間斷平衡理論視角下70年中國少數(shù)民族教育政策變遷分析

龍立軍

(貴州民族大學(xué) 社會學(xué)與公共管理學(xué)院,貴州 貴陽 550025)

民族教育一直受到黨和國家的高度關(guān)注，因為它是民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步和國家教育事業(yè)不可或缺的組成部分。中國政府立足于民族地區(qū)的特殊性和各類教育的特點(diǎn)規(guī)律，構(gòu)建起了完備的民族教育政策體系，它是民族教育自新中國建立以來取得長足進(jìn)步的可靠保障。(1)陳立鵬，任玉丹：《改革開放40年來我國民族教育重大政策梳理》，《中國民族教育》2018年第11期。據(jù)統(tǒng)計，2017年全國所有學(xué)校中少數(shù)民族在讀學(xué)生數(shù)占在校學(xué)生總數(shù)的10.71%，達(dá)3161.63萬人，小學(xué)在校生少數(shù)民族達(dá)11.65%，初中占11.3%，高中占10.57%，大學(xué)?？票究普?.04%，可見少數(shù)民族學(xué)生就讀規(guī)模龐大。義務(wù)教育在少數(shù)民族地區(qū)全面普及，“兩基”目標(biāo)在民族區(qū)域自治地方全部實現(xiàn)。(2)陳立鵬,任玉丹：《改革開放40年我國民族教育政策成效顯著》，《中國民族教育》2018年第12期。面對民族教育政策實施所帶來的顯著成效，總結(jié)經(jīng)驗成績成為了學(xué)界研究的熱點(diǎn)。然而，學(xué)界對少數(shù)民族教育政策的探討多限于總結(jié)改革開放40年來我國民族教育政策成效和具體政策的對策建議，較少從政策變遷的角度對其進(jìn)行梳理和反思，難以發(fā)現(xiàn)其政策演變的趨勢和規(guī)律。在對政策過程進(jìn)行分析的諸多政策分析工具中，因間斷-平衡理論糅合了漸進(jìn)式平衡與短期重大斷裂的特點(diǎn)而更加具有政策變遷的解釋優(yōu)勢?？v觀70年來我國少數(shù)民族教育政策的變遷軌跡，間斷平衡理論更能認(rèn)識其演化軌跡和重大發(fā)展節(jié)點(diǎn)。但是，間斷平衡理論產(chǎn)生于西方社會，有其特定的適用對象和社會條件，因而在中國情境下必須進(jìn)行適當(dāng)?shù)男拚侥芎侠斫忉屩袊贁?shù)民族教育政策變遷的規(guī)律性。本項研究試圖以新中國成立以來，少數(shù)民族教育政策變遷為研究對象，運(yùn)用結(jié)合了中國情景修正后的間斷平衡理論為理論視角，以此來闡釋少數(shù)民族教育政策變遷的規(guī)律特點(diǎn)，更加清晰地認(rèn)識其演化軌跡。

一、文獻(xiàn)回顧與研究問題

教育政策分析是溝通教育理論與教育實踐之間的中介橋梁。為促進(jìn)民族教育更好更快的發(fā)展，學(xué)界對少數(shù)民族教育政策開展了廣泛的研究，學(xué)者們或從微觀層面針對某一具體政策的內(nèi)容進(jìn)行分析，或者從宏觀層面審視諸如政策體系、政策制定與執(zhí)行過程、政策轉(zhuǎn)向、政策發(fā)展史和政策研究方法等問題，(3)白菊：《2013—2017 年我國民族教育政策研究》，《開封教育學(xué)院學(xué)報》2018年第7期。產(chǎn)生了一批成果。

少數(shù)民族教育政策變遷問題屬于宏觀層面政策發(fā)展史的研究范疇。所謂政策變遷，指的就是原有政策的變革，具體而言是指無論受何種外部環(huán)境和內(nèi)在因素的制約，政策均不能長久維持原有的政策形象，相反，會發(fā)生方方面面的變化，使之處于持續(xù)不斷的演化發(fā)展中。(4)Hogwood, W. Brian and Peters, B. Guy. Policy Dynamics. New York: St.Martin’s Press, 1983. P27.早期政策研究者常常忽視了對于政策變遷研究，他們認(rèn)為，完全理性決策下作出的政策選擇是基于信息的完整性和方案結(jié)果形成的最優(yōu)性方案，當(dāng)然是完美的，因此很少會發(fā)生變遷。最早關(guān)注政策變遷的林德布洛姆在邏輯經(jīng)驗主義的影響下，于20世紀(jì)50年代提出“漸進(jìn)主義”理論。該理論否定了政策的完美性和不變性，認(rèn)為政策在制定和執(zhí)行過程中，由于信息的不完全性，政策會發(fā)生漸進(jìn)性變遷。因此，該理論認(rèn)為在保持原政策不變的情況下，應(yīng)該對具體政策進(jìn)行“修修補(bǔ)補(bǔ)”。

隨著社會的不確定性增加，公共政策領(lǐng)域發(fā)生了政治經(jīng)濟(jì)等方方面面的急劇變遷，這時漸進(jìn)決策理論已經(jīng)解釋不了社會現(xiàn)實，眾多關(guān)于政策變遷的研究成果開始出現(xiàn)。其中，間斷平衡理論彌補(bǔ)了漸進(jìn)主義理論解釋政策變遷的不足，總結(jié)出政策變遷呈現(xiàn)平衡——間斷——新平衡的特征。

學(xué)界有關(guān)少數(shù)民族教育政策變遷的研究主要有三類視角：第一類是歷史制度主義分析范式的視角；第二類是多元文化主義的視角；第三類是基于歷史階段的縱向研究視角。

