。如對于上市公司信息披露準(zhǔn)則的規(guī)定，美國就提出不允許不符合美國會計(jì)披露準(zhǔn)則的企業(yè)到美國上市融資，這將導(dǎo)致諸多國內(nèi)企業(yè)無法到美國融資，即使在美國已上市的企業(yè)也會面臨法律合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，甚至退市風(fēng)險(xiǎn);又如我國證券法與美國證券法對上市公司財(cái)務(wù)造假等處罰的不同，兩國法規(guī)之間的不協(xié)調(diào)，可能會對相關(guān)事件的處理造成一定的困難。

此外，在企業(yè)估值、資產(chǎn)估值、商譽(yù)減值等會計(jì)準(zhǔn)則上均有諸多差異，勢必重構(gòu)企業(yè)及資產(chǎn)估值邏輯，規(guī)則在短期內(nèi)難以統(tǒng)一，進(jìn)而影響金融市場的波動。

3. 金融開放將大幅提高違約成本，信用體系不健全將導(dǎo)致金融市場不穩(wěn)定性增加

目前，我國信用體系尚不健全，可能導(dǎo)致系列問題。一是信用體系不健全導(dǎo)致的信用缺失和誠信不足成為當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的主要障礙之一，不利于營造良好公平競爭的市場環(huán)境。二是信用體系不健全導(dǎo)致違約、侵權(quán)等成本過低。如知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)問題，成為我國企業(yè)融入國際市場、金融開放的重要阻礙之一，使我國企業(yè)的國際化面臨法律合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的巨大挑戰(zhàn)。雖然新《證券法》對欺詐發(fā)行、信批違法等行為大幅提高了違法違規(guī)成本，并確立了“明示退出、默示加入”的集團(tuán)訴訟規(guī)則，但相對于違法所得而言，現(xiàn)有違法成本仍然過低，且“明示退出、默示加入”規(guī)則不夠明晰，追責(zé)成本較高。三是我國評級體系與國際評級體系短期內(nèi)難以銜接，容易導(dǎo)致國內(nèi)金融市場穩(wěn)定性出現(xiàn)較大波動。評級體系是信用體系的重要組成部分，主要功能是對機(jī)構(gòu)進(jìn)行評級。目前國內(nèi)評級機(jī)構(gòu)以大公國際資信評估有限公司、中誠信國際信用評級有限公司等為主，而國際上則以標(biāo)準(zhǔn)普爾、穆迪和惠譽(yù)國際三大信用評級機(jī)構(gòu)為主。雖然國內(nèi)評級機(jī)構(gòu)致力于與國際的主要評級機(jī)構(gòu)有規(guī)則對接，但二者主要的服務(wù)對象和生存環(huán)境有較大區(qū)別，難以在短期內(nèi)完全實(shí)現(xiàn)。隨著金融對外開放的深入，國際評級機(jī)構(gòu)將加快進(jìn)入國內(nèi)，二者評級結(jié)果的不統(tǒng)一，將增加我國金融市場的不穩(wěn)定性。如受新冠肺炎疫情影響，全球金融市場可能出現(xiàn)較大波動，美國金融市場首當(dāng)其沖，但國際評級機(jī)構(gòu)對受疫情影響的企業(yè)及金融機(jī)構(gòu)的評級規(guī)則與國內(nèi)不同，這也可能導(dǎo)致我國金融市場不穩(wěn)定性增加。

4. 國內(nèi)外反洗錢規(guī)則難以統(tǒng)一，導(dǎo)致國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)增加

首先，反洗錢規(guī)則不統(tǒng)一，使應(yīng)用區(qū)塊鏈、人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)監(jiān)測預(yù)警反洗錢活動效果大打折扣，洗錢、恐怖活動、投機(jī)等違法犯罪活動增加。其次，反洗錢國際監(jiān)管要求日益完善和動態(tài)化，國內(nèi)反洗錢規(guī)則難以適應(yīng)嚴(yán)峻的國際監(jiān)管形勢，短期內(nèi)使國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)或?qū)ν馔顿Y活動面臨更大合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。再次，對接國際反洗錢監(jiān)管規(guī)則及要求，在制度、系統(tǒng)建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測等方面需要投入巨大的財(cái)力、物力和人力，可能使我國金融機(jī)構(gòu)（尤其是中小金融機(jī)構(gòu)）國際化進(jìn)程受到一定的限制，進(jìn)而導(dǎo)致我國金融業(yè)開放的競爭基礎(chǔ)不強(qiáng)。

