鄉(xiāng)村治理法治化的困境分析

劉貞偉

摘 要：鄉(xiāng)村治理在國家治理體系中占據(jù)較為重要的地位，必須在全面依法治國的時代背景下，探索全面有效的鄉(xiāng)村治理的改良路徑。分析了鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實困境以及造成當前困境的成因，進一步探求鄉(xiāng)村治理法治化選擇的對策和路徑，著力構建一個權責清晰、制度規(guī)范、因地制宜、內(nèi)生優(yōu)化、具備持續(xù)生命力和創(chuàng)造力的法律規(guī)范體系。

關鍵詞：鄉(xiāng)村治理;法治化;現(xiàn)實困境

文章編號：1004-7026（2020）09-0138-02? ? ? ? ?中國圖書分類號：D422.6? ? ? ? 文獻標志碼：A

治理能力的現(xiàn)代化、法治化，是一個現(xiàn)代社會文明程度的重要標準。鄉(xiāng)村治理是基層治理中相對獨立的一個領域。實現(xiàn)良好有效的基層治理，需要大力發(fā)揮法治在基層治理中的重要作用。國家治理體系正在積極構建從上層設計到基層治理的多層次綜合體。法治秩序的構建，一方面能夠保護國家發(fā)展，另一方面能捍衛(wèi)民眾的基本權利，不僅是歷史的進步，更是適應改革開放的內(nèi)在需求[1]。

1? 鄉(xiāng)村治理法治化的內(nèi)涵

治理的目的是維護社會的和諧、穩(wěn)定和繁榮，實現(xiàn)公眾利益最大化，保持現(xiàn)行治理機制，同時在持續(xù)構建新體制的基礎下，盡量滿足公眾對發(fā)展的需要。從本質上講，主要是確保以人為本的導向性，使社會發(fā)展的紅利惠及大眾。

法治與治理兩者并非包含與被包含的關系，更非平行關系，二者之間較為合理的表述是：法治應當是治理的高級形態(tài)，而治理僅是法治的基本方式[2]。要研究置于中國時代背景下兩者，不能人為地把治理的重要程度抬高，也不能撇開法治空洞去談治理，要努力走出一條融合發(fā)展之路，真正實現(xiàn)治理法治化。

鄉(xiāng)村治理法治化是在黨和國家的領導下，由自治組織和基層單位依據(jù)相關法律規(guī)定管理自身事務，包括經(jīng)濟、文化等在內(nèi)的一切基層社會活動。民眾的行為必須嚴格遵照法律，使基層的需要通過法律調(diào)控納入規(guī)范化、制度化、法律化的軌道[3]。應探索一條有特色的發(fā)展之路，致力于治理與法治的和諧共生。

在鄉(xiāng)村治理法治化的時代背景下，法治成為最緊迫、最重要的選擇，涉及最廣泛的群眾。甚至可以說法治建設的好壞將會直接影響我國法治建設的整體進程。鄉(xiāng)村治理法治化是建設社會主義法治國家的必由之路和無二的選擇。

當今鄉(xiāng)村治理過程中仍包含較重的人治觀和人情觀，傳統(tǒng)治理方式仍發(fā)揮著自己的作用，與法治的精神并不相適。推行改革開放之后，鄉(xiāng)村社會基礎秩序發(fā)生了很大變化，特別是在鄉(xiāng)規(guī)民約和人際關系受到破壞的情境下，導致了國家部分政令在鄉(xiāng)村很難得到有效的貫徹落實。此外，鄉(xiāng)村社會深層次矛盾愈發(fā)顯現(xiàn)，使化解內(nèi)部沖突更加困難，法治治理的缺位引發(fā)鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)秩序混亂等情況[4]。

