摘 要:主體功能區(qū)規(guī)劃是我國獨創(chuàng)的國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎性規(guī)劃,對于形成人口、經濟、資源環(huán)境相協(xié)調的空間開發(fā)格局具有重要作用,但規(guī)劃編制實施中會引發(fā)多種規(guī)劃銜接、地方發(fā)展權調整、生態(tài)補償、府際利益協(xié)同等問題。為了解決這些問題,國家應當推動主體功能區(qū)規(guī)劃法治化。具體措施包括:在發(fā)展規(guī)劃法中嵌入主體功能區(qū)規(guī)劃的相關內容,確立該規(guī)劃統(tǒng)籌國土空間開發(fā)體系的法律地位;建立規(guī)劃銜接制度,構建“多規(guī)合一”的機制與規(guī)則;調整地方立法和產業(yè)政策,使之體現(xiàn)不同功能區(qū)政府的差異化事權;回應資源環(huán)境開發(fā)利用的現(xiàn)實需求,在生態(tài)預算中強調生態(tài)環(huán)境的生產力價值;構建中央政府主導的府際利益協(xié)同機制,促進府際協(xié)議法律化。
關鍵詞:主體功能區(qū);空間規(guī)劃;多規(guī)合一;生態(tài)預算;府際協(xié)同
中圖分類號:D922.29 文獻標識碼:A
文章編號:1003-0751(2016)12-0042-07
主體功能區(qū)規(guī)劃是我國獨創(chuàng)的國土空間開發(fā)規(guī)劃,它根據環(huán)境承載力、資源開發(fā)利用的強度與潛力等情況,將國土空間劃分為工業(yè)品主產區(qū)、農產品主產區(qū)、生態(tài)品主產區(qū)等功能區(qū),對不同區(qū)劃實行差異化政策,藉此推動經濟增長方式轉型及區(qū)域間異質性協(xié)調發(fā)展。黨的十八屆三中全會以來,主體功能區(qū)規(guī)劃被置于空間開發(fā)體系的關鍵地位。2015年4月中共中央、國務院發(fā)布的《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》提出全面落實主體功能區(qū)規(guī)劃,國家“十三五”規(guī)劃提出強化主體功能區(qū)作為國土空間開發(fā)保護基礎制度的作用,推進“多規(guī)合一”。但是,我國關于主體功能區(qū)規(guī)劃尚無基本立法,相關實踐是依據2010年12月國務院發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》。這既未體現(xiàn)《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出的重大改革要于法有據,也不利于構建落實主體功能區(qū)規(guī)劃的長效機制。鑒于此,本文從主體功能區(qū)規(guī)劃的形成背景出發(fā),通過分析主體功能區(qū)規(guī)劃引發(fā)的五大法律問題,結合我國空間規(guī)劃、產業(yè)調控、生態(tài)補償、府際關系等方面的法律政策,對主體功能區(qū)規(guī)劃的法治化路徑提出建議。
一、主體功能區(qū)規(guī)劃的提出及現(xiàn)狀
國家規(guī)劃(或計劃)體現(xiàn)國家理性,有利于國家對發(fā)展目標、政策、體制等進行前瞻性、主動性調適。①我國自“五四憲法”開始建立國家規(guī)劃制度,形成了五年一規(guī)劃、年度一計劃的傳統(tǒng)?!笆晃濉币郧?,我國以總體規(guī)劃(國民經濟和社會發(fā)展計劃)、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃為規(guī)劃體系的重心,兼有產業(yè)規(guī)劃、改革開放試驗區(qū)(如經濟特區(qū))規(guī)劃、國家區(qū)域戰(zhàn)略(如東北老工業(yè)基地振興)規(guī)劃等規(guī)劃。這些規(guī)劃重視促進經濟增長,卻忽視統(tǒng)籌資源布局;②融國土空間開發(fā)利用、政府職能配置和社會治理于一體,形成了復雜的利益關系和治理網絡,雖然有助于促進地方經濟共同發(fā)展,但不能有效解決區(qū)際資源配置不公、約束性指標軟化、政策效果打折扣等問題。③規(guī)劃層累勢必造成政府效率低下,提出了對規(guī)劃體系進行整合的現(xiàn)實需求。