5. 金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)銜接機(jī)制缺乏，金融消費(fèi)者保護(hù)面臨挑戰(zhàn)

一國金融業(yè)發(fā)展的深度和廣度受該國公民金融教育水平的制約，金融教育的低水平和金融知識的缺乏，將從根本上削弱一國金融體系的安全（關(guān)偉等，2013）。而金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的關(guān)鍵是消費(fèi)者自身利益的主張和證據(jù)的提供，這需要消費(fèi)者熟悉金融知識。我國金融市場參與者數(shù)量龐大，自然人占據(jù)金融市場主體，但大部分消費(fèi)者金融知識缺乏、金融欺詐防范等意識薄弱。隨著金融開放的深入，金融產(chǎn)品將極大豐富，對金融產(chǎn)品缺乏認(rèn)知的普通民眾極容易導(dǎo)致“羊群效應(yīng)”，影響我國金融市場的穩(wěn)定。

（二）金融基礎(chǔ)硬設(shè)施方面的挑戰(zhàn)

1. 金融資產(chǎn)登記托管系統(tǒng)監(jiān)管范圍過窄，金融安全防線不健全

金融資產(chǎn)登記托管系統(tǒng)作為目前我國最活躍的金融基礎(chǔ)硬設(shè)施，其使用頻率最大，是我國當(dāng)前金融開放程度最高的金融基礎(chǔ)硬設(shè)施。然而，一方面，我國現(xiàn)有金融資產(chǎn)登記托管系統(tǒng)的范圍僅包括金融監(jiān)管和自律性組織（其實(shí)質(zhì)是官方）的系統(tǒng)，未包括或較少包括金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)，尤其是中小銀行、保險(xiǎn)、信托等機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)未被納入;然而，隨著中小銀行、保險(xiǎn)、信托等機(jī)構(gòu)，甚至于螞蟻金服、蘇寧金融等基于電商平臺的機(jī)構(gòu)也已成為我國金融資產(chǎn)登記托管的主要系統(tǒng)，這些系統(tǒng)目前暫未納入其范圍，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)防線不健全。其次，隨著金融開放進(jìn)一步擴(kuò)大，國外金融資產(chǎn)登記托管系統(tǒng)的主體券商機(jī)構(gòu)將加快進(jìn)入我國的步伐，借助資金、技術(shù)、人才、經(jīng)驗(yàn)等領(lǐng)先優(yōu)勢，加快布局和對接我國金融資產(chǎn)登記托管系統(tǒng)，這將加劇對本土專業(yè)人才的需求競爭，進(jìn)一步導(dǎo)致我國金融基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)I(yè)人才缺乏，進(jìn)而出現(xiàn)“人才缺乏與流失雙困境”。

2. 清算結(jié)算系統(tǒng)及交易設(shè)施進(jìn)一步與國際清算結(jié)算系統(tǒng)連接，獨(dú)立性面臨挑戰(zhàn)

目前，全球各國之間的金融機(jī)構(gòu)結(jié)算主要通過SWIFT系統(tǒng)。雖然該系統(tǒng)是獨(dú)立且保持中立的系統(tǒng)，但從其運(yùn)作來看，實(shí)際已由美國控制。CHIPS和Fedwire是美國兩大核心結(jié)算清算系統(tǒng)，前者主導(dǎo)跨國美元交易清算，后者主要負(fù)責(zé)國內(nèi)美元結(jié)算。目前CHIPS已發(fā)展成為擁有12家會員銀行、14家參加清算銀行與眾多非參加清算銀行組成的龐大國際結(jié)算清算網(wǎng)絡(luò)，其承擔(dān)世界上95%以上的銀行同業(yè)美元支付清算與90%以上的外匯交易清算。目前，各國和地區(qū)均有平行于CHIPS的交易系統(tǒng)，如歐洲的TARGET（泛歐實(shí)時(shí)全額自動清算系統(tǒng)）、英國的CHAPS（倫敦銀行自動清算支付系統(tǒng)）、中國的CNAPS（中國現(xiàn)代化支付系統(tǒng)）均可用于本幣或多邊貨幣的清算，但是各國的交易系統(tǒng)仍然依賴于SWIFT進(jìn)行報(bào)文轉(zhuǎn)換。