第一類歷史制度主義分析范式，把新中國民族教育政策制定和演變的脈絡(luò)，置于歷史制度主義的理論范式和制度變遷理論視角下進(jìn)行考察，認(rèn)為我國民族教育政策的變遷在很大程度上是由制度背景決定的。新中國建立以來，相繼經(jīng)過了三個政策階段：激進(jìn)型政策變遷、試錯型政策變遷和建構(gòu)型政策變遷。民族教育政策在歷史發(fā)展過程中有路徑依賴，有改進(jìn)創(chuàng)新。相關(guān)研究認(rèn)為，“回報遞增”效應(yīng)導(dǎo)致我國民族教育政策出現(xiàn)強(qiáng)烈的路徑依賴；而外界重大政治經(jīng)濟(jì)原因?qū)е碌年P(guān)鍵節(jié)點(diǎn)促使民族教育政策發(fā)生改進(jìn)。制度的“否決定”正是民族教育政策創(chuàng)新的重要契機(jī)。

第二類多元文化主義視角認(rèn)為民族教育具有特殊性和差異性，為了使民族教育按照自身規(guī)律健康發(fā)展，我國應(yīng)該在文化上做到相互認(rèn)同、彼此尊重、寬容理解、多元整合來完善民族教育政策。其最終目的是在平等、尊重、交流的民族文化發(fā)展中，推動中華民族文化的繁榮與發(fā)展，形成一種“多元一體格局”的文化格局。

第三類歷史階段的縱向研究視角把民族教育政策置于人類歷史發(fā)展的長河中，基于不同的歷史時間段對民族教育政策的成就、問題、發(fā)展演變趨勢等方面進(jìn)行研究。

歷史制度主義有助于認(rèn)識我國民族教育政策變遷的社會背景和原因，多元文化主義則被認(rèn)為是促進(jìn)民族教育政策價值轉(zhuǎn)向的最好選擇。但是，無論是歷史制度主義，還是多元文化主義，這兩種視角都無法揭示我國民族教育政策70年來發(fā)展過程中呈現(xiàn)出怎樣的演化模式和發(fā)展規(guī)律？帶著這個問題，本文擬借用間斷平衡理論的長期視角觀點(diǎn)，分析70年來我國民族教育政策的縱向變遷過程，以探尋我國民族教育政策變遷的規(guī)律和特點(diǎn)。

二、間斷平衡理論及其修正

“間斷平衡”這一概念最早出現(xiàn)在生物學(xué)家艾爾德奇和古爾德等人的生物進(jìn)化論觀點(diǎn)中。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，物種的進(jìn)化是漸進(jìn)量變與更新質(zhì)變的結(jié)合，其中，量變是長期而緩慢的，而質(zhì)變是短期而滅絕式的，這二者是交錯性進(jìn)行的，而不是持續(xù)發(fā)生不間斷的量變；(5)R Robinson，Scott E．Punctuated Equilibrium Models in Organizational Decision Making．Handbook of Decision Making． New York: CRC Taylor and Francis，2007．鮑姆和瓊斯認(rèn)為政策變遷過程與生物界物種進(jìn)化的這種狀況有相似之處，他倆借用“間斷平衡”概念對美國政策過程演進(jìn)問題進(jìn)行分析，在研究中不斷探索、運(yùn)用、豐富和發(fā)展該理論，使之構(gòu)建成一個研究政策過程的有效理論體系，最終于1993年出版了《美國政治議程和不穩(wěn)定》一書。但是，這一理論植根于西方公共政策變遷的土壤，與中國情境下的政策變遷并不完全整合，因此，基于我國不同的社會環(huán)境和條件，必須對其進(jìn)行必要的修訂，方能用于對我國民族教育政策變遷歷程的研究中。

(一)政策議定場所

議程設(shè)置是指人們關(guān)注哪些問題和信息以及關(guān)注他們的先后順序。議程設(shè)置議定場所不同，其政策形象和效果也不一樣。政策議定場所具有多樣性，根據(jù)Redford的觀點(diǎn)可以將其劃分為子系統(tǒng)政治和宏觀政治。子系統(tǒng)可能由單一利益主導(dǎo)，也可能是由專家、議題網(wǎng)絡(luò)、國會小組、利益黨團(tuán)等多樣化利益群體所構(gòu)成的決策系統(tǒng)，這些構(gòu)成了決策中的“鐵三角”或“議題小環(huán)境”，政策的變化也是根據(jù)“議題小環(huán)境”中的微小變化引發(fā)，一些決策結(jié)構(gòu)能夠并行處理同時發(fā)生的許多問題，這些問題在不同的專家團(tuán)體中得到考慮。這是一種被制度化了的，結(jié)構(gòu)誘致的均衡狀態(tài)。而由政黨、議會、總統(tǒng)所構(gòu)成的宏觀政策，則為政策議程提供了制度性邊界，當(dāng)政策議程進(jìn)入宏觀政治系統(tǒng)時，并行處理發(fā)生障礙，只能逐一做串行處理。對此，研究者指出，當(dāng)政策子系統(tǒng)的并行處理能力加上宏觀政治系統(tǒng)的串行處理需要，才會導(dǎo)致我們能觀察到的政策領(lǐng)域中非漸進(jìn)性突變動力發(fā)生。(6)R Robinson，Scott E．Punctuated Equilibrium Models in Organizational Decision Making．Handbook of Decision Making． New York: CRC Taylor and Francis，2007．孫歡：《間斷平衡框架及在我國政策分析中的適用性：基于政策范式》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2016年第6期。

然而，中國政治話語中沒有宏觀政治和子系統(tǒng)政治之說，與之相似的是官方權(quán)威系統(tǒng)和非官方參與決策系統(tǒng)。廣義上的黨政機(jī)關(guān)構(gòu)成官方權(quán)威系統(tǒng)，主要包括執(zhí)政黨，立法、行政、司法國家機(jī)關(guān)。官方權(quán)威系統(tǒng)有著自己的運(yùn)行邏輯，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨處于核心領(lǐng)導(dǎo)地位，各國家機(jī)關(guān)之間實行下級服從上級的民主集中制。在公共決策中，官方權(quán)威系統(tǒng)發(fā)揮著主導(dǎo)和決定性的作用。專家學(xué)者、媒體、普通民眾、社會組織等構(gòu)成非官方參與決策系統(tǒng)。非官方參與決策系統(tǒng)對政策的影響不如西方利益集團(tuán)的影響力大。但隨著科學(xué)決策民主決策，陽光行政的推進(jìn)，非官方參與決策系統(tǒng)將會發(fā)揮越來越重要的參政議政作用。