2006年,“十一五”規(guī)劃首次提出建設四類主體功能區(qū),按照區(qū)域功能定位完善區(qū)域政策和政府績效評估。2007年7月,國務院印發(fā)《關于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》,要求各?。▍^(qū)、市)于2008年形成轄區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃初稿,進而形成送審稿報省(區(qū)、市)人民政府審議。各?。▍^(qū)、市)編制主體功能區(qū)規(guī)劃需要對轄區(qū)內資源進行大摸底,而各地情況復雜,對區(qū)劃指標、開發(fā)強度、配套政策等存在認識分歧,造成編制進展極其緩慢。加上功能區(qū)劃要求資源集約利用,影響GDP績效評估,因而各地對編制主體功能區(qū)規(guī)劃存在一定的抵觸。2010年12月,國務院印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》,敦促各地盡快完成省級主體功能區(qū)規(guī)劃編制。2012年4月,黑龍江省印發(fā)首個省級主體功能區(qū)規(guī)劃,各省(區(qū)、市)于此后兩年內陸續(xù)完成了本?。▍^(qū)、市)主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作。長達近五年的時滯使得各?。▍^(qū)、市)主體功能區(qū)規(guī)劃未能約束本?。▍^(qū)、市)編制的“十二五”規(guī)劃。2013年11月,黨的十八屆三中全會提出堅定不移實施主體功能區(qū)制度。至國家“十三五”規(guī)劃編制時,主體功能區(qū)規(guī)劃被置于空間開發(fā)體系的基礎地位。目前,主體功能區(qū)規(guī)劃已成為我國規(guī)劃體系中具有重大影響力的部分,對經濟發(fā)展、資源管制、政府績效、府際關系等產生約束力。
許多研究者以西方國家空間規(guī)劃的發(fā)達影射我國空間規(guī)劃的滯后性,這并不客觀。誠然,德國、法國、日本、丹麥、瑞士等國都出臺有空間規(guī)劃,并將之與發(fā)展規(guī)劃有機銜接。但如美國規(guī)劃家約翰·弗里德曼所言,規(guī)劃沒有統(tǒng)一模式,每一項成功規(guī)劃都反映其本土特色,美國規(guī)劃也僅適于美國的政治文化和制度體系。④而且,西方國家也長期忽視經濟發(fā)展與空間的關聯(lián),很多空間規(guī)劃是以城市規(guī)劃為重心,而非對國土空間全域的治理進行設計。我國幅員遼闊,經濟社會發(fā)展呈現(xiàn)出內容多樣、具體目標多元、區(qū)域情況各異等特點,在全球化時代還需擔負與發(fā)展水平相適應的應對氣候變化、保護生物多樣性等國際責任,空間規(guī)劃面臨更多難題。⑤西方空間規(guī)劃理論對我國空間規(guī)劃實踐缺乏指導力,也無法提出政策方向。
我國主體功能區(qū)規(guī)劃是在生態(tài)文明與區(qū)域協(xié)同發(fā)展理念的指引下,由傳統(tǒng)空間規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃演化而來的新型規(guī)劃。⑥從運行機制來看,主體功能區(qū)規(guī)劃與區(qū)劃、政策、績效考核構成“四位一體”,共同促進人地協(xié)調、區(qū)際協(xié)同。其中,區(qū)劃是基礎,主體功能區(qū)規(guī)劃是關鍵,政策和績效考核是保障。當前,主體功能區(qū)規(guī)劃的內容、運行等由中央及省級主體功能區(qū)規(guī)劃文件予以確定,尚無專門立法予以系統(tǒng)規(guī)范。嚴格地講,主體功能區(qū)規(guī)劃的編制與實施尚處于無法可依的狀態(tài)。
二、主體功能區(qū)規(guī)劃實踐引發(fā)五大法律問題
主體功能區(qū)規(guī)劃依照“三品”(工業(yè)品、農產品、生態(tài)品)功能區(qū)劃,將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類區(qū)域。這種對資源、生產力、發(fā)展模式等的系統(tǒng)調整將改變政府、社區(qū)、企業(yè)、個人等主體之間的利益關系,引起權力(利)、義務與責任的重構。規(guī)范、有效地實施主體功能區(qū)規(guī)劃,必須通過立法解決主體功能區(qū)規(guī)劃的性質、多規(guī)銜接、地方發(fā)展權調整、生態(tài)補償、府際合作等問題。