一旦金融機(jī)構(gòu)被CHIPS切斷支付通道就無法進(jìn)行跨境美元業(yè)務(wù)，而一旦被SWIFT切斷報(bào)文轉(zhuǎn)換通道，其不僅無法進(jìn)行美元跨境清算，連人民幣、日元和歐元業(yè)務(wù)也無法進(jìn)行。美國通過《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)利法案》（IEEPA），授權(quán)財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）以反恐為名從SWIFT調(diào)取和掌握絕大部分的轉(zhuǎn)賬交易信息，并根據(jù)SWIFT報(bào)文追蹤涉及美元的交易信息，進(jìn)一步掌握SWIFT系統(tǒng)，并可通過CHIPS、Fedwire切斷涉及美元的金融交易。因此，我國金融結(jié)算清算系統(tǒng)及交易設(shè)施的獨(dú)立性將面臨較大挑戰(zhàn)。

3. 交易報(bào)告基礎(chǔ)規(guī)則及機(jī)構(gòu)缺乏，國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)受外部沖擊威脅增加

完善的規(guī)則是抵御外部沖擊的有力武器，機(jī)構(gòu)齊全是防范風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)。然而，由于我國在交易報(bào)告規(guī)則的不完善以及相關(guān)管理機(jī)構(gòu)缺失，也將面臨不小的挑戰(zhàn)。第一，國內(nèi)外交易規(guī)則不同，存儲的報(bào)告規(guī)則、類型等有較大區(qū)別，交易報(bào)告途徑、技術(shù)路徑等的不同導(dǎo)致交易成本上升，對外部風(fēng)險(xiǎn)沖擊的第一反應(yīng)時(shí)間遲緩，金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)敞口增加。第二，由于規(guī)則的缺乏與差異，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)進(jìn)行反洗錢防范效果大大降低，導(dǎo)致洗錢風(fēng)險(xiǎn)、投機(jī)活動等違法犯罪增加。第三，交易報(bào)告專職管理機(jī)構(gòu)不明確，導(dǎo)致交易報(bào)告管理、挖掘和利用等缺失，進(jìn)一步使我國金融業(yè)的外部沖擊風(fēng)險(xiǎn)增加。

4. 重要支付系統(tǒng)進(jìn)一步與國際支付系統(tǒng)連接，將面臨競爭和沖突

數(shù)據(jù)顯示，2019年上半年人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS）產(chǎn)生的交易額僅有16萬億元，遠(yuǎn)低于國際主流支付系統(tǒng)交易額度;2009年底人民幣國際化指數(shù)（RII）只有0.02%，經(jīng)過10年努力，截至2018年底RII達(dá)到2.95%，人民幣躍居全球第五大支付貨幣，但仍遠(yuǎn)低于美元、歐元、英鎊等貨幣的比例。其重要原因是全球支付系統(tǒng)基本由美國控制，且CIPS服務(wù)的便利性、可獲得性、跨境業(yè)務(wù)的熟悉程度、市場習(xí)慣和行為等均遠(yuǎn)落后于SWIFT和CHIPS系統(tǒng)。

隨著金融科技的發(fā)展及世界金融支付體系的競爭，2019年6月基于“主權(quán)數(shù)字貨幣非核心功能的商業(yè)化”Libra支付體系的出現(xiàn)，將進(jìn)一步增強(qiáng)美元國際貨幣的地位，對全球匯率、金融市場都有較大影響，對現(xiàn)有的金融體系結(jié)算、清算和交換效率等更是一大挑戰(zhàn)。此外，INSTEX結(jié)算機(jī)制、“金磚支付”體系等的不斷出現(xiàn)，使我國CIPS系統(tǒng)將面臨激烈的競爭。

5. 基礎(chǔ)征信系統(tǒng)銜接機(jī)制缺失，信息安全面臨極大挑戰(zhàn)