(二)政策圖景

政策圖景是政策存在的合法性基礎(chǔ)，是“經(jīng)驗信息和感情要求的混合物”(7)(美)薩巴蒂爾：《政治過程理論》，彭宗超等譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2004年版，第132頁。。這說明政策圖景包含客觀事實的經(jīng)驗描述，也包括情感評價部分。由于不同的個體和群體有著不同的價值理念，對同一政策問題會有著不同的政策圖景，支持者會形成對某一政策維度的偏好性政策圖景，反對者則會形成另一偏好性政策圖景。并且，這些政策圖景之間存在著激烈的競爭關(guān)系，政策壟斷的形成與支持性政策圖景有著密切聯(lián)系，一旦政策圖景轉(zhuǎn)向反面形象，政策反對者就會利用反面政策圖景對原有政策進(jìn)行攻擊，導(dǎo)致壟斷崩潰，新的政策議程建立，政策變遷發(fā)生。

政策平衡是政策壟斷的結(jié)果，而壟斷的形成是因為政策范式和政策圖景穩(wěn)定未發(fā)生變化。穩(wěn)定的政策范式和政策圖景有賴于統(tǒng)一的價值理論，穩(wěn)定的制度結(jié)構(gòu)和穩(wěn)定的政策圖景。政策變遷的發(fā)生源于舊有的政策價值理念受到挑戰(zhàn)，穩(wěn)定的制度結(jié)構(gòu)遭到破壞和支持性的政策圖景轉(zhuǎn)向反面負(fù)向的政策圖景。

(三)正反饋和負(fù)反饋

正反饋和負(fù)反饋機(jī)制是間斷平衡理論的重要反饋機(jī)制，正因為正反饋和負(fù)反饋的作用機(jī)理，政策的間斷和平衡、穩(wěn)定和變遷才得以實現(xiàn)。負(fù)反饋?zhàn)饔门c政策穩(wěn)定相連，鞏固政策壟斷，促進(jìn)系統(tǒng)均衡。它包括自我糾正和自我平衡兩種機(jī)制。自我糾正機(jī)制通過維持現(xiàn)狀，抵制變革實現(xiàn)政策穩(wěn)定。正如鮑姆加特納和瓊斯所闡述的 負(fù)反饋機(jī)制的過程在于它抵消了環(huán)境中的一切變化而不是強(qiáng)化這種變化。(8)Baumgartner, F. R. and Jones, B. D. Policy dynamics. Chicago: University of Chicago Press, 2002, P9.自我平衡機(jī)制不反對變革，但提倡漸進(jìn)主義模式誘發(fā)公共政策的穩(wěn)定。正反饋是政策變遷的機(jī)制，它是強(qiáng)化而不是抵消一種變革趨勢，是自我增加機(jī)制。非官方參與決策系統(tǒng)產(chǎn)生了新的價值理念，要求現(xiàn)有政策變革，加上突發(fā)性事件助推，政策窗口被打開，不僅吸引更多新的參與者進(jìn)入，而且引起官方權(quán)威系統(tǒng)，尤其是高層官方權(quán)威系統(tǒng)的高度關(guān)注。隨之，官方立場發(fā)生變化，公共問題進(jìn)入議事日程，政策問題重新界定，新政策議程啟動，政策壟斷和平衡被打破。根據(jù)新的價值理念和新的支持性政策圖景，制度結(jié)構(gòu)的均衡狀態(tài)被打破，新的政策壟斷形成。如中國早在20世紀(jì)90年代末，就有學(xué)者、媒介、社會組織開始關(guān)注唯經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的問題，呼吁科學(xué)發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展，注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時應(yīng)該關(guān)注讓人的全面發(fā)展和環(huán)境保護(hù)。面對非官方權(quán)威系統(tǒng)的壓力，政策做出過漸進(jìn)調(diào)試，但根本的價值理念、政策范式和政策圖景未發(fā)生轉(zhuǎn)向。隨著問題越來越突出，最后爆發(fā)“非典”事件和“孫志剛”事件，這兩個突發(fā)性事件引起高層官方?jīng)Q策系統(tǒng)的高度關(guān)注，加上新的領(lǐng)導(dǎo)集體上臺，助推新的政策范式和政策圖景轉(zhuǎn)向，顯示出強(qiáng)大的正反饋?zhàn)饔?，最后中央提出“科學(xué)發(fā)展觀”“以人為本”“綠色GDP”等一系列新的政策圖景。許多具體政策在新的政策范式和新的政策圖景下，做出了許多具體變革，推動了政策變遷的發(fā)生。

三、70年來中國民族教育政策變遷分析

新中國成立70年來，黨和政府高度重視發(fā)展民族地區(qū)的教育事業(yè)，為切實提高各族人民群眾的科學(xué)文化素質(zhì)投入了巨大的人力、物力、財力資源。為了確保民族地區(qū)教育事業(yè)健康發(fā)展，切實保障少數(shù)民族人口順利接受現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)教育，針對民族地區(qū)少數(shù)民族的歷史與現(xiàn)實情況制定了傾向性較強(qiáng)的資源支持和保障政策。經(jīng)過民族地區(qū)各級黨委和政府的積極努力，我國民族教育政策實現(xiàn)了對少數(shù)民族學(xué)生的政策供給，使其享受到了更好的教育機(jī)會，也得到了更優(yōu)的教育資源，更促進(jìn)了少數(shù)民族的自身發(fā)展，從而促進(jìn)了民族間的交往、交流和交融。(9)白菊：《2013—2017 年我國民族教育政策研究》，《開封教育學(xué)院學(xué)報》2018年第7期。經(jīng)過舉國上下的不懈努力，在黨的民族教育政策的有效供給下，民族教育事業(yè)得到了蓬勃發(fā)展，成就顯著。縱觀70年的發(fā)展變遷歷程，不難發(fā)現(xiàn)我國民族教育政策在較長時間段內(nèi)的變遷進(jìn)程內(nèi)含著明顯的總體特征規(guī)律?？傮w來說，按照我國民族教育政策的發(fā)展規(guī)律和特征，可以將其劃分為中央集中、激進(jìn)變遷、中央集中與地方自主相結(jié)合的三個政策范式階段。