1.主體功能區(qū)規(guī)劃的性質問題
如前文所述,主體功能區(qū)規(guī)劃實踐基于國務院和地方政府出臺的相關規(guī)范性文件得以推行,這是否表明無須制定專門立法來規(guī)范該規(guī)劃的編制與實施?學界對此有三種認識:(1)規(guī)劃本身就是法。理由是規(guī)劃作為國家指令性計劃直接約束政府、企業(yè)和個人的行為,產生立法的拘束效果。(2)規(guī)劃是“軟法”。該觀點借助于行政法理論,認為“軟法”泛指不具有法律約束力的各類社會規(guī)范,具有形態(tài)多樣、效力位階不明顯、非國家強制實施、非司法救濟等特征。⑦規(guī)劃顯然具備這些特征。(3)規(guī)劃不等于法。該觀點是法律形式主義的寫照,它重視規(guī)劃生成的立法依據,主張規(guī)劃編制與實施的適法性、可預期性。該觀點在理論界與實務界均處于主流地位,體現(xiàn)了人們對無法律依據的規(guī)劃的否定態(tài)度。該觀點在實踐中有很多體現(xiàn),如天津市編制《天津市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》時,同步起草了《天津市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃條例》,通過規(guī)劃立法促進規(guī)劃編制與實施程序規(guī)范化。⑧筆者認為,前兩種觀點與我國實際情況不相符。在我國,規(guī)劃雖對企業(yè)和個人產生“軟法”效力,但對政府而言發(fā)揮的是“硬法”作用。實踐中,上級政府的規(guī)劃目標總是通過責任分解向下級政府層層傳遞,各?。▍^(qū)、市)配合全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制本?。▍^(qū)、市)主體功能區(qū)規(guī)劃就是例證。我國“十一五”規(guī)劃首創(chuàng)約束性指標,直接影響政府的權力與責任。⑨“十三五”規(guī)劃賦予主體功能區(qū)規(guī)劃在空間開發(fā)體系中的基礎性地位,要求其他規(guī)劃與之協(xié)同?;诖?,我國應理清規(guī)劃立法與規(guī)劃文本的關系,通過規(guī)劃立法將主體功能區(qū)規(guī)劃的政策地位轉化為法律地位。
2.多規(guī)銜接問題
多年來,我國各級政府出臺了很多規(guī)劃。“十五”期間,國務院各部委編制審定了156個行業(yè)規(guī)劃,地方政府編制了多達7300個規(guī)劃,主要包括國民經濟和社會發(fā)展計劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃四類。⑩各類規(guī)劃相互交叉,形成了“多規(guī)并行”的狀況。按照2005年10月國務院發(fā)布的《關于加強國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》以及我國《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《環(huán)境保護法》等法律的相關規(guī)定,專項規(guī)劃應當銜接總體規(guī)劃并相互協(xié)調。但實際上,不同規(guī)劃的編制依據、技術規(guī)范、規(guī)劃期限、管理方式等不同,加上規(guī)劃之間的銜接依據和方式尚不明晰,各規(guī)劃往往“以我為本”爭做“龍頭”,形成了縱向控制強、橫向銜接弱的規(guī)劃治理格局,引發(fā)馬拉松式掣肘審批、非法建設等問題。B11出現(xiàn)這些問題的根本癥結在于規(guī)劃銜接機制和空間規(guī)劃體系缺失。為了促進前述四類規(guī)劃有機銜接,實現(xiàn)“一個縣市一本規(guī)劃、一張藍圖”,2014年8月國家發(fā)改委等部門印發(fā)了《關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》,要求試點縣市探索規(guī)劃整合方法,形成機構合并、機制創(chuàng)新、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、項目協(xié)調的規(guī)劃模式,注重規(guī)劃機構的職能改革與技術整合。