首先，我國基礎(chǔ)征信系統(tǒng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等不強(qiáng)，無法與國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)銜接，導(dǎo)致基礎(chǔ)征信國際話語權(quán)不強(qiáng)。截至目前，全國共有央行征信中心、上海資信和百行征信三家個(gè)人征信機(jī)構(gòu)，分別位于北京、上海和深圳。個(gè)人征信系統(tǒng)尚未統(tǒng)一，說明我國對個(gè)人征信行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰和明確。此外，從我國P2P行業(yè)的整治和清退的歷程，以及對其監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的反復(fù)也可看出基礎(chǔ)征信監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)缺失。其次，基礎(chǔ)征信設(shè)施不完善，導(dǎo)致故意違約、欺詐等違法犯罪行為增加。如近幾年快速發(fā)展的P2P行業(yè)，由于基礎(chǔ)征信設(shè)施不完善，無法對貸款機(jī)構(gòu)、貸款人等征信進(jìn)行監(jiān)測，多頭借貸、共債等行為難以被及時(shí)發(fā)現(xiàn)，故意逃廢債、欺詐等問題相繼出現(xiàn)，導(dǎo)致P2P行業(yè)被整治清退。再次，基礎(chǔ)征信技術(shù)違規(guī)使用，導(dǎo)致合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)增加。如近兩年，個(gè)人征信機(jī)構(gòu)常用的“爬蟲”技術(shù)①卻成為監(jiān)管重點(diǎn)打擊對象。通過“爬蟲”抓取網(wǎng)絡(luò)公開信息并不違法，但如果抓取的是未公開、未授權(quán)的個(gè)人敏感信息就屬于違法行為，違反了2017年6月1日實(shí)施的《網(wǎng)絡(luò)安全法》以及“兩高”相關(guān)司法解釋。2019年以來，魔蝎科技、公信寶、存信數(shù)科、信用管家、同盾科技、新顏科技、聚信立、有盾、天機(jī)等征信機(jī)構(gòu)就因違規(guī)使用“爬蟲”技術(shù)而被警方調(diào)查。

6. 金融應(yīng)急災(zāi)備系統(tǒng)缺失，金融基礎(chǔ)硬設(shè)施脆弱性增加

持續(xù)發(fā)酵的新冠肺炎疫情，對全球金融業(yè)、資本市場、宏觀經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展等造成嚴(yán)重沖擊。僅2020年3月13日，美國、德國、巴西、俄羅斯等9國股市發(fā)生熔斷，我國同樣受到較大沖擊，1月底至3月底兩個(gè)月內(nèi)A股跌幅超過10%。這引起我們對金融應(yīng)急災(zāi)備系統(tǒng)建設(shè)的擔(dān)憂：一是目前我國未有全國統(tǒng)一的金融應(yīng)急災(zāi)備系統(tǒng)，且各金融機(jī)構(gòu)應(yīng)急災(zāi)備系統(tǒng)建設(shè)較為落后，僅銀行有較為完善的金融基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)急系統(tǒng)。二是我國多數(shù)金融機(jī)構(gòu)或類金融機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)急系統(tǒng)均未按照“兩地三中心”進(jìn)行災(zāi)備建設(shè)。一旦遇到緊急情況，我國金融基礎(chǔ)設(shè)施將受重大打擊。如一旦受傳染病、地震等災(zāi)害影響，金融基礎(chǔ)設(shè)施與國外金融基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)接被切斷，將重創(chuàng)我國金融業(yè)發(fā)展。

三、在金融開放中加強(qiáng)

金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策建議

應(yīng)把握主動權(quán)，以“市場化漸進(jìn)式”方式實(shí)行雙向開放，從完善法律法規(guī)、會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等方面提升金融軟設(shè)施的應(yīng)對能力，從明確各金融基礎(chǔ)硬設(shè)施的監(jiān)管主體、構(gòu)建獨(dú)立的支付清算結(jié)算系統(tǒng)等方面提升金融安全防護(hù)能力，為金融開放保駕護(hù)航。