(一)政策平衡期(1949年—1965年):中央集中模式

1.1949年—1956年：政策形成，壟斷建立

新中國建立之初，黨的民族教育政策的形成具有歷史延續(xù)性，承襲了抗日戰(zhàn)爭時期中國共產(chǎn)黨在革命根據(jù)地所積累的經(jīng)驗與好的做法。毛澤東同志在1938年強(qiáng)調(diào)了四點(diǎn)原則：一是各少數(shù)民族擁有平等權(quán)利，二是少數(shù)民族可以成立自己的事務(wù)管理委員會，并隸屬于地方政府部門，三是尊重各民族的風(fēng)俗習(xí)慣和歷史宗教傳統(tǒng)，四是堅決反對大漢族主義。(10)吳大華：《民族法學(xué)通論》，北京：中國方正出版社，1997年版，第143頁?？梢?，新中國的民族政策摒棄了封建主義時期對少數(shù)民族采取壓迫同化的價值理念，“新中國少數(shù)民族教育政策的價值體系可以概括為三個方面，即促進(jìn)民族平等，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，促進(jìn)民族發(fā)展?！?11)金炳鎬,陳延斌：《發(fā)展民族教育的光輝歷程》，《中國民族教育》2011年第7期。1949年頒布的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》明確規(guī)定了少數(shù)民族教育政策的總原則，也就是人民政府尊重其語言文字、風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰自由等，并努力幫助其發(fā)展各項事業(yè)。這是新中國建立時我國官方權(quán)威系統(tǒng)在一定的價值理念指導(dǎo)下形成的支持性政策圖景，也是發(fā)展民族教育的基本方針。由于新中國建立后，我國實行社會主義計劃經(jīng)濟(jì)體制，這一制度結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是奉行中央權(quán)威，實行集中領(lǐng)導(dǎo)。在計劃經(jīng)濟(jì)體制特點(diǎn)的影響下，“中央集中”的民族教育政策模式得以形成。1951年第一次全國民族教育工作會議為民族教育定了性質(zhì)，即新民主主義性質(zhì)，也指出了當(dāng)時的首要任務(wù)使培養(yǎng)民族干部。1951年出臺的《政務(wù)院關(guān)于改革學(xué)制的決定》賦予了民族地區(qū)根據(jù)自身情況來制定學(xué)校章程和學(xué)制，并報政務(wù)院批準(zhǔn)。1952年，從中央到地方，相繼設(shè)立了民族教育司(隸屬于教育部)、民族教育處、民族教育科等，擁有專職人員，由民族教育機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)民族教育的管理、經(jīng)費(fèi)、師資、課程等事務(wù)。民族教育科層制行政管理體制初步形成。隨著1956年“社會主義改造”完成，計劃經(jīng)濟(jì)體制在我國的確立，為民族教育政策“中央集中”模式奠定了穩(wěn)定的制度結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。

綜上所述，在民族平等、團(tuán)結(jié)、促進(jìn)民族發(fā)展的價值理念和計劃經(jīng)濟(jì)體制的制度結(jié)構(gòu)安排下，形成了優(yōu)惠性的民族教育政策支持性政策圖景，最終“中央集中”模式確立，政策壟斷形成。該時期教育政策價值理念貫徹的是“實質(zhì)平等與當(dāng)家作主”，因而喚起了廣大人民群眾的主人翁意識，獲得當(dāng)家作主地位的各族人民以及少數(shù)民族干部積極參與和廣泛支持各級民族民主政權(quán)和國家建設(shè)事業(yè)，從而促進(jìn)了民族團(tuán)結(jié)和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展。

2.1956年—1966年：政策壟斷遭遇挑戰(zhàn)，負(fù)反饋?zhàn)饔玫种谱兏?/p>

1956年6月第二次全國民族教育工作會議在北京召開，會議總結(jié)了新中國成立以來少數(shù)民族教育工作的成績，確定了今后的工作任務(wù)方針。在此次會議精神指引下，少數(shù)民族教育政策繼續(xù)蓬勃發(fā)展。1956年至1958年期間，官方權(quán)威系統(tǒng)相繼出臺如下一些民族教育優(yōu)惠性政策法規(guī)：《中華人民共和國高等教育部通知關(guān)于優(yōu)先錄取少數(shù)民族學(xué)生的通知》(1956年7月10日)《中華人民共和國國務(wù)院關(guān)于少數(shù)民族教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)問題的指示》(1956年9月)《教育部關(guān)于內(nèi)地支援邊疆地區(qū)小學(xué)師資問題的通知》(1956年11月)。但因受到“左傾”錯誤思想的影響，自1958年開始，“大躍進(jìn)”、人民公社化運(yùn)動席卷全國，這種錯誤思想在各領(lǐng)域各行業(yè)都產(chǎn)生了重大影響，反映在民族教育方面就是掀起一股“民族融合風(fēng)”，不顧實際實行“民族大融合”，各地紛紛出現(xiàn)了忽視民族利益和特點(diǎn)的現(xiàn)象，錯誤地撤銷或合并了許多民族學(xué)校，錯誤地取消民族語文教學(xué)，錯誤地取消或削減民族學(xué)生的公費(fèi)待遇，蓬勃發(fā)展的民族教育大好形勢遭到破壞，實事求是、因地制宜的民族政策受到錯誤理解和扭曲。面對錯誤思潮的影響及其所產(chǎn)生的不良局面，1960年，中國共產(chǎn)黨及時糾正了“左”傾錯誤，這是一種抵制變遷的負(fù)反饋調(diào)節(jié)機(jī)制。1961年至1965年，人民政府鞏固和發(fā)展了充分考慮我國各地區(qū)各民族發(fā)展不平衡這一現(xiàn)實的差別化的民族教育政策，制定了諸如《中華人民共和國教育部關(guān)于高等學(xué)校優(yōu)先錄取少數(shù)民族學(xué)生的通知》(1962年8月2日)《財政部、教育部、國家民族關(guān)于民族學(xué)院經(jīng)費(fèi)劃分和預(yù)算管理的幾點(diǎn)規(guī)定》(1963年11月8日)等政策法規(guī)。以上分析說明，1956年至1966年我國的民族教育政策遭遇波折，政策壟斷遭遇挑戰(zhàn)因素，但在負(fù)反饋機(jī)制抵制變革作用下，有關(guān)民族教育的價值理念、制度結(jié)構(gòu)和支持性政策圖景未發(fā)生變化，“中央集中”模式得到繼續(xù)鞏固和發(fā)展。這一階段的民族教育政策促進(jìn)了民族教育事業(yè)的快速發(fā)展，各民族接受了現(xiàn)代教育的人才和具有較高素質(zhì)的民族干部隊伍不斷壯大，我國民族團(tuán)結(jié)與民族進(jìn)步事業(yè)得到進(jìn)一步鞏固，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會仍處于較好的發(fā)展之中。

