鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）國(guó)土空間規(guī)劃方法探索

王晟

【摘要】建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，是黨中央、國(guó)務(wù)院做出的重大部署。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》發(fā)布以來(lái)，國(guó)土空間規(guī)劃的編制審批和實(shí)施管理、加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、推進(jìn)“多規(guī)合一、多證合一”改革、統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線等相關(guān)政策在2019年陸續(xù)出臺(tái)。本文通過(guò)對(duì)貴州省仁懷市龍井鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)際項(xiàng)目案例分析，探討基于目前的政策背景和現(xiàn)狀數(shù)據(jù)條件下的鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）國(guó)土空間規(guī)劃的規(guī)劃方法。

【關(guān)鍵詞】國(guó)土空間規(guī)劃;多規(guī)合一;相關(guān)政策;規(guī)劃方法

1、引言

國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。分級(jí)分類建立國(guó)土空間規(guī)劃，包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。國(guó)家、省、市縣編制國(guó)土空間總體規(guī)劃，各地結(jié)合實(shí)際編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃。相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃是指在特定區(qū)域（流域）、特定領(lǐng)域，為體現(xiàn)特定功能，對(duì)空間開(kāi)發(fā)保護(hù)利用做出的專門(mén)安排，是涉及空間利用的專項(xiàng)規(guī)劃。國(guó)土空間規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ);相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃要相互協(xié)同，并與詳細(xì)規(guī)劃做好銜接。

2、仁懷市龍井鎮(zhèn)現(xiàn)狀

2.1龍井鎮(zhèn)概況

龍井鎮(zhèn)位于仁懷市西南部，距仁懷市區(qū)57公里，東鄰茅壩鎮(zhèn)，西毗金沙縣清池鎮(zhèn)，南接九倉(cāng)鎮(zhèn)，北與四川省古藺縣交元鄉(xiāng)隔赤水河相望，地處兩省三縣（市）交匯之地，是赤水河進(jìn)入仁懷的第一站，全鎮(zhèn)域總面積77.68平方公里。

2.2資源條件

龍井鎮(zhèn)納坡是赤水河在仁懷境內(nèi)的源頭，美酒河在仁懷境內(nèi)就從這里開(kāi)始。境內(nèi)地勢(shì)東南高，西北低，最高海拔1100米， 最低海拔457米，平均海拔780米，落差較大，年平均氣溫16.2℃，年平均降雨量960毫米以上，無(wú)霜期280天，屬亞熱帶季風(fēng)氣候。全鎮(zhèn)耕地面積14514畝，其中田4152畝，土地10362畝，人均耕地0.73畝。境內(nèi)盛產(chǎn)優(yōu)質(zhì)核桃，有“核桃之鄉(xiāng)”的美譽(yù)。

2.3現(xiàn)狀發(fā)展制約因素

仁懷市龍井鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)仍處于從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡時(shí)期，鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)總量低，地方財(cái)力薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)壓力大。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技含量不高，種植結(jié)構(gòu)不盡合理，缺少必要的農(nóng)村市場(chǎng)中介組織，政府的農(nóng)業(yè)服務(wù)功能尚顯不足。城鎮(zhèn)功能不強(qiáng)，城鎮(zhèn)化水平推進(jìn)緩慢。

3、龍井鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃

3.1編制原則

1.堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、全面促進(jìn)人與自然和諧共生。

2.堅(jiān)持全域覆蓋，統(tǒng)一管制所有國(guó)土空間用途。

3.堅(jiān)持因地制宜，分類分級(jí)引導(dǎo)空間有序開(kāi)發(fā)。

4.堅(jiān)持共謀共治，科學(xué)合理配置各類要素資源。

3.2資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)

資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)：一定國(guó)土空間內(nèi)自然資源、環(huán)境容量和生態(tài)服務(wù)功能對(duì)人類活動(dòng)的綜合支撐水平。資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)是對(duì)自然資源稟賦和生態(tài)環(huán)境本底的綜合評(píng)價(jià)，確定國(guó)土空間在生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、承載建設(shè)等不同功能指向下的承載能力等級(jí)。

國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)：國(guó)土空間對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等不同開(kāi)發(fā)利用方式的適宜程度。國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)是在資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，評(píng)價(jià)其進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的適宜程度。

3.3資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)過(guò)程

第一步，資源環(huán)境承單要素評(píng)價(jià)：按照評(píng)價(jià)對(duì)象和尺度差異遴選評(píng)價(jià)指標(biāo)，從土地資源、水資源、環(huán)境、生態(tài)以及災(zāi)害等陸域自然要素，以及資源、環(huán)境、生態(tài)、災(zāi)害等海洋自然要素分別展開(kāi)陸域資源環(huán)境要素單項(xiàng)評(píng)價(jià)。