（一）金融基礎(chǔ)軟設(shè)施層面

1. 完善金融法律體系，提高法治水平

第一，參考PFMI和中央《統(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎(chǔ)設(shè)施工作方案》的金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管框架，加快出臺符合我國國情的金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管法律法規(guī)，明確金融基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)參與主體的職責(zé)與義務(wù)，構(gòu)建完整的頂層監(jiān)管框架。第二，以《統(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎(chǔ)設(shè)施工作方案》為藍(lán)本，明確我國FMI范圍，并納入宏觀審慎監(jiān)管范圍，由央行對FMI進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，構(gòu)建透明的風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)。第三，結(jié)合我國“一委一行兩會”的金融監(jiān)管體制，建議參考美國的二元監(jiān)管體制，即由金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（金融委）負(fù)責(zé)認(rèn)定重要FMI并將其納入宏觀審慎監(jiān)管框架，由于目前關(guān)鍵的金融基礎(chǔ)設(shè)施主要由央行監(jiān)管，金融委辦公室也設(shè)在央行，可由央行作為金融基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌監(jiān)管機(jī)構(gòu)，設(shè)置相應(yīng)的處室專職負(fù)責(zé)，由央行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會等監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行業(yè)監(jiān)管。第四，借鑒美、英等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)驗(yàn)，建立金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管指引，包括機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、治理結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)規(guī)則、財(cái)務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)控制、系統(tǒng)安全、信息披露、信息保存、審查評估、處罰和風(fēng)險(xiǎn)處置、認(rèn)定和退出機(jī)制等，及早對金融基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行全面監(jiān)管，并根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整監(jiān)管策略。第五，提高金融基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)監(jiān)管法律法規(guī)的穩(wěn)定性。增加系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管法規(guī)制度，明確銀行、保險(xiǎn)、證券、信托等系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管辦法，兼顧國際金融基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)法律基礎(chǔ)、制度框架、運(yùn)行規(guī)則、監(jiān)管規(guī)則等，可設(shè)置過渡期，漸進(jìn)式對接。第六，建立金融市場基礎(chǔ)設(shè)施處置機(jī)制，充分實(shí)施《國際支付結(jié)算體系委員會與國際證監(jiān)會組織原則》，增強(qiáng)相關(guān)法律的協(xié)同性，以及金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的韌性。完善金融科技的法律、規(guī)制和監(jiān)管框架，制定金融科技行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，以金融科技手段完善金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2. 對接最新國際會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，加快其在金融領(lǐng)域的實(shí)施

第一，積極與國內(nèi)重要金融機(jī)構(gòu)及金融基礎(chǔ)設(shè)施主體機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通（如系統(tǒng)重要性銀行、保險(xiǎn)等機(jī)構(gòu)），做好配套的頂層機(jī)制設(shè)計(jì)、流程設(shè)計(jì)等，并設(shè)置一定的過渡期（如兩年），為對接國際會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)預(yù)留合理的時(shí)間，保持業(yè)務(wù)的連續(xù)性。第二，同類金融業(yè)務(wù)規(guī)則盡可能“合并同類項(xiàng)”，以國際會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)在貨幣市場、債券市場、外匯市場等的應(yīng)用作為開放對接的突破口，實(shí)現(xiàn)制度性、規(guī)則性開放，以此推進(jìn)國際會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)在金融領(lǐng)域的全面實(shí)施。

3. 健全社會信用體系，提高社會信用管理能力和水平

第一，健全社會信用法規(guī)體系，構(gòu)建規(guī)劃、政策、法規(guī)、行業(yè)自律等主次分明、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的信用法規(guī)體系。第二，建立健全社會信用信息共享機(jī)制，提高社會信用管理水平。加快打破部門間信息共享的壁壘，加快政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信、司法公信四大核心領(lǐng)域的信用體系建設(shè)，構(gòu)建覆蓋全社會的信用體系。第三，加快大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，構(gòu)建基于國家的“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”信用管理系統(tǒng)。一方面，引入大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，對大量的企業(yè)信用信息進(jìn)行甄別，與信用評級標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比對，形成企業(yè)信用評級報(bào)告;相關(guān)監(jiān)管部門根據(jù)市場主體在不同領(lǐng)域的信用狀況實(shí)行差別化監(jiān)管措施，節(jié)約監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。另一方面，基于大數(shù)據(jù)技術(shù)，應(yīng)用智能算法，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判預(yù)警機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對失信行為的早發(fā)現(xiàn)、早提醒、早處置，提高監(jiān)管的及時(shí)性、精準(zhǔn)性及有效性;督促市場主體保持良好信用，避免發(fā)生潛在重大失信行為而產(chǎn)生嚴(yán)重后果。第四，建立信用跨境協(xié)作配合機(jī)制，提高信用國際化管理水平。如建立知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制、證券期貨跨境協(xié)作配合機(jī)制、銀行跨境協(xié)作配合機(jī)制、保險(xiǎn)跨境協(xié)作配合機(jī)制等。