(二)政策間斷期(1966年—1976年)：激進(jìn)變遷模式

由于受“極左”思潮和錯誤路線的影響，民族教育政策在文革期間受到了嚴(yán)重沖擊和負(fù)面影響，民族教育政策遭到全盤否定，政策發(fā)生重大轉(zhuǎn)折，民族教育政策處于間斷期。

1.價值理念變化

1966-1976年中國的政策理念奉行的是階級斗爭為綱和不斷革命的“極左”理念。受此影響，民族教育政策出現(xiàn)了與之前一貫施行的促進(jìn)民族平等、團(tuán)結(jié)和發(fā)展的理念相悖的價值理念。這表現(xiàn)為：一是出現(xiàn)了反對“投降主義”“修正主義”的否定性民族教育政策理念。民族教育政策在執(zhí)行過程中，被認(rèn)為是在執(zhí)行一條“投降主義、修正主義路線”的錯誤，民族教育政策遭到全盤性否定，被錯誤地認(rèn)為需要加以糾正和調(diào)整。二是出現(xiàn)了鼓吹階級斗爭擴(kuò)大化的理念，民族教育政策被認(rèn)為在實質(zhì)上也是階級問題。由于錯誤地把“民族問題實質(zhì)是階級問題”的提法推向極端，民族教育政策也被認(rèn)定為階級問題，把民族教育問題與階級問題混為一談。三是出現(xiàn)了推行否定民族特點(diǎn)和歷史傳統(tǒng)的民族教育理念。這一時期的政策理念否定民族特點(diǎn)和民族歷史傳統(tǒng)，認(rèn)為民族教育政策在搞民族特殊，民族在社會主義時期已經(jīng)不復(fù)存在，不存在民族特點(diǎn)和民族差別，因而錯誤地認(rèn)為民族教育政策在反對民族融合。

2.制度結(jié)構(gòu)動搖

民族教育政策的制度安排是建基于民族區(qū)域自治政策、民族干部政策、民族文化政策等一系列具體制度基礎(chǔ)之上的，并且還包括了負(fù)責(zé)落實這些制度的民族工作部門。一方面，從制度層面看，民族區(qū)域自治政策被破壞，有些地方的自治機(jī)關(guān)被撤銷，大部分民族區(qū)域自治地方的自治機(jī)關(guān)因奪權(quán)而陷于癱瘓，而且，大批民族干部被迫害和被打擊，民族干部培養(yǎng)受到嚴(yán)重沖擊，民族文化教育政策因不尊重民族語言文字和破“四舊”而受到踐踏；另一方面，從制度運(yùn)行層面看，各級民族工作部門被撤銷，民族教育政策的制度難以推進(jìn)和落實。因此，在這一時期，原有的國家機(jī)構(gòu)和制度設(shè)置均受到全面沖擊和破壞，取而代之的是各級的文化大革命委員會，原有制度結(jié)構(gòu)隨之動搖。

3.政策圖景改變

受“極左”思潮的影響，民族教育政策普遍被認(rèn)為是不能適應(yīng)文化大革命形勢需要的了，民族教育政策中的民族優(yōu)惠政策和民族特殊性政策均被錯誤地認(rèn)為是過時的產(chǎn)物，其理由在于民族問題已然解決，民族差異和民族教育政策已經(jīng)完成了其歷史使命。為體現(xiàn)更為革命的社會主義的平等性和優(yōu)越性，已經(jīng)被推行多年并被實踐證明是行之有效的民族教育政策被完全否定掉了，由此，為體現(xiàn)文化大革命色彩更為激進(jìn)和更為妄為的政策圖景應(yīng)運(yùn)而生。因此，民族教育政策的革命性問題受到了各級革委會的關(guān)注而被普遍加以改變。