1.土地資源評(píng)價(jià)：使用數(shù)據(jù)1：1萬(wàn)DEM（5m*5m）;評(píng)價(jià)方法f（【坡度】，【高程】）;評(píng)價(jià)過(guò)程坡度分級(jí)（0-3、3-8、8-15、15-25、25-90）;高程分級(jí)（450-1400米，每100米分級(jí)）。

2.水資源評(píng)價(jià)：龍井鎮(zhèn)及其周邊各監(jiān)測(cè)點(diǎn)近30年平均降雨量，本地水資源量;由于鎮(zhèn)域?qū)用婷娣e太小，收到的收據(jù)皆為一個(gè)數(shù)值，無(wú)法做更細(xì)一步的評(píng)價(jià)。

3.環(huán)境評(píng)價(jià)（農(nóng)業(yè)功能）：使用數(shù)據(jù)近十年≥10℃，土壤環(huán)境容量相;評(píng)價(jià)過(guò)程f（【光熱條件】，【土壤環(huán)境容量】）;未收到數(shù)據(jù)。

4.環(huán)境評(píng)價(jià)（城鎮(zhèn)功能）：使用數(shù)據(jù)以二氧化硫、二氧化氮、顆粒物（PM10、PM2.5）等主要污染物;評(píng)價(jià)方法計(jì)算不同污染物的排放限值，即所能容納的污染物量;未收到數(shù)據(jù)。

5.生態(tài)評(píng)價(jià)：環(huán)保部門(mén)提供的生態(tài)保護(hù)紅線劃定評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)。

6.災(zāi)害評(píng)價(jià)（農(nóng)業(yè)功能）：使用數(shù)據(jù)龍井鎮(zhèn)及其周邊監(jiān)測(cè)站年均最大風(fēng)速、年均最大降雨量和年均最低氣溫值;評(píng)價(jià)方法【氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)】=f【最大風(fēng)速】，【最大日降雨量】，【最低氣溫】;未收到數(shù)據(jù)。

7.災(zāi)害評(píng)價(jià)（城鎮(zhèn)功能）：由中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局提供，地震動(dòng)峰值加速度和活動(dòng)斷層距離數(shù)據(jù);未收到數(shù)據(jù)。

第二步，資源環(huán)境承載能力集成評(píng)價(jià)：依據(jù)資源環(huán)境要素單項(xiàng)評(píng)價(jià)結(jié)果，分別開(kāi)展陸域集成評(píng)價(jià)，陸域集成評(píng)價(jià)生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)不同功能指向下的陸域資源環(huán)境承載（保護(hù)）等級(jí)，綜合反映國(guó)土空間自然本底條件對(duì)人類生活生產(chǎn)活動(dòng)的支撐能力。

1.生態(tài)保護(hù)等級(jí)：根據(jù)生態(tài)保護(hù)能力等級(jí)，確定生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)、重要區(qū)的備選區(qū)域;計(jì)算生態(tài)斑塊 集中度，聚合距離為200m;將生態(tài)斑塊集中度和生態(tài)保護(hù)能力等級(jí)進(jìn)行矩陣辨別，得出生態(tài)保護(hù)等級(jí);由于未收集到生態(tài)廊道重要性數(shù)據(jù)，因此未對(duì)生態(tài)保護(hù)等級(jí)進(jìn)行修正。

2. 農(nóng)業(yè)功能指向的承載等級(jí)：基于農(nóng)業(yè)耕作條件和農(nóng)業(yè)供水條件兩項(xiàng)指標(biāo)，確定農(nóng)業(yè)功能指向的水土資源基礎(chǔ);基于光熱條件和水土資源基礎(chǔ)，初步確定農(nóng)業(yè)功能指向的承載等級(jí);納入氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，對(duì)初步評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行修正

3.城鎮(zhèn)功能指向的承載等級(jí)：基于城鎮(zhèn)建設(shè)條件和城鎮(zhèn)供水條件兩項(xiàng)指標(biāo)，確定城鎮(zhèn)功能指向的水土資源基礎(chǔ);納入地質(zhì)和地震災(zāi)害危險(xiǎn)性指標(biāo)，對(duì)初步評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行修正。未使用水環(huán)境容量，大氣環(huán)境容量進(jìn)行修正。

3.4國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)

國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)在資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，分別開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性和城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)。

1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評(píng)價(jià)：根據(jù)農(nóng)業(yè)承載等級(jí)，確定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)、一般適宜區(qū)的備選區(qū)域;計(jì)算地塊連片度， 聚合距離為100m;將地塊連片度與農(nóng)業(yè)承載能力等級(jí)進(jìn)行矩陣判別，得出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性等級(jí)。

