新形勢下加強基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的探討

張光平

摘 要 我國行政事業(yè)單位擔負著管理公共事務、為社會提供公共產(chǎn)品和服務等政府職能。近年來政府部門的經(jīng)濟腐敗現(xiàn)象嚴重，呈現(xiàn)出數(shù)額大、手段隱秘和技術(shù)性腐敗的特點。基層行政事業(yè)單位是政府的血脈和重要抓手，在新形勢下加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，建立有效、規(guī)范的機制顯得格外重要。本文通過分析基層行政事業(yè)單位的經(jīng)濟腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，探討基層行政事業(yè)單位如何加強內(nèi)部控制建設。

關(guān)鍵詞 基層行政事業(yè)單位 經(jīng)濟腐敗 內(nèi)部控制

一、引言

我國社會經(jīng)過幾十年的快速發(fā)展，已經(jīng)積累了巨大的財富，基層行政事業(yè)單位在社會管理中的地位也越來越重要。隨著經(jīng)濟總量的提升，我國的經(jīng)濟腐敗問題也越來越嚴重。我們對發(fā)生在身邊的腐敗行為感到震驚和惋惜。只有切實加強政府內(nèi)部控制建設，才能真正把“腐敗關(guān)進制度的籠子里”。

二、基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

基層行政事業(yè)單位因其規(guī)模較小、人員數(shù)量較少、機構(gòu)設置相對簡單，往往存在權(quán)力過度集中、內(nèi)控失效的現(xiàn)象。以瑞安市綜合行政執(zhí)法局為例，2014年度瑞安市城建監(jiān)察原正、副大隊長，市環(huán)衛(wèi)處原正、副主任等都因經(jīng)濟腐敗問題被查處。細觀兩起案件，無一不是在內(nèi)部控制制度上存在缺陷才讓腐敗行為鉆了空子，前一起案件在采購環(huán)節(jié)上存在漏洞，后一起案件則是招標控制上存在缺陷，內(nèi)控在防范業(yè)務與廉政風險方面的作用不可替代。2014年1月1日起我國開始實施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，但在基層行政事業(yè)單位實施效果并不理想，大部分基層單位沒有按要求進行內(nèi)部控制制度建設。2019年8月，《溫州市行政事業(yè)單位“三位一體”內(nèi)控指引》出臺，對內(nèi)控制度建設作了較詳細的要求?；鶎有姓聵I(yè)單位內(nèi)控基礎相對薄弱，我們要在改革中抓住機遇、迎難而上，在新形勢下加強和發(fā)展基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制。

三、基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

基層行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度建設一直是薄弱環(huán)節(jié)。內(nèi)控環(huán)境差、領導重視不夠、專業(yè)人才缺乏都使基層單位內(nèi)部控制落實起來困難重重，影響基層單位防范風險、更好地履行政府職能?；鶎訂挝粌?nèi)控的現(xiàn)狀也因此讓許多人十分擔憂，具體表現(xiàn)為以下幾個主要方面。

（一）財務會計和預算會計核算工作薄弱，內(nèi)部控制基礎弱

財務會計和預算會計的核算工作是行政事業(yè)單位的工作基礎，是內(nèi)控的源頭。2003年瑞安市成立了會計核算中心代理全市137家行政事業(yè)單位的“記賬”。這一制度在當時防止腐敗和提高財政資金使用等方面收到了明顯效果，但也存在明顯弊端。十幾年來因為會計核算中心代理記賬，行政事業(yè)單位的會計核算基礎工作大為削弱，有的單位甚至連財務科都不存在了，只留了個報賬員。這種“賬管分離”的現(xiàn)狀使內(nèi)控缺少了財務和預算核算基礎的支撐，成了“無本之源”。財務科作為內(nèi)控的牽頭部門被取消和削弱后，也就失去了內(nèi)控的平臺作用，內(nèi)控變成了“外控”。

（二）“內(nèi)控”外部監(jiān)督薄弱

行政事業(yè)單位因性質(zhì)特殊，很多內(nèi)部的情況是不對外公開的。會計核算中心、國庫集中收付中心這些外部控制機構(gòu)成立初期在防止腐敗上起到了很好的作用，但對單位內(nèi)控的很多風險點、控制點掌握并不多。隨著社會的高速發(fā)展，基層行政事業(yè)單位掌握的經(jīng)濟資源越來越多，腐敗的手段也越來越高明。內(nèi)控的缺失、腐敗的高發(fā)，外控手段越來越有限。