4.正反饋?zhàn)饔脧?qiáng)化，壟斷崩潰

民族教育政策在這一時期在兩方面受到挑戰(zhàn)政策壟斷的因素，正反饋?zhàn)饔玫玫綇?qiáng)化。這體現(xiàn)在，一方面是民族教育質(zhì)量政策上，文革對民族教育政策的否定性和激進(jìn)性改變，民族教育質(zhì)量出現(xiàn)了大幅下降，民族教育事業(yè)受到嚴(yán)重挫折。這一時期，大批從事民族教育的干部和教師受到迫害，也制造了大量的駭人聽聞的冤案、假案和錯案，這都使得教學(xué)正常秩序無法得到保障，教師難以日常教學(xué)，學(xué)生難以安于學(xué)習(xí)，民族教育質(zhì)量受到較大沖擊。另一方面是民族教育管理體制方面的政策，也遭到否定性改變或取消。在這期間，許多民族工作部門被撤銷了，許多中小學(xué)民族學(xué)校也遭到取消，10所民族學(xué)院全部被停辦，很多地方民族語文教學(xué)被取消，民族語文翻譯出版機(jī)構(gòu)也被撤銷，民族文字報刊被停辦，民族文獻(xiàn)資料、文物、古籍之類的也被當(dāng)作“四舊”燒毀了，一些民族文字的推行工作也被取消，民族教育面臨空前危機(jī)，新中國成立后10多年的民族教育工作成績完全遭到了否定，政策壟斷崩潰，新的“極左”和革命性的政策圖景形成。在“左”的思潮的干擾下，這一時期的民族教育政策受到嚴(yán)重干擾和破壞，民族教育秩序的有序局面受到破壞，從而消極地影響到了民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展與進(jìn)步。

(三)漸進(jìn)平衡新時期(1978年—至今)：中央集中與地方自主相結(jié)合

隨著“文革”的結(jié)束和改革開放基本國策的確立，民族教育政策重新確立了服務(wù)民族地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新政策圖景，中央集中與地方自主的調(diào)適性政策范式逐步形成，民族教育政策進(jìn)入了嶄新的漸進(jìn)平衡時期，新的政策壟斷也得以建立。這一階段的政策范式，既體現(xiàn)出國家整體上對民族教育政策的指導(dǎo)和戰(zhàn)略規(guī)劃，也體現(xiàn)出了地方在探索民族教育政策發(fā)展上的靈活性和多樣性，展現(xiàn)出了集中與自主的結(jié)合。

1.1978年—1991年：恢復(fù)重建，回歸法制

隨著“文革”的結(jié)束，撥亂反正成為了民族教育政策的中心工作，民族教育政策得以逐漸恢復(fù)和獲得穩(wěn)步發(fā)展，并且該時期通過頒布大量政策措施，解決有法可依的問題，使得民族教育政策的法制化建設(shè)取得進(jìn)展。這些恢復(fù)重建工作，又重新加強(qiáng)了中央對民族教育政策的權(quán)威，又回歸到了中央集中之下，但這一時期，探索地方自主性發(fā)展教育事業(yè)的情形也在顯現(xiàn)。

首先，民族教育工作的方針和任務(wù)通過政策得以確立。1979年11月12日，國家民委和教育部發(fā)布《關(guān)于民族學(xué)院工作的基本總結(jié)和今后方針任務(wù)的報告》。緊接著，教育部和國家民委頒發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)民族教育工作的意見》(1980年10月)。在其中，強(qiáng)調(diào)了發(fā)展民族教育是民族自治地方教育機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)，并要求調(diào)配干部，專司其事。1982年2月教育部和國家民委召開了第三次全國民族工作會議，總結(jié)了新中國建國以來的民族教育經(jīng)驗，也對今后的民族教育工作任務(wù)進(jìn)行了部署。

其次，民族教育政策有關(guān)上位法的頒布也為民族教育政策的實施找到了法律依據(jù)。1982年12月的《中華人民共和國憲法》，規(guī)定了教育發(fā)展的基本原則，為民族教育政策法律法規(guī)的制定提供了根本性依據(jù)?！吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》(1984年5月)也規(guī)定了民族教育政策的根本原則?！吨腥A人民共和國義務(wù)教育法》(1986年)確定了對少數(shù)民族地區(qū)義務(wù)教育進(jìn)行幫扶的政策。這些上位法的出臺，促進(jìn)了民族教育政策的全面恢復(fù)和發(fā)展。

再次，這一時期制定了全方位多層面的具體民族教育政策。其中，既有經(jīng)費(fèi)方面的，如《國家教委、國家民委關(guān)于申請民族教育專項補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)的請示》(1990年2月)，也有關(guān)于宗教與教育問題的，如《關(guān)于正確處理少數(shù)民族地區(qū)宗教干擾學(xué)校教育問題的意見》(1983年2月)，也有專門某方面人才培養(yǎng)的，如《衛(wèi)生部、國家民委、教育部關(guān)于全國重點(diǎn)高等醫(yī)學(xué)院校培養(yǎng)少數(shù)民族高級醫(yī)學(xué)人才的意見》(1983年6月)和《國家教委關(guān)于1986年繼續(xù)在部分高等院校舉辦少數(shù)民族班的通知》(1986年1月)，還有專門針對西藏地區(qū)教育事業(yè)的相關(guān)政策，如《關(guān)于十六省、市舉辦西藏班的經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)意見的報告》(1985年9月)《國家教委關(guān)于繼續(xù)選派高中教師支援西藏的通知》等。由此，通過這些政策法規(guī)，使得民族教育政策得以恢復(fù)和重建，并且這些政策通過法制化路徑得以加強(qiáng)。這一時期民族教育政策貫徹了“補(bǔ)償性”價值理念，通過有針對性的傾斜性民族教育政策，既培養(yǎng)了大批民族政治干部，也培養(yǎng)了迫切需求的專業(yè)技術(shù)人才，有效地推動了民族地區(qū)各項事業(yè)發(fā)展，使得民族教育政策與社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)契合起來，二者相互促進(jìn)，呈現(xiàn)出民族教育事業(yè)與改革開放同步發(fā)展的良好局面。

2.1992年—2001年：同質(zhì)化教育趕追階段

受1992年召開的中央民族工作的影響，1992年3月國家教委和國家民委也召開了第四次全國民族教育工作會議。該會議不僅總結(jié)了改革開放時期的民族教育有益經(jīng)驗，也明確了民族教育改革的目標(biāo)和部署。1992年頒布了《關(guān)于加強(qiáng)民族教育工作若干問題的意見》，該文件成為了民族教育政策額的重要指導(dǎo)性文件。在這一時期，民族地區(qū)基礎(chǔ)教育開始實行了“地方負(fù)責(zé)，分級管理”，地方自主的趨勢逐漸明顯。

