以國資控股股東視角看混合所有制企業(yè)合規(guī)管理

馬曉康

【摘 要】隨著社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，加強合規(guī)管理已經(jīng)成為企業(yè)發(fā)展的重要理念和普遍共識。國有企業(yè)作為合規(guī)體系建設的排頭兵，其投資的各類混合所有制企業(yè)的合規(guī)管理工作顯得尤為重要。文章旨在從國資控股股東視角分析混合所有制企業(yè)合規(guī)管理面臨的挑戰(zhàn)現(xiàn)實性及其實施路徑的有效性。

【關(guān)鍵詞】混合所有制;合規(guī)管理;企業(yè)管控

【中圖分類號】F279.2;F271【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2020）01-0218-02

2018年，國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會出臺了《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》，引發(fā)各界廣泛討論。目前，國有企業(yè)的合規(guī)工作進展不一，而大多數(shù)國企①對于許多合規(guī)領域缺乏足夠認識和實踐，特別是混合所有制企業(yè)（簡稱混企②）的合規(guī)工作仍處于起步階段，制約了國企改革的進程。黨的十八屆三中全會提出了發(fā)展混合所有制的國企深化改革戰(zhàn)略，黨的十九大報告提到要“深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會近年來也一再強調(diào)將不斷加大與民營企業(yè)的合作力度，因此從深化國企改革、實現(xiàn)多種所有制共同發(fā)展的角度來看，完善混企的合規(guī)管理建設迫在眉睫。

1 混企合規(guī)管理相關(guān)描述

根據(jù)《中央企業(yè)合規(guī)管理指引》，廣義上的合規(guī)是指企業(yè)及其員工的經(jīng)營管理行為符合法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定、行業(yè)準則和企業(yè)章程、規(guī)章制度及國際條約、規(guī)則等要求，具體來說，企業(yè)的經(jīng)營發(fā)展需要依規(guī)而行，使合規(guī)管理能夠監(jiān)督、識別、預警、控制企業(yè)管理實際執(zhí)行過程中的各類風險因素。

2 混企合規(guī)管理形勢與挑戰(zhàn)

2.1 合規(guī)外部環(huán)境不夠完善

我國合規(guī)管理起步較晚，立法滯后，合規(guī)外部環(huán)境不夠完善。站在我國法制建設的角度看，有關(guān)企業(yè)合規(guī)管理的法律條文不夠完善，關(guān)于混企的合規(guī)管理理論、案例較少。發(fā)達國家普遍建立合規(guī)管理體系作為減輕或免除處罰的條件，如2002年《塞班斯法案》規(guī)定“已建立合規(guī)體系，可以減輕處罰”，我國立法缺少這樣的明確規(guī)定，不利于調(diào)動合規(guī)管理的積極性。從合規(guī)體系建設角度來看，因為混合了多種所有制經(jīng)濟成分，所以混企缺乏統(tǒng)一的具有約束性、系統(tǒng)性的合規(guī)管理方案、管理邊界和處罰措施，合規(guī)制度體系和違規(guī)處罰沒有標準，無法區(qū)分某些合規(guī)問題是否屬于正常的市場行為，在違規(guī)處罰上并未明確懲戒措施。

2.2 控股股東管控的弱化

推進混企合規(guī)的發(fā)展需要協(xié)調(diào)內(nèi)部的多種所有制經(jīng)濟成分，若一味追求效用，資本的逐利性與主動規(guī)避管控必將削弱混企內(nèi)部合規(guī)管理的力度，因此加強混企合規(guī)管控必須從國企控股股東層面上推動，需要國企股東形成整體管控體系。

而目前大部分混企沒有一個與之相適應的管控體系相配合，特別是混企的國資控股股東對于混企的董事長、財務負責人等關(guān)鍵人員缺少系統(tǒng)性的管理、考核機制。對于混企過度放權(quán)使得國企指派至混企的關(guān)鍵人員囿于混企所謂的制衡、小股東不同利益訴求的牽制，放松了對合規(guī)管理的要求，這將直接影響企業(yè)的發(fā)展。