B12但是,該通知的立法位階較低且未突出主體功能區(qū)規(guī)劃在規(guī)劃體系中的基礎性地位,導致試點地區(qū)的“多規(guī)合一”重在整合土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃,而忽視二者與總體規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃的銜接。主體功能區(qū)規(guī)劃列入“多規(guī)合一”試點后,“五規(guī)合一”會更加復雜,特別是對于總體規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的銜接,是將二者融合后重新設計一個全國范圍的空間發(fā)展規(guī)劃?還是在總體規(guī)劃中增加中長期空間規(guī)劃?前者將突破現(xiàn)有法律框架,后者把總體規(guī)劃分為空間規(guī)劃與五年發(fā)展規(guī)劃,編制難度將大大增加。B13當前,主體功能區(qū)規(guī)劃在中央和省級層面運行,“多規(guī)合一”則在市縣級層面試點,如果缺乏立法引導,規(guī)劃整合的目標恐難實現(xiàn)。
3.地方發(fā)展權調整問題
主體功能區(qū)規(guī)劃以分區(qū)管制為基礎,旨在促進經濟、社會與生態(tài)協(xié)調發(fā)展。其中,優(yōu)化開發(fā)區(qū)與重點開發(fā)區(qū)側重于實施促進經濟發(fā)展的政策,旨在產生經濟與人口聚集效應;限制開發(fā)區(qū)與抑制開發(fā)區(qū)側重于實施抑制經濟發(fā)展的政策,旨在降低工業(yè)積聚度,增加生態(tài)產品供給??梢?,主體功能區(qū)就是差異化區(qū)域發(fā)展政策實施區(qū)。B14為了均衡各主體功能區(qū)的發(fā)展利益,《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》調整政府績效考核指標,規(guī)定前兩類主體功能區(qū)側重于考核經濟指標,后兩類主體功能區(qū)側重于考核社會發(fā)展指標和生態(tài)指標。由于新的政策未能及時回應地方發(fā)展利益訴求,一些地方在編制主體功能區(qū)規(guī)劃時竭力擴大重點開發(fā)區(qū)的比例,或者違規(guī)開發(fā)生態(tài)保護區(qū),破壞其公益性功能,試圖搶先設計和調整區(qū)劃標準,阻礙轄區(qū)內主體功能區(qū)建設的推進。B15
差異化分區(qū)政策強制性地要求地方調整其發(fā)展權,直接影響各地發(fā)展模式、發(fā)展利益與管理體制。突出表現(xiàn)在四個方面:(1)各地需根據本地區(qū)功能定位來調整產業(yè)政策,限縮產業(yè)主體的調控權。如《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》將東莞市列入優(yōu)化開發(fā)區(qū),要求該市發(fā)展都市型綠色農業(yè),這給當地農業(yè)政策套上了“緊箍咒”。東莞市曾以造成環(huán)境污染為由要求養(yǎng)豬業(yè)退出該市,由此引發(fā)了濫用公權力的爭議。北京市為配合非首都功能疏解,對城區(qū)內新增產業(yè)實行禁限目錄制,禁限比例達到國民經濟行業(yè)分類小項的79%,嚴重抑制了產業(yè)發(fā)展。B16(2)禁限開發(fā)區(qū)多為落后地區(qū),抑制性政策將約束其發(fā)展權,使其產生“被剝奪感”,造成經濟停滯與公共服務不足的“雙困”局面。B17為了擺脫困境,地方政府要么實施人口遷移政策,引導勞動力向優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)集中;要么就地開發(fā)生態(tài)產品,培育生態(tài)生產力。如內蒙古自治區(qū)曾響應國家治沙號召實行生態(tài)移民,圍封草場養(yǎng)羊,但羊因不適應舍飼而大批生病死亡,當地只能將全年禁牧政策改成季節(jié)性休牧政策。B18這表明禁限政策需綜合考慮地方經濟、社會和生態(tài)發(fā)展的需求。