同時，這一時期出臺的《中華人民共和國教師法》(1993年)《中華人民共和國教育法》(1995年)《中華人民共和國職業(yè)教育法》(1996年)《中華人民共和國高等教育法》(1998年)等一系列相關(guān)上位法的頒布，為推動民族教育政策的發(fā)展明確了基本原則、方針政策和重大舉措。

此外，這一時期也頒布了一系列的具體政策。1992年，國家發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)少數(shù)民族與民族地區(qū)職業(yè)技術(shù)教育工作的意見》和《國家教委關(guān)于加強(qiáng)民族散雜居地區(qū)少數(shù)民族教育工作的意見》。1993年國務(wù)院辦法了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步改革和發(fā)展成人高等教育意見的通知》。1994年國家教委和國家民委印發(fā)了《全國高等學(xué)校少數(shù)民族預(yù)科基礎(chǔ)課程教材修訂會議紀(jì)要》。1995年國家民委頒布了《國家民委關(guān)于改革和發(fā)展委屬民族院校成人高等教育的意見》。1997年國家教委和國家民委頒發(fā)了《國家教委、國家民委關(guān)于認(rèn)真貫徹中央扶貧工作會議精神、進(jìn)一步加強(qiáng)對口支援民族和貧困地區(qū)發(fā)展教育事業(yè)的通知》。1999年頒發(fā)了《國家教委辦公廳、國家民委辦公廳關(guān)于在全國中小學(xué)開展民族團(tuán)結(jié)教育活動的通知》。2000年頒布了《關(guān)于內(nèi)地有關(guān)城市開辦新疆高中班的實施意見》。2000年教育部和國家民委又聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于各級各類學(xué)校設(shè)置清真食堂、清真灶有掛問題的通知》。2000年又發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)全國民族院校思想政治工作的意見》。這些民族教育政策的共同特點(diǎn)均是縮小民族地區(qū)與非民族地區(qū)的教育差距，通過特殊性和優(yōu)惠性民族教育政策來跨越式的實現(xiàn)對發(fā)達(dá)地區(qū)同質(zhì)化教育的追趕。這一時期的民族教育政策貫徹了“公平性”價值理念，通過國家政策支持和對口支援，維護(hù)了教育公平，民族教育工作取得了很大發(fā)展，進(jìn)而推動了民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會各項事業(yè)發(fā)展，并且，民族地區(qū)的各項事業(yè)發(fā)展也為民族教育政策的推行提供了良好氛圍和社會基礎(chǔ)。

3.2002年—2012年：多元文化發(fā)展階段

民族文化具有多樣性特點(diǎn)，我國民族地區(qū)教育事業(yè)的發(fā)展也需要多元文化指導(dǎo)。可是在推動民族教育實現(xiàn)跨越式發(fā)展的過程中，還是出現(xiàn)了對民族教育的特殊性與文化性關(guān)注不夠等問題。在這種同質(zhì)化特征明顯的教育事業(yè)發(fā)展氛圍中，地方性文化的多樣性遭到忽視，城鄉(xiāng)間社會差異也遭到忽視，也忽略了東部、西部區(qū)域差異和各民族語言文化差異。為此，2002年第五次全國民族教育工作會議提出克服同質(zhì)化、實現(xiàn)差異化的發(fā)展要求。為了貫徹這一新的發(fā)展要求，我國民族教育政策的重心應(yīng)該從注重外部轉(zhuǎn)向?qū)W校內(nèi)部，從同質(zhì)化轉(zhuǎn)向多元文化方向。在貫徹落實第五次全國民族教育工作會議精神的過程中，在關(guān)注特殊優(yōu)惠政策的同時，重心應(yīng)該開始轉(zhuǎn)向特殊政策發(fā)展領(lǐng)域?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化改革加快發(fā)展民族教育的決定》就指出，要專門性地發(fā)展關(guān)于少數(shù)民族語言的數(shù)理化課程，也要發(fā)展?jié)h語教學(xué)的課件庫和素材庫等。2004年教育部等部委發(fā)布了《關(guān)于大力培養(yǎng)少數(shù)民族高層次骨干人才的意見》。2010 年，教育部成立了新疆教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組。2011 年，《掃盲教育課程設(shè)置及教材編寫指導(dǎo)綱要》提出了針對婦女、人口較少民族和貧困地區(qū)的政策?？梢?，更加關(guān)注特殊性和差異性是該時期民族教育政策的特點(diǎn)，民族教育政策圍繞雙語教育、民族團(tuán)結(jié)教育、招考優(yōu)惠、家庭困難照顧等進(jìn)行了專門性政策支持。該時期的民族教育政策貫徹了“交流融合”的價值理念，民族教育政策更加考慮生源地生態(tài)因素，強(qiáng)化雙語教育和民族團(tuán)結(jié)教育，增進(jìn)了民族間的理解和認(rèn)同，實現(xiàn)了民族團(tuán)結(jié)和民族共同進(jìn)步，從而有效地促進(jìn)了民族地區(qū)各項事業(yè)的全面發(fā)展。