（三）基層組織結(jié)構(gòu)簡單，內(nèi)部控制架構(gòu)不健全

“上面千條線，下面一根針”，工作繁重、人員不足是基層行政事業(yè)單位的常態(tài)?；鶎訂挝煌挥惺畮讉€人甚至只有幾個人，經(jīng)常是一人身兼數(shù)職。內(nèi)部控制中的“不相容崗位相分離”“重要崗位定期輪崗”常常成了一句空話，有時連AB崗都沒辦法實現(xiàn)?；鶎拥闹卫斫Y(jié)構(gòu)相對簡單，如果不遵循“實質(zhì)重于形式”的原則，內(nèi)控制度往往成為一張廢紙。在這次抗新冠肺炎疫情中，行政事業(yè)單位暴露出很多內(nèi)控問題，如紅十字會出現(xiàn)“抗疫款躺在賬上不下發(fā)”“抗疫物資堆滿倉庫而抗疫一線的醫(yī)院領不到抗疫物資”的亂象。

（四）內(nèi)控建設人員素質(zhì)有待提高

基層單位內(nèi)控靠的是人，而基層單位缺的也是人?；鶎訂挝蝗藛T對內(nèi)控了解不多，專業(yè)方面人才更是缺乏。會計人員是單位的“內(nèi)當家”，是內(nèi)控工作的主力軍。瑞安市行政事業(yè)單位實行集中會計核算快20年了，很多單位會計人員已經(jīng)沒有實際的會計核算工作經(jīng)驗，專業(yè)知識水平有限，后繼無人。基層單位會計人員參差不齊，很多不是財會專業(yè)出身。內(nèi)控是一項全員參與的系統(tǒng)性工程，專業(yè)人才的缺乏使內(nèi)控制度的建設成了“面子工程”，只是照抄照搬。

（五）領導意識不強，內(nèi)控落實難

一些基層站、所（中隊）和事業(yè)單位的基層干部自以為“天高皇帝遠”，沒人管得到自己。瑞安市綜合行政執(zhí)法局的很多邊遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層站、所（中隊）也存在“一把手、一言堂、一個公章隨身走”的現(xiàn)象。領導的內(nèi)控意識不強是導致內(nèi)控失效產(chǎn)生腐敗的根本原因。2014年瑞安市環(huán)衛(wèi)處的先后兩任主任都因經(jīng)濟腐敗落馬，可謂“前腐后續(xù)”，令人觸目驚心。作為內(nèi)控的“一把手”，如果內(nèi)控意識不強，內(nèi)控落實就難。

（六）內(nèi)部審計薄弱

很多行政事業(yè)單位都沒有設置內(nèi)部審計和監(jiān)督機構(gòu)，對日常的會計工作以及經(jīng)濟活動的后續(xù)監(jiān)督也很少。基層單位內(nèi)部審計和監(jiān)督機制更是薄弱。一些行政單位設置了審計科（股），但都是內(nèi)設的部門，缺乏獨立性，對單位的經(jīng)濟活動的約束力度有限。外部的一些控制機構(gòu)由于對單位業(yè)務活動了解不多、力度也有限，沒有辦法真正有效發(fā)揮監(jiān)督主導作用。內(nèi)外部監(jiān)督?jīng)]有形成合力，對于查出的問題也沒有進行嚴格處罰，這些都導致內(nèi)控監(jiān)督缺乏有效性。

四、改進基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的措施

（一）加強財務會計和預算會計核算工作，打好內(nèi)控制度基礎

行政事業(yè)單位于2019年1月1日起開始實施新政府會計準則。新準則引入權(quán)責發(fā)生制和雙分錄平行記賬的會計核算方法是一次重大的改革創(chuàng)新。新準則中“財務會計和預算會計適度分離并互相銜接”的核算模式能充分發(fā)揮預算和財務會計核算作用，有利于行政事業(yè)單位真正“做好賬”“管好錢”。在新政府會計準則的推動下，各級行政事業(yè)單位紛紛加強會計核算的基礎工作。會計改革推動了瑞安市行政事業(yè)單位的會計基礎工作建設，財務科的成立發(fā)揮了內(nèi)控平臺的作用。

（二）加大外部監(jiān)督力度

2018年瑞安市對會計核算中心和國庫集中收付中心進行了整合，把“記賬”工作逐步交還給行政事業(yè)單位。會計核算中心、國庫集中收付中心等財政部門專心于財政資金的監(jiān)管，做好“外控”工作。紀委、審計局、財政局等職能部門要各司其職加強對基層行政事業(yè)單位內(nèi)控監(jiān)督形成一個合力的氛圍。

（三）加強內(nèi)控組織建設，健全內(nèi)部控制架構(gòu)

1.改革現(xiàn)行會計制度基層單位，實行會計委派制和集中記賬。2019年1月1日起實施新政府會計準則，行政事業(yè)單位的會計核算、管理工作與內(nèi)控工作之間緊密聯(lián)系。行政單位應加大會計核算基礎工作建設力度，改革基層單位的會計核算制度。行政單位對下屬事業(yè)單位可由局實行會計委派制，由局統(tǒng)一管理會計人員并下派到下屬事業(yè)單位，提高會計人員的地位和獨立性。對基層站（所）、中隊由行政單位統(tǒng)一集中記賬納入行政單位本級核算，對較大的基層站（所）、中隊設置部門賬加強預算和財務管理。