4. 強(qiáng)化反洗錢宣傳和金融科技在反洗錢領(lǐng)域的應(yīng)用，完善反洗錢軟硬環(huán)境

首先，加強(qiáng)對反洗錢國際標(biāo)準(zhǔn)和海外反洗錢處罰案例的學(xué)習(xí)研究，積極對接國際反洗錢規(guī)則。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)及金融機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對《反洗錢、反恐融資合規(guī)性和有效性評估方法》《打擊洗錢、恐怖融資與擴(kuò)散融資國際標(biāo)準(zhǔn)：40條建議》等國際反洗錢規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)等的學(xué)習(xí)，并加強(qiáng)對全球因違反反洗錢規(guī)則而被處罰的案例研究，在熟知國際反洗錢規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，積極對接國際反洗錢規(guī)則，以此相互促進(jìn)構(gòu)建銜接好內(nèi)外規(guī)則和制度。其次，加強(qiáng)反洗錢國內(nèi)外法規(guī)的宣傳，尤其是要加強(qiáng)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等相關(guān)從業(yè)人員反洗錢規(guī)則的培訓(xùn)，提升國際反洗錢合規(guī)意識與專業(yè)知識。再次，強(qiáng)化監(jiān)管科技在反洗錢機(jī)制中的應(yīng)用，提升反洗錢的效率。如運(yùn)用生物識別、大數(shù)據(jù)等技術(shù)核驗(yàn)客戶身份，運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)核驗(yàn)交易的真實(shí)性，運(yùn)用人工智能、機(jī)器學(xué)習(xí)等技術(shù)強(qiáng)化金融活動的監(jiān)測預(yù)警等。

5. 強(qiáng)化金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)法制教育，提升消費(fèi)者安全保護(hù)意識

第一，發(fā)揮《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作部際聯(lián)席會議制度》的制度優(yōu)勢，聯(lián)合中央網(wǎng)信辦、發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、公安部、司法部等相關(guān)部門，組織開展對金融消費(fèi)侵權(quán)熱點(diǎn)和典型違法活動的治理。第二，制定和實(shí)施金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的重大政策、措施和統(tǒng)一操作指引，聯(lián)合教育部、中國消費(fèi)者協(xié)會等相關(guān)部門，加大組織力度對消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律法規(guī)和政策的宣傳普及。第三，借鑒美國、英國、澳大利亞、日本、新加坡等國家的金融教育國家戰(zhàn)略。明確國家金融教育戰(zhàn)略規(guī)劃，根據(jù)經(jīng)濟(jì)、金融、改革開放等方面的最新形勢及時(shí)對《中國金融教育國家戰(zhàn)略》具體內(nèi)容進(jìn)行修訂，并公開發(fā)布指導(dǎo)金融教育工作。第四，由央行牽頭，教育部、財(cái)政部、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會及其他相關(guān)部門共同參與，根據(jù)金融教育國家戰(zhàn)略制定符合國情的金融教育框架，制定統(tǒng)一性、分層推進(jìn)、針對性強(qiáng)的金融教育體系。第五，由央行牽頭，制定金融業(yè)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)從業(yè)準(zhǔn)入資格教育體系，制定科學(xué)的金融知識教材，增加金融消費(fèi)者保護(hù)相關(guān)知識內(nèi)容，提升金融從業(yè)人員金融消費(fèi)者的保護(hù)意識和專業(yè)管理能力。

（二）金融基礎(chǔ)硬設(shè)施層面

1. 完善金融資產(chǎn)登記托管系統(tǒng)、交易設(shè)施及交易報(bào)告庫等金融基礎(chǔ)硬設(shè)施監(jiān)管機(jī)制，提升金融風(fēng)險(xiǎn)防范能力