4.2013年至今：強(qiáng)化認(rèn)同階段

多元文化性的民族教育政策體現(xiàn)了政策制定者對民族文化差異的尊重，促進(jìn)了少數(shù)民族文化教育水平的提升。少數(shù)民族文化是文化多樣性的組成部分，應(yīng)該得到理解，但是，這種尊重的前提是基于國家安定團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)，并且必須服務(wù)和服從于國家認(rèn)同以及社會共同價值觀的構(gòu)建。自黨的十八大確立了體現(xiàn)著多元文化教育理念的少數(shù)民族教育政策，在貫徹執(zhí)行這一教育政策過程中，各級教育工作者更加注重提升各民族之間的凝聚力，在施教的過程中更加注意培育受教育者的國家認(rèn)同和共同價值觀，協(xié)調(diào)文化多樣性和國家一體化之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系。2014年，習(xí)近平總書記就曾在中央民族工作會上指出“要把建設(shè)各民族共有精神家園作為戰(zhàn)略任務(wù)來抓”，增強(qiáng)“四個認(rèn)同”意識。黨的十九大報告更是提出了鑄牢中華民族共同體意識的時代命題(12)吳月剛,肖銳,金炳鎬：《試論習(xí)近平新時代民族工作思想體系》，《民族研究》2017年第6期。。在習(xí)近平有關(guān)民族工作思想的指導(dǎo)下，2014年，教育部辦公廳印發(fā)了《全國民族教育科研規(guī)劃(2014—2020)》，規(guī)劃強(qiáng)調(diào)建立和完善學(xué)校民族團(tuán)結(jié)教育的理論指導(dǎo)體系，明確提出教育要增強(qiáng)中華民族的凝聚力、向心力和自豪感的目標(biāo)要求。2015年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展民族教育的決定》，強(qiáng)調(diào)建立民族團(tuán)結(jié)教育常態(tài)化機(jī)制，要開設(shè)民族團(tuán)結(jié)教育專題課和黨的民族理論與政策課程，強(qiáng)化民族團(tuán)結(jié)教育內(nèi)容。2017年頒發(fā)了《關(guān)于實施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程的意見》，強(qiáng)調(diào)了對少數(shù)民族語言文字和經(jīng)典文獻(xiàn)的保護(hù)與傳播。該階段的民族教育政策貫徹了“共同體”價值理念，強(qiáng)化了中華民族共同體意識，促進(jìn)了各民族間的“交往交流交融”，在鞏固和維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)上，推動了民族地區(qū)繁榮發(fā)展和國家富強(qiáng)。

在改革開放以來的漸進(jìn)平衡時期，我國民族教育政策獲得了極大發(fā)展，也助推了民族地區(qū)各項事業(yè)發(fā)展。以民族自治地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為例：在2000年，民族自治地方的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值遠(yuǎn)低于全國水平，僅為全國的53%；到了2018年，民族自治地方各項經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)與全國相比，發(fā)展速度與全國持平甚至高于全國水平，全國地區(qū)國民生產(chǎn)總值增長速度為6.6%，全國民族自治地方的國民生產(chǎn)總值增速達(dá)到了6.7%；人均國內(nèi)生產(chǎn)總值占比由2000年的53%提高到65.6%；自治地方城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為全國的83%，農(nóng)村居民人均可支配收入為全國的80%(資料來源：根據(jù)歷年統(tǒng)計年鑒整理)。由此可見，自全面實施改革開放政策以來，我國的民族教育政策經(jīng)過中央集中與地方自主相結(jié)合的漸進(jìn)平衡發(fā)展，在實施的過程中運(yùn)行良好，目標(biāo)明確，產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)效益，從而進(jìn)一步推動和鞏固了“平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧”的民族關(guān)系，彰顯出其巨大的政治效益、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。

總之，改革開放40多年來，無論民族教育政策發(fā)生何種具體變化，在價值理念上始終沒有偏離社會主義核心價值觀和維護(hù)民族團(tuán)結(jié)與平等的基本目標(biāo)；在制度結(jié)構(gòu)方面始終以堅持和完善社會主義基本制度安排，實行“集中與自主”相結(jié)合的民族教育政策；在政策圖景方面始終支持民族教育政策改革與發(fā)展，維護(hù)“多元一體”民族關(guān)系格局的政策圖景。所以，我們可以認(rèn)為，自改革開放以來，民族教育政策領(lǐng)域的漸進(jìn)調(diào)適是一種負(fù)反饋?zhàn)饔?，它?dǎo)致了改革開放40多年來民族教育政策的穩(wěn)定發(fā)展與漸進(jìn)主義模式。

表1 中國民族教育政策的歷史變遷(1949-2019)

四、結(jié)論

本研究基于間斷平衡理論的長期視角，對新中國成立70年以來的民族教育政策演進(jìn)變遷歷史進(jìn)行描述和分析，得出如下結(jié)論：中國民族教育政策經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟(jì)體制下的“中央集中”模式，向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制引導(dǎo)下的“集中與自主”相結(jié)合模式的轉(zhuǎn)變過程。權(quán)力配置和民族關(guān)系調(diào)整是貫穿于政策變遷過程中的兩條主線。這兩條主線引導(dǎo)著價值理念的變化、制度結(jié)構(gòu)的調(diào)整和支持性政策圖景的轉(zhuǎn)化。1949年至1966年，民族教育政策在計劃經(jīng)濟(jì)體制指導(dǎo)下形成了“中央集中”模式，穩(wěn)定的政策形成，壟斷建立；1966年至1976年受極“左”錯誤思想的影響，價值理念、制度結(jié)構(gòu)和支持性政策圖景的變化促使政府注意力轉(zhuǎn)移，強(qiáng)烈的正反饋機(jī)制快速打破原有政策壟斷格局，我國民族教育政策急劇變遷，迅速陷入危機(jī)中，形成一個重大的民族教育政策斷裂帶。1976年撥亂反正，尤其是1978年實行改革開放后，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立，民族教育政策進(jìn)入“集中與自主”相結(jié)合，長期均衡、穩(wěn)定發(fā)展演進(jìn)的新時期。這一階段經(jīng)歷了從恢復(fù)重建、同質(zhì)化追趕、多元文化發(fā)展到強(qiáng)化認(rèn)同的轉(zhuǎn)變。在改革開放的40多年里，雖然負(fù)反饋?zhàn)饔弥饾u加強(qiáng)，但民族教育政策仍然體現(xiàn)出“集中與自主”相結(jié)合模式框定下的漸進(jìn)性調(diào)試。無論政策如何調(diào)整，其根本的價值理念、制度結(jié)構(gòu)和支持性政策圖景未發(fā)生實質(zhì)性轉(zhuǎn)變?？梢?，新中國成立以來，我國的民族教育政策清晰地呈現(xiàn)出由平衡到短期間斷再到長期平衡的演進(jìn)脈絡(luò)。