2? 鄉(xiāng)村治理法治化困境的成因

2.1? 經(jīng)濟原因

經(jīng)濟上的制約因素是鄉(xiāng)村治理法治化困境所形成的最直接原因。鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的落后與不暢，其本身就是我國鄉(xiāng)村治理法治化發(fā)展所面臨的最大困境。這兩者之間很容易陷入一個封閉的“惡性莫比烏斯環(huán)”，傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟易受市場沖擊的影響，抵抗力弱，難以形成長效發(fā)展規(guī)模，導致經(jīng)濟發(fā)展陷于落后，法治難以施行。反之，社會治理環(huán)境惡劣，法治方式不能應用于市場交易與社會生活，加劇了混亂程度，經(jīng)濟發(fā)展無從談起。廣大鄉(xiāng)村的社會經(jīng)濟比較薄弱，與高速發(fā)展的市場經(jīng)濟有較大的差距。此外，部分不合實際的行政命令制約了經(jīng)濟的快速發(fā)展，導致其難以打開經(jīng)濟開放性的局面。鄉(xiāng)村經(jīng)濟的落后會直接導致文化教育的缺失和文化水平的低落，法律教育更無從談起。這種經(jīng)濟上的制約直接導致了法治根基薄弱、鄉(xiāng)村群眾法治信仰缺失。

2.2? 政治原因

政治體制的影響是我國鄉(xiāng)村治理面臨諸多現(xiàn)實困境的重要成因之一，鄉(xiāng)村治理的發(fā)展在很大程度上受制于政治體制的完善。城鄉(xiāng)二元結構是導致城鄉(xiāng)政策不對等的根本原因。雖然國家已經(jīng)在努力改善這一局面，通過“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”來打破二元僵局，但幾十年以來優(yōu)先發(fā)展工業(yè)、以農(nóng)補工、城市鄉(xiāng)村之間的“剪刀差”，在客觀上拉開了極大的差距，甚至有割裂社會階層的危險。此外，在政治體制上限制鄉(xiāng)村社會整體發(fā)展的一個重要方面是政治權利不平等?！稇椃ā分幸?guī)定城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村居民擁有同等的選舉權和被選舉權。但通過分析人大代表的構成，基層社會中最重要組成部分的工人、農(nóng)民占有量過低，導致在最為重要的權力機關中村民的“聲音”微弱。村民鮮有參與政治生活的人，更無法參加國家政策的制定，直接后果就是影響鄉(xiāng)村治理法律法規(guī)的科學立法程序難以開展，以及鄉(xiāng)村治理的司法、執(zhí)法環(huán)境難以得到有效改善。

2.3? 文化原因

中國具有2 000多年的封建歷史，以儒家思想為核心的傳統(tǒng)文化仍然深刻地影響著人們的思想與行為。傳統(tǒng)文化中包含著很多精華值得學習，但思想的束縛依然發(fā)揮著作用。文化的變遷蘊含在長期習慣和態(tài)度的社會化過程中，確立之后，這些態(tài)度將逐步形成內(nèi)生動力，甚至在造就它們的情境不復存在的時候仍能自動地影響政治和經(jīng)濟發(fā)展[5]。這樣的影響在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)尤為明顯，人們重視由宗族血緣維系的社會關系。當前占據(jù)鄉(xiāng)村社會話語權的主體人員主要是20世紀60年代出生的群體，他們占據(jù)著鄉(xiāng)村社會的政治資源、人際資源和經(jīng)濟資源。由于客觀原因這部分群體受教育程度普遍偏低，受傳統(tǒng)文化的影響較多，思想根源仍是傳統(tǒng)的行為模式，法治思維、法治意識相當薄弱。對于廣大鄉(xiāng)村社會群眾，宗法觀念、道德禮制、綱常倫理是一種較為堅實的禁錮。這樣的文化觀念，在很大程度上造成了村民缺失法治信仰、鄉(xiāng)村法治建設根基不牢固的現(xiàn)狀。