2.城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)——綜合優(yōu)勢(shì)度：龍井鎮(zhèn)鎮(zhèn)域交通路網(wǎng);基礎(chǔ)設(shè)施定點(diǎn);行政中心定點(diǎn);分別計(jì)算交通干線可達(dá)性、鎮(zhèn)區(qū)可達(dá)性和交通樞紐可達(dá)性，通過(guò)加權(quán)求和五等分后得到區(qū)位條件評(píng)價(jià)結(jié)果。分別計(jì)算交通網(wǎng)絡(luò)密度、公共服務(wù)設(shè)施距離，結(jié)合區(qū)位條件，通過(guò)加權(quán)求和五等分后 得到綜合優(yōu)勢(shì)度評(píng)價(jià)結(jié)果。

3.5雙評(píng)價(jià)耦合集成

1. 陸域空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)——生態(tài)功能適宜性評(píng)價(jià) ：經(jīng)集成評(píng)價(jià)，龍井鎮(zhèn)大部分地區(qū)生態(tài)功能適宜程度為較高;各級(jí)自然保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)等禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，以及生態(tài)敏感度較高，土地開(kāi)發(fā)利用難度大，不可利用土地?cái)?shù)量多且空間分布集中區(qū)域，生態(tài)功能適宜程度最高。

2. 陸域空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)——農(nóng)業(yè)功能適宜性評(píng)價(jià) ：經(jīng)集成評(píng)價(jià)，龍井鎮(zhèn)大部分區(qū)域地形坡度大，海拔高，集中連片面積小，可利用土地資源不豐富，且耕地質(zhì)量較低，不適宜大規(guī)模農(nóng)業(yè)種植，因此該區(qū)域農(nóng)業(yè)功能適宜程度中等偏低。

3. 陸域空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)——城鎮(zhèn)功能適宜性評(píng)價(jià) ：經(jīng)集成評(píng)價(jià)，龍井鎮(zhèn)中心鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)好，具有較快的人口、經(jīng)濟(jì)集聚態(tài)勢(shì)，現(xiàn)有集鎮(zhèn)建成區(qū)已具有一定的規(guī)模，且相對(duì)集中連片，城鎮(zhèn)功能適宜程度最高。與之相鄰的區(qū)域，交通條件比較優(yōu)越，且具有較強(qiáng)的資源環(huán)境承載能力，城鎮(zhèn)功能適宜程度為中，其他區(qū)域?yàn)榈汀?/p>

3.6三區(qū)三線劃定

基于雙評(píng)價(jià)耦合集成的成果，劃定龍井鎮(zhèn)整個(gè)鎮(zhèn)域的三類空間，生態(tài)空間，農(nóng)業(yè)空間，城鎮(zhèn)空間。嚴(yán)格劃定并控制三條控制線，生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界。

結(jié)語(yǔ)：

鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)土空間規(guī)劃的重要組成部分，是落實(shí)國(guó)家、省級(jí)、市縣國(guó)土空間規(guī)劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要載體，兼具保護(hù)和發(fā)展的屬性。在實(shí)際項(xiàng)目仁懷市龍井鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃案例中，資源環(huán)境承載能力單要素評(píng)價(jià)由于水資源、生態(tài)、災(zāi)害等要素在鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）這一級(jí)統(tǒng)計(jì)不完全，無(wú)法收集相關(guān)數(shù)據(jù)資料，而且加之由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般面積不大，水資源，生態(tài)，災(zāi)害要素?cái)?shù)據(jù)在片區(qū)內(nèi)皆為一個(gè)數(shù)，無(wú)法做出相應(yīng)的差別評(píng)價(jià)，因此建議在更大的區(qū)域?qū)用孀鲈搯我氐脑u(píng)價(jià)。

資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)作為鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)支撐，應(yīng)在不同的地區(qū)采用不同針對(duì)性的指標(biāo)進(jìn)行合理論證，只有在資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)論證清楚的情況下才能合理劃定鎮(zhèn)域“三區(qū)三線”。結(jié)合規(guī)劃實(shí)踐和國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)政策要求，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）國(guó)土空間規(guī)劃是鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）層面全面部署國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的綜合性空間規(guī)劃，其根本目標(biāo)是為鎮(zhèn)層面全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展奠定空間性基礎(chǔ)，其核心內(nèi)涵是全域全類型空間用途的整體管控。

參考文獻(xiàn)：

[1]《省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制指南》自然資源部

[2]《資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)指南（試行）》自然資源部