(3)不同主體功能區(qū)之間將形成新型合作關系,經濟類型由“行政區(qū)經濟”向“經濟區(qū)經濟”轉型。對此,珠三角產業(yè)轉移、長三角一體化、京津冀協(xié)同發(fā)展就是典型實踐,但實踐中存在機制缺失、利益不均、污染轉移等問題。(4)地方發(fā)展權調整將影響政府管理體制,進而影響政府權力清單、責任清單和負面清單的設計。如有人主張以生態(tài)保護區(qū)為中心設立新的行政區(qū),改變該區(qū)域原本由多縣市共管易造成政出多門、效率低下的狀態(tài)。B19江西省設立廬山市統(tǒng)一管理廬山景區(qū),試圖改變“一山多治”、條塊分割的局面,就是一個范例。B20
4.生態(tài)補償問題
目前,我國立法對生態(tài)補償的內涵與外延并無統(tǒng)一規(guī)定,對重點生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)補償存在諸多問題。(1)補償依據雜亂,不系統(tǒng)。補償規(guī)定散見在《森林法》《水土保持法》《野生動物保護法》《環(huán)境保護法》《自然保護區(qū)條例》等法律、法規(guī)中。在山水林田湖分治格局下,不同立法帶有明顯的部門利益考量傾向,難以通過機構協(xié)同來提高補償效果。(2)補償主體單一且央地事權劃分不清。基于生態(tài)產品的公共性及自然資源國家所有制,政府成為當然的補償主體,但政府的能力和資源有限,無法充分滿足補償需求。另外,生態(tài)系統(tǒng)具有跨行政區(qū)劃性,流域、山脈、海域等的管轄都涉及多政府多部門,要求形成有機協(xié)調的共同事權與責任關系,而我國長期存在“事權下移,財權上移”問題,造成事權與責任脫節(jié)。如很多國家級風景區(qū)的管理雖屬中央事權范圍,但并未享受中央財政資金補助。B21(3)補償原則不統(tǒng)一。我國現(xiàn)行立法明確了“誰受益,誰補償”“誰限制,誰補償”的生態(tài)補償原則,前者側重于經濟上的成本內化、損益相當,后者強調政府的公共服務義務與損失兜底責任。B22二者都具有片面性,無法統(tǒng)籌兼顧多元補償、市場化補償的現(xiàn)實需求。(4)補償對象和范圍較窄?!度珖黧w功能區(qū)規(guī)劃》未將農產品主產區(qū)列入補償范圍,也未考慮重要生態(tài)保護區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)中農業(yè)版塊的利益以及劃定自然保護區(qū)對農戶再利用資源的“擠出”效應;B23并且,補償主要針對環(huán)境保護和公共服務方面的支出,未充分考慮人口遷移、生產轉型等成本。(5)補償管理弱化?,F(xiàn)行生態(tài)補償立法中缺乏有效的補償效益評估機制,難以避免實踐中產生違規(guī)申報、挪用或擠占補償資金等問題。
5.府際合作問題
主體功能區(qū)規(guī)劃充分反映空間—外圍、增長極、點軸開發(fā)、區(qū)域協(xié)調發(fā)展等理論,旨在利用空間比較優(yōu)勢實現(xiàn)生產要素和產品的區(qū)際流動,推進國土空間整體協(xié)調開發(fā),這為政府間合作提出了新課題。全國主體功能區(qū)規(guī)劃涉及的府際合作包括:形成“兩橫三縱”城市群格局,環(huán)渤海、長三角、珠三角等特大城市區(qū)以及中原、北部灣、成渝、海峽西岸等區(qū)域城市群內部進行府際合作;東北、黃淮海、汾渭、河套、華南、甘肅、新疆等農業(yè)品主產區(qū)內部進行協(xié)作及其與工業(yè)品主產區(qū)之間進行貿易;依照“兩屏三帶”生態(tài)格局推進產業(yè)轉移、人口轉移,促進跨流域、跨地區(qū)生態(tài)補償和生態(tài)產品貿易;中央與地方在編修、實施、評估兩級主體功能區(qū)規(guī)劃時對財政、投資、產業(yè)、人口、土地、民族、環(huán)境等方面政策進行銜接;中央對地方、上級對下級、政府對部門實行差別化績效考評時構建府際協(xié)商機制;各級政府部門根據職能調整,撤銷、合并、增設機構,尤其是按“多規(guī)合一”進行機構整合。在區(qū)域協(xié)同發(fā)展背景下推進上述合作,需要消除“一畝三分地”的狹隘治理觀念,以協(xié)同理論構建府際合作機制,實現(xiàn)跨域合作、府際共贏和整體性治理。B24