3? 鄉(xiāng)村治理法治化進程中的秩序重構

3.1? 法治推進

在鄉(xiāng)村社會發(fā)展中，國家在宏觀層面出臺了不同的規(guī)定，導致鄉(xiāng)村治理發(fā)生了相應的變化。從城鄉(xiāng)一體化建設，到新型城鎮(zhèn)化建設，再到美麗鄉(xiāng)村，這些轉變是根據(jù)農(nóng)村實踐不斷調(diào)整政策的結果，是包含在秩序重構中的法治推進。這要求政府權力運行法治化、規(guī)范化，更深層次則需要鄉(xiāng)村社會治理的法治化。

法治化的鄉(xiāng)村治理一方面需要約束政府行為，另一方面需要規(guī)范社會行為。政府權力法治化在客觀上要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府退出不適合繼續(xù)存在的經(jīng)營性和競爭性領域，改變以往發(fā)揮資源配置基礎性、決定性的作用，重點關注行政權的法治化、公共財政建設、基本公共服務等內(nèi)容。還要特別注意的是，要努力通過法治手段規(guī)范不同主體之間在鄉(xiāng)村社會行為，不斷調(diào)節(jié)社會利益各方之間的關系。

3.2? 權利保障與制約

鄉(xiāng)村治理法治化的秩序重構中，極為重要的一個方面就是“權利”價值的實現(xiàn)。鄉(xiāng)村社會的主要群體是村民，只有實現(xiàn)基本權利保障才能提高廣大村民生產(chǎn)的積極性，使鄉(xiāng)村社會的秩序更加穩(wěn)定。權利保障中最重要的兩項權利是財產(chǎn)權和民主政治權。

此外，需要改善風俗習氣，實現(xiàn)文化權利的平等。秩序重構中，還要積極限制政府權力的過度行使。這兩方面是有機結合的整體。如果只是關注政府權力的運行，不關注村民的權利，就會導致鄉(xiāng)村社會丟掉發(fā)展的活力與動力。同樣，如果只重視村民權利意識的過度保護，就可能在鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)打著法治旗號侵犯村民利益的情況。權利的保障與制約，二者不可偏廢，必須均衡發(fā)展。

3.3? 城鄉(xiāng)平等的秩序意義

平等是法律所推崇的基本價值之一，平等價值的真正實現(xiàn)在鄉(xiāng)村秩序重構中具有特殊的意義。我國長久以來的城鄉(xiāng)二元結構，使城鄉(xiāng)之間依舊存在著較大的現(xiàn)實差距，城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟和社會的發(fā)展水平極不平衡。這種差距在發(fā)達城市與鄉(xiāng)村之間尤為深刻，其所帶來的權利方面的影響較為突出。不管是目前推行的新農(nóng)村建設，還是早期的城鎮(zhèn)化建設政策，在推進法治中國進程中要重構鄉(xiāng)村秩序，首先要解決的就是城鄉(xiāng)資源與公共服務之間的不平等。只有這樣，法律的價值才能平等，才能真正實現(xiàn)農(nóng)村與城市的平等。

4? 結束語

歷史的經(jīng)驗告訴我們，任何成就的取得都需要付出無數(shù)的艱辛奮斗，經(jīng)歷漫長的曲折道路，但只要方向是正確的，邁出一步也是勝利。治理體系和治理能力的相關問題已被提升到國家核心工作層面，這將為鄉(xiāng)村治理帶來前所未有的機遇。

參考文獻：

[1]季衛(wèi)東.法治秩序的構建（增補版）[M].北京：人民出版社，2014.

[2]汪習根，何苗.治理法治化的理論基礎與模式構建[J].中共中央黨校學報，2015（2）：37.

[3]陳家剛.鄉(xiāng)村治理：轉型發(fā)展的邏輯與路徑[J].學習與探索，2015（2）：47.

[4]馬建英.構建新時代鄉(xiāng)村治理體系的理論意蘊及時代價值[J].寧夏黨校學報，2019（1）：118-123.

[5][美]羅納德·英格爾哈特著.張秀琴譯.發(fā)達工業(yè)社會的文化轉型[M].北京：社會科學文獻出版社，2013.