第一，明確重要性金融資產(chǎn)登記托管系統(tǒng)的主管機(jī)構(gòu)，完善各主管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管協(xié)調(diào)框架。如中央結(jié)算公司的出資人是財(cái)政部，業(yè)務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)是人民銀行，人事任免權(quán)在銀保監(jiān)會，但內(nèi)部卻形成了控股集團(tuán)形式的治理架構(gòu)，如何協(xié)調(diào)各機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管關(guān)系顯得尤為重要。第二，建立各系統(tǒng)間、各系統(tǒng)層級間的“防火墻制度機(jī)制”，防范關(guān)聯(lián)性、傳染性等風(fēng)險(xiǎn)。如中央結(jié)算公司系統(tǒng)、交易商協(xié)會系統(tǒng)等之間的“防火墻制度機(jī)制”，中央結(jié)算公司系統(tǒng)下的中央債券綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)、銀行間債券市場信息系統(tǒng)等之間的“防火墻制度機(jī)制”。第三，強(qiáng)化各系統(tǒng)的專業(yè)化職責(zé)，優(yōu)化各系統(tǒng)的專業(yè)化分工，提高服務(wù)的準(zhǔn)確性和效率。第四，加快區(qū)塊鏈、人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)在各系統(tǒng)的應(yīng)用，引進(jìn)培養(yǎng)相關(guān)人才。隨著區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)的快速發(fā)展及在金融領(lǐng)域的應(yīng)用，金融業(yè)態(tài)、監(jiān)管機(jī)制等正深刻重塑，亟需引入相關(guān)技術(shù)及人才，順應(yīng)趨勢的發(fā)展及應(yīng)對隨之而來的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)等新挑戰(zhàn)。第五，按照“兩地三中心”的金融系統(tǒng)災(zāi)備體系建設(shè)要求，完善金融資產(chǎn)登記托管系統(tǒng)、交易設(shè)施及交易報(bào)告庫災(zāi)備體系和系統(tǒng)建設(shè)，保持業(yè)務(wù)持續(xù)性。第六，完善交易報(bào)告庫相關(guān)監(jiān)管法規(guī)和制度機(jī)制，成立或指定專門的機(jī)構(gòu)作為交易報(bào)告庫。目前央行承擔(dān)了主要的支付、結(jié)算清算等監(jiān)管職能，且承擔(dān)了反洗錢監(jiān)管，建議可由央行結(jié)算清算系統(tǒng)作為專門的交易報(bào)告庫，在上海和深圳成立兩個(gè)分庫。

2. 加快構(gòu)建獨(dú)立的支付、清算結(jié)算體系及系統(tǒng)，提升金融安全防護(hù)能力

第一，以“一帶一路”建設(shè)為抓手，加快推進(jìn)建設(shè)人民幣離岸結(jié)算體系，爭取更多國家和地區(qū)加入“一帶一路”建設(shè)，推動倫敦人民幣離岸中心成為覆蓋“一帶一路”乃至全球的人民幣支付途徑和渠道;擴(kuò)大中東歐國家的經(jīng)貿(mào)投資，完善我國優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)在歐洲地區(qū)的布局，擴(kuò)大人民幣的使用范圍，奠定人民幣貿(mào)易使用基礎(chǔ)、政策框架和節(jié)點(diǎn)布局。第二，加快人民幣國際化政策體系建設(shè)，應(yīng)由央行牽頭，采取漸進(jìn)式人民幣國際化的方式，以“服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)貿(mào)易投資便利化”為基本導(dǎo)向，順應(yīng)市場需求，逐步建立人民幣跨境使用政策體系，有序解除人民幣跨境使用的政策限制;在促進(jìn)貿(mào)易便利化基礎(chǔ)上逐步放開直接投資、跨境人民幣資金池、銀行間債券市場、RQFII、滬港通、深港通、債券通等，并完善相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，鞏固本幣優(yōu)先地位，為人民幣使用開辟有效通道，保障人民幣安全高效使用。第三，充分利用時(shí)間窗口期提升人民幣SDR權(quán)重，在金融雙向開放保證安全的前提下，持續(xù)加快人民幣債券、衍生品等國際化開放進(jìn)程;拓寬資金雙向流通渠道，完善多層次資本市場建設(shè)，進(jìn)一步放寬外資參與國內(nèi)股市、債券回購、私募投資基金、金融期貨、商品期貨等;加快上海國際金融中心基礎(chǔ)設(shè)施、政策體系、制度機(jī)制等的建設(shè)，大幅提升金融服務(wù)貿(mào)易比重，進(jìn)一步提升人民幣SDR權(quán)重。第四，借鑒國外金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)以人民幣支付結(jié)算體系為核心的金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以海外清算行深耕離岸市場為突破口，促進(jìn)國際間金融基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)調(diào)，增強(qiáng)各個(gè)管理部門對金融基礎(chǔ)設(shè)施重要性的認(rèn)識與理解，優(yōu)化各個(gè)功能體系，促進(jìn)金融工具之間的轉(zhuǎn)換，為金融活動信息的交換和安全提供有力保障。第五，加強(qiáng)區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)在人民幣支付結(jié)算基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)字貨幣的應(yīng)用研究，以支付結(jié)算系統(tǒng)和數(shù)字貨幣為突破口，建立國家金融安全的攻防體系，提升我國金融安全防護(hù)能力。第六，利用我國對外輸出新冠肺炎疫情防控經(jīng)驗(yàn)及物資的機(jī)遇期，以及石油價(jià)格暴跌沖擊“石油美元”體系的時(shí)間窗口期，加大推廣我國跨境支付結(jié)算清算系統(tǒng)，提升人民幣國際使用比例。第七，疫情給全球資本市場造成巨幅波動，而我國資本市場基本保持穩(wěn)定，我國資產(chǎn)受全球投資者青睞，可抓住這個(gè)時(shí)間窗口，積極推廣我國證券交易系統(tǒng)、金融資產(chǎn)登記委托系統(tǒng)等與國際主要金融基礎(chǔ)設(shè)施的聯(lián)接。