我國府際合作實踐豐富,如中東部省份對口援藏援疆、流域糾紛協(xié)調、泛珠三角聯(lián)席會議等制度既體現(xiàn)行政主導也體現(xiàn)市場驅動,是政府治理在不同時空與使命下的多元組合。B25“十一五”以來,中央加大通過空間規(guī)劃重構國家與地方關系的力度,推出京津冀城市群、中原城市群、自貿區(qū)等新型區(qū)域規(guī)劃,形成了“新中央集權”與“新地方分權”相融合的府際治理結構。B26地方政府也依托行政自主權,借助于市場的力量進行各種正式、非正式合作,如粵澳采用“管委會+運營公司”模式開發(fā)橫琴島,北京市與水利部聯(lián)合設立國家水權交易所等。由于區(qū)域規(guī)劃類型復雜、反映的訴求各異,府際財政合作及損益分擔機制還不成熟,區(qū)域合作協(xié)議還缺乏法律依據,很多協(xié)作機制的象征意義大于實踐效果,合而不作、協(xié)而不同的問題不同程度地存在。國家“十三五”規(guī)劃提出創(chuàng)新區(qū)域合作機制,加強區(qū)域間、全流域的協(xié)調協(xié)作,強化互助機制、區(qū)際利益平衡機制、國家實驗區(qū)機制,這為府際協(xié)作明確了發(fā)展方向。
三、促進主體功能區(qū)規(guī)劃法治化的路徑
為了引導、規(guī)范、監(jiān)管、評估主體功能區(qū)規(guī)劃的編制與實施,調動社會力量參與主體功能區(qū)建設與管理,建議國家層面以《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》和相關政策文件為基礎,通過立法構建主體功能區(qū)制度與規(guī)則體系,促進主體功能區(qū)規(guī)劃工作法治化。
1.制定主體功能區(qū)規(guī)劃法
重大改革應于法有據。建議立法機關制定主體功能區(qū)規(guī)劃法,改變一些人“規(guī)劃就是法”的錯誤認識。在立法模式上,主體功能區(qū)規(guī)劃法可以選擇“獨立型”“嵌入型”“整合型”“交互型”模式?!蔼毩⑿汀蹦J绞侵竼为氈贫ㄖ黧w功能區(qū)規(guī)劃法,該法與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》《環(huán)境保護法》保持相同立法位階。“嵌入型”模式是指先在發(fā)展規(guī)劃法中明確主體功能區(qū)規(guī)劃的地位,待時機成熟再單獨制定主體功能區(qū)規(guī)劃法或主體功能區(qū)規(guī)劃條例?!罢闲汀蹦J绞侵钢贫臻g規(guī)劃法或國土空間開發(fā)法(其中包含主體功能區(qū)規(guī)劃的相關內容),與發(fā)展規(guī)劃法構成二元規(guī)劃立法體系?!敖换バ汀蹦J绞侵钢贫▍^(qū)域開發(fā)法或區(qū)域發(fā)展基本法(其中包含主體功能區(qū)規(guī)劃的相關內容),與空間規(guī)劃法協(xié)同調整國土空間開發(fā)。相較而言,“獨立型”模式最易確立主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎地位,但需平衡發(fā)展規(guī)劃、國土資源、城鄉(xiāng)建設、環(huán)境保護等部門的空間管理權,協(xié)調各類區(qū)域政策。由于難度較大,故采用這種模式的主體功能區(qū)規(guī)劃立法在短期內恐難出臺。“嵌入型”模式最能突出總體規(guī)劃的統(tǒng)率地位,但需解決發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃孰主孰從的問題。由于國家發(fā)改委牽頭協(xié)調主體功能區(qū)編制事宜且國家“十三五”規(guī)劃要求加快出臺發(fā)展規(guī)劃法,故采用這種模式的主體功能區(qū)規(guī)劃立法可能最早出臺。“整合型”模式強調各類空間規(guī)劃立法的功能整合,面臨妥善處理空間規(guī)劃與國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的制度銜接難題?!敖换バ汀蹦J脚c“整合型”模式的調整范圍基本一致,二者都要求整合現(xiàn)行立法、政策、體制與機制,由于涉及復雜的利益沖突,故采用這兩種模式進行主體功能區(qū)規(guī)劃立法的可行性有限。綜上,通過制定發(fā)展規(guī)劃法來推動主體功能區(qū)規(guī)劃法出臺,這種思路在時機上相對成熟。