2.3 公司治理權(quán)責分配不平衡

合規(guī)是一項系統(tǒng)工程，需要企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層及內(nèi)部各職能部門共同參與并承擔相應的職責。對于混企來說，由于存在多元產(chǎn)權(quán)主體，所以董事會具有重要的地位，可以說，董事會是混企治理的核心。

而在國有企業(yè)并購、合資談判過程中，部分業(yè)務人員可能迫于業(yè)績壓力，過多地關(guān)注財務性指標而忽視公司治理安排的要求，未能提前策劃治理結(jié)構(gòu)，在治理結(jié)構(gòu)安排上過多地讓步，導致后續(xù)在混企中推行合規(guī)管理等工作受阻，甚至可能因合規(guī)理念沖突出現(xiàn)公司治理僵局。

2.4 合規(guī)管理執(zhí)法不到位

混企在合規(guī)管理上面臨的主要挑戰(zhàn)是制度得不到貫徹執(zhí)行，缺乏強有力的檢查督導機制，具體表現(xiàn)為以下4個問題。首先是多元混合后缺少可持續(xù)的發(fā)展觀。在與非國有制企業(yè)混合后，面對盈利、財務指標要求等方面的壓力，放松了對合規(guī)管理的要求。其次是機構(gòu)設置混亂。合規(guī)機構(gòu)設置的不獨立性，存在問責職能交叉或分配不均的情況。再次是建章立制滯后。混企中各部門的合規(guī)管理相互割裂，無法協(xié)調(diào)統(tǒng)一，規(guī)章制度內(nèi)外部銜接困難，合規(guī)信息傳導效率低下。最后是問責力度缺失。合規(guī)管理缺乏約束力往往會導致出現(xiàn)違規(guī)行為而問責無力。

2.5 合規(guī)文化融合不夠

混企的合規(guī)文化融合問題可以以員工為切入口分開來看。對于原國企員工，進入混企工作后可能會出現(xiàn)兩種情況：一種是為了追求利益最大化棄合規(guī)管理而不顧;另一種是跌入教條主義的誤區(qū)，將合規(guī)管理流于形式。這兩種情況都會制約企業(yè)的發(fā)展，屬于沒有了解合規(guī)管理的本質(zhì)目的。對于非國企員工尤其是民企員工，由于合規(guī)文化長期缺失、單一強調(diào)以營利為核心，員工的經(jīng)營管理中往往存在大量的灰色地帶，甚至違法違規(guī)現(xiàn)象都在一定程度上被默許，對于合規(guī)管理人員配置不足、專業(yè)能力不強、方法工具不多。因此，在合規(guī)文化融合上可能會出現(xiàn)兩個極端，一種是放任自流，雙方一致忽視合規(guī)管理重要性;另一種是無法建立起共同的合規(guī)經(jīng)營理念，雙方僵持不休，導致混企業(yè)務推進出現(xiàn)僵局，進而影響公司的凝聚力和競爭力。

3 關(guān)于混企合規(guī)管理體系構(gòu)建的整體性思考及建議

合規(guī)管理是從法律和商業(yè)道德角度出發(fā)告訴企業(yè)“怎么做”“如何前瞻”及以“建立企業(yè)的長期目標”為基礎，確保企業(yè)的長期穩(wěn)定運營，其重要程度不言而喻。面對不容樂觀的形勢與挑戰(zhàn)，混企應該如何開展合規(guī)管理工作成為決定混企經(jīng)營成功與否的關(guān)鍵因素之一。國資控股股東應該以自身在混企中所處的角色出發(fā)，針對混企股權(quán)結(jié)構(gòu)及股東利益訴求的多樣化的特點，從以下幾個方面開展合規(guī)管理。

3.1 完善治理結(jié)構(gòu)

在對混企進行體系設計時，應該將設立一個統(tǒng)一的整體戰(zhàn)略和一個統(tǒng)一有效的合規(guī)管控結(jié)構(gòu)作為該企業(yè)建立的前提條件。通過前置的頂層設計來明確混企的合規(guī)管理戰(zhàn)略和模式，前瞻性地思考合規(guī)戰(zhàn)略整體實施的組織體系、管控模式及流程，保證合規(guī)管理貫穿混企的全生命周期。有效的混企改革應當要求混企服從于統(tǒng)一的合規(guī)戰(zhàn)略和統(tǒng)一的管控結(jié)構(gòu)。這就要求國企在進行股權(quán)收購或增資擴股時，應當事先制定符合法律規(guī)定的公平契約及章程，明確混企各級決策機構(gòu)和高級管理人員的職責權(quán)限。