3. 完善征信體系和系統(tǒng)，提升金融服務(wù)能力

征信系統(tǒng)是新出現(xiàn)的金融基礎(chǔ)設(shè)施，其建設(shè)并未有太多的經(jīng)驗(yàn)，但從其發(fā)展規(guī)律來看，可以從以下幾方面進(jìn)行完善。第一，豐富和強(qiáng)化征信數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，以市場化方式發(fā)展征信基礎(chǔ)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)，如螞蟻金服的“芝麻信用”、京東白條等。第二，拓寬征信監(jiān)管范圍，如將網(wǎng)絡(luò)貸款機(jī)構(gòu)、小額貸款機(jī)構(gòu)、租賃機(jī)構(gòu)、電商平臺（如百度、阿里、騰訊、京東和蘇寧等）等納入征信監(jiān)管范圍。第三，加快引入監(jiān)管科技，豐富基礎(chǔ)征信監(jiān)管工具。引入?yún)^(qū)塊鏈、人工智能、大數(shù)據(jù)等監(jiān)管科技，豐富監(jiān)管手段和工具，提升監(jiān)管準(zhǔn)確度和效率。第四，強(qiáng)化金融基礎(chǔ)征信體系和系統(tǒng)的動態(tài)性管理，制定統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，以“提高準(zhǔn)入門檻、分級管理模式、扶優(yōu)限劣、規(guī)范發(fā)展”的原則，實(shí)行牌照制管理，每年對持牌機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，對不達(dá)標(biāo)的給予整治清理。第五，建設(shè)征信系統(tǒng)“防火墻”，提升信息安全防范能力。對接國外系統(tǒng)應(yīng)建立相應(yīng)的“防火墻”制度和機(jī)制，確保信息的安全使用。

4.建設(shè)國家金融應(yīng)急災(zāi)備系統(tǒng)，提升金融基礎(chǔ)設(shè)施災(zāi)備能力

第一，可借鑒美國“全國突發(fā)事件管理系統(tǒng)”，構(gòu)建我國金融應(yīng)急災(zāi)備系統(tǒng)，并將其作為金融突發(fā)事件應(yīng)急管理系統(tǒng)的子系統(tǒng)之一，納入金融基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。第二，應(yīng)急災(zāi)備系統(tǒng)應(yīng)遵循“兩地三中心”原則，分開建設(shè)并保持相對獨(dú)立性。第三，綜合利用信息化政府建設(shè)、數(shù)字化經(jīng)濟(jì)建設(shè)、金融科技建設(shè)等技術(shù)成果，建設(shè)“自上而下、部門聯(lián)動、指揮靈活、統(tǒng)一協(xié)調(diào)”的金融應(yīng)急災(zāi)備系統(tǒng)。

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