2.精編《內(nèi)控規(guī)范手冊》，將內(nèi)控工作日?；?。根據(jù)《溫州市行政事業(yè)單位“三位一體”內(nèi)控指引》的要求精編《內(nèi)控規(guī)范手冊》。要想發(fā)揮內(nèi)控作用，就離不開一個好的、有效的制度。精編《內(nèi)控規(guī)范手冊》，針對基層現(xiàn)實情況量身定做，將內(nèi)控工作日?；?，真正把內(nèi)控建設落到實處。建立起內(nèi)控長效機制，在實施中不斷發(fā)現(xiàn)風險點和控制點，在日常工作中不斷完善制度。要把內(nèi)控工作常態(tài)化，堅持“實質(zhì)重于形式”的原則，根據(jù)基層的實際情況來編寫，如存在人力資源有限時，針對不相容崗位相分離的原則，可采取事后抽查等代替性控制措施、不具備輪崗條件的單位應當采取專項審計等控制措施。通過內(nèi)控工作日常化不斷完善內(nèi)部控制架構(gòu)。

3.建立信息化平臺，將內(nèi)控和會計信息化結(jié)合起來。當前會計電算化已經(jīng)普遍應用于行政事業(yè)單位，大數(shù)據(jù)共享時代已經(jīng)來臨。行政事業(yè)單位應根據(jù)自身的情況和需求建立經(jīng)濟活動和內(nèi)控相融合的信息系統(tǒng)。通過建立信息系統(tǒng)，將各部門之間聯(lián)系起來，實現(xiàn)信息共享和互通。行政事業(yè)單位的經(jīng)濟活動可以通過數(shù)據(jù)化內(nèi)部控制流程嵌入單位信息系統(tǒng)，減少人為影響因素。發(fā)揮信息化平臺的支撐作用;通過大數(shù)據(jù)應用分析風險點和控制點，做好內(nèi)控的日常工作。信息化管理系統(tǒng)中，內(nèi)控相關(guān)人員可以隨時查詢、監(jiān)管經(jīng)濟活動的動態(tài)，切實提高科學管理水平。

（四）提高財務人員的地位，發(fā)揮財務人員在內(nèi)控中的作用

加強會計人員培訓。現(xiàn)階段會計核算工作復雜程度大大提升，社會急需既懂會計核算又懂管理的復合型人才。加強會計人員培訓和新型會計人才的培養(yǎng)能夠推動行政事業(yè)單位的改革。

提高財務人員的地位，發(fā)揮財務人員在內(nèi)控中的作用。高配會計機構(gòu)負責人，充分發(fā)揮財務人員在內(nèi)控中的作用。會計機構(gòu)負責人可以高配到局黨委成員或是設置總會計師，在行政上給予一定的權(quán)力，使財務人員成為真正的管理者，做好“內(nèi)當家”。

（五）增強領導意識，抓內(nèi)控落實

內(nèi)部控制制度是“一把手”工程，單位“一把手”對內(nèi)控負有全面責任，領導的重視程度事關(guān)內(nèi)控建設大局。內(nèi)控制度對領導行使權(quán)力的限制較多，如“三重一大事項集體決策”等，單位領導一般來說認真落實的意愿不強。行政單位“一把手”要提高認識，高度重視，切實抓內(nèi)控建設?；鶎诱尽⑺ㄖ嘘牐┖褪聵I(yè)單位的基層干部要提升自我修養(yǎng)、堅守紀律紅線、樹牢廉政意識，認真抓好內(nèi)控落實。

（六）強化內(nèi)部審計監(jiān)督機制

加強內(nèi)控的監(jiān)督。行政單位要經(jīng)常對下屬事業(yè)單位和基層站、（所）、中隊的經(jīng)濟活動進行審計監(jiān)督。對下屬單位如市環(huán)衛(wèi)處等可以設立獨立的監(jiān)督機構(gòu)，對人力資源不足的事業(yè)單位或基層站、（所）中隊，行政單位要加強內(nèi)控的監(jiān)督。對于目前行政單位的自身內(nèi)部監(jiān)督機制受限、難以發(fā)揮相關(guān)作用，可以聘請外部獨立審計機構(gòu)進行經(jīng)濟活動內(nèi)控審計。

注重內(nèi)控執(zhí)行的考核。行政事業(yè)單位要建立健全內(nèi)部控制的監(jiān)督檢查制度，將內(nèi)部監(jiān)督與干部考核、追責問責結(jié)合起來，促進自我監(jiān)督、自我約束機制的不斷完善。

五、結(jié)語

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，基層行政事業(yè)單位的責任也越來越重，在新形勢下要推動會計制度改革，加強專業(yè)人才培養(yǎng)，打好內(nèi)控建設基礎，加強內(nèi)控制度建設。各級行政事業(yè)單位要齊心協(xié)力、高度重視，把內(nèi)控制度落到實處，把腐敗關(guān)進制度的籠子里。

（作者單位為瑞安市綜合行政執(zhí)法局）

參考文獻

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