3.2 保障小股東合法利益，共同組建合規(guī)體系

國企發(fā)展混合所有制的本質(zhì)是多種所有制經(jīng)濟的混合，那么無疑需要高度重視混合中的權(quán)利平等問題，而這恰恰是國企發(fā)展混合所有制的難點，也是制度（尤其是法律制度）建設的重點?；旌纤兄破髽I(yè)，要遵循法律規(guī)范、股東契約和章程，尊重小股東的合法利益訴求，保障小股東的合法權(quán)益。同時，也需要考慮企業(yè)管理層合規(guī)經(jīng)營的長期激勵問題，如通過股權(quán)、期權(quán)、分紅權(quán)等方式實現(xiàn)對經(jīng)營層合規(guī)管理工作的激勵，也有利于更好地解決混合所有制以后的委托代理問題。

3.3 加強對合規(guī)人員、合規(guī)業(yè)務管控力

國企投資民營企業(yè)一般以控股為主要目的，因此作為控股方要牢牢把握住對董事長、總經(jīng)理等核心關(guān)鍵人員的委派權(quán)，避免對混企管理失控;對于指派的干部背景需要嚴格遴選并明確標準，加強干部監(jiān)督管理考核，確保不出現(xiàn)指派關(guān)鍵人員不受管控、違規(guī)操作的風險。

在業(yè)務合規(guī)管控上，要緊抓財務、合同、證照和印章等事項的管理，國有企業(yè)應當在其投資的混企中擔任起“合規(guī)管家”的職能，派駐專班督促和指導混企建立健全相應的制度體系，獨立設置合規(guī)管理崗位或部門，并嚴格控制審核決策程序，把好混企初設合規(guī)管理的第一關(guān)。

3.4 促進文化融合是有效開展合規(guī)管理工作的前提

非國有企業(yè)可能存在以利益共同點為紐帶的現(xiàn)象，混企應因勢利導，以干事創(chuàng)業(yè)的激情凝聚人心，以企業(yè)發(fā)展為首要目標。在合規(guī)文化建設上，要建立以融合為特質(zhì)的文化體系，核心就是尊重人、理解人、關(guān)心人。在員工融合上，要積極疏解員工融合過程中的各類疑惑和擔憂，要讓民營股東和員工切實感受到合規(guī)管控對于業(yè)務的支撐作用。在此基礎上不斷增強中小股東對控股股東管理模式的理解與認同，積極營造“守法誠信、合規(guī)經(jīng)營”的合規(guī)管理文化，常態(tài)化地開展合規(guī)培訓工作，培養(yǎng)內(nèi)部員工的道德約束，建立員工誠信合規(guī)承諾機制，從底層營造合規(guī)文件氛圍，提升合規(guī)管理軟環(huán)境，從而更好地推動合規(guī)管理工作的進行。

4 結(jié)語

為了從根本上推動混企合規(guī)管理發(fā)展，國企應當認清國家政策導向，在混企中堅持公有資本的控股地位或支配地位，加快建立現(xiàn)代企業(yè)合規(guī)管理制度。從完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)、加強多種所有制文化融合、優(yōu)化選人用人機制、強化監(jiān)督追責措施等方面開展合規(guī)管理工作。在不影響混企獨立性、避免引起非國企股東敵意的同時，強化混企合規(guī)管理工作，為企業(yè)健康發(fā)展提供重要支撐作用。

注 釋

①本文所述國企包含中央企業(yè)和地方國有企業(yè)。

②本文所指的混企僅指主要以履行出資人職責的機構(gòu)、國有及國有控股企業(yè)、國有實際控制企業(yè)收購或增資民營企業(yè)所形成權(quán)益（即股權(quán)收購和增資擴股方式）以實現(xiàn)各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展的混合所有制企業(yè)。

參 考 文 獻

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