主體功能區(qū)規(guī)劃法應當兼顧規(guī)劃實體制度與規(guī)劃程序制度。規(guī)劃實體制度安排規(guī)劃主體的權力(利)、義務和責任,涵蓋主體功能區(qū)規(guī)劃的目標與地位、規(guī)劃管理體制、不同規(guī)劃之間的關系、規(guī)劃文本設計、規(guī)劃實施措施、法律責任等。規(guī)劃程序制度明確規(guī)劃編制與實施的流程,規(guī)劃編制流程包括立項、調研、編制、論證、公眾參與、審批、備案等,規(guī)劃實施流程包括任務下達、目標分解、中期檢查以及規(guī)劃的調整、評估、績效考核等?!度珖黧w功能區(qū)規(guī)劃》重實體輕程序,重編制輕實施,重責任輕權力(利),對地方不按時編制規(guī)劃、不當劃定功能區(qū)(如將生態(tài)價值較大的海邊規(guī)劃為開發(fā)區(qū)進行吹沙造陸)、配套措施不到位等問題缺乏問責機制,難以體現(xiàn)規(guī)劃法治化的價值理念。為了優(yōu)化規(guī)劃實施效果,主體功能區(qū)規(guī)劃法應當重視規(guī)劃編制與實施的民主性與效益性??刹扇〉拇胧┌ǎ簩⒐妳⑴c列為規(guī)劃編制的必要環(huán)節(jié);確立政府間規(guī)劃協(xié)商機制;明確主體功能區(qū)規(guī)劃與相關規(guī)劃的關系及如何銜接,構建規(guī)劃預算機制;建立主體功能區(qū)規(guī)劃評估、調整、問責制度,明確相關法律責任。
2.建立“多規(guī)合一”制度
主體功能區(qū)規(guī)劃與現(xiàn)行各類空間規(guī)劃是合作而非替代關系,其部分目標應通過城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃等規(guī)劃予以落實,這涉及規(guī)劃銜接問題。規(guī)劃銜接表面上看要求相關規(guī)劃之間在內容上不矛盾,實質上要求規(guī)劃編制部門之間協(xié)同履職。通常情況下,規(guī)劃銜接需遵循專項規(guī)劃銜接總體規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃銜接空間規(guī)劃、下級規(guī)劃銜接上級規(guī)劃、年度規(guī)劃銜接中長期規(guī)劃等要求,銜接內容涉及戰(zhàn)略、立法、標準、目標、措施等,銜接方式可采取自行銜接、專門銜接與聯(lián)合銜接。B27國家在制定主體功能區(qū)規(guī)劃法時,應建立規(guī)劃銜接制度。在立法出臺之前,可以修訂《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》《環(huán)境保護法》等法律,在其中增加相關規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃銜接的要求,將“多規(guī)合一”的政策目標轉化為法律原則,強化規(guī)劃之間的銜接關系。此外,地方政府應加快構建“多規(guī)合一”的機制與規(guī)則。“多規(guī)合一”機制在實踐中有縱橫之分:縱向機制可采取領導小組、辦公室、專門負責小組等多層架構,橫向機制可采取議事協(xié)調機構、部門聯(lián)席會議、信息聯(lián)動平臺等架構。B28“多規(guī)合一”規(guī)則是政府部門整合多種規(guī)劃時處理相關標準和技術規(guī)范的協(xié)調問題的行為指引,表現(xiàn)為基礎數據、用地分類、規(guī)劃期限、信息平臺等方面的銜接、統(tǒng)一準則。由于法定規(guī)劃須符合立法目標,所以“多規(guī)合一”中相關信息、標準、技術規(guī)范等的銜接不應違背立法規(guī)定的禁限條件。以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎的多規(guī)整合中,禁限條件是對各類功能區(qū)控制資源開發(fā)的范圍、方式、強度等的法定要求。城鄉(xiāng)、土地、產業(yè)等規(guī)劃需根據禁限條件調整空間區(qū)劃的功能與政策,形成由各類保護線、控制線、利用線組成的空間開發(fā)規(guī)則體系。地方政府可根據試點經驗,對規(guī)劃的編修標準和技術規(guī)范提出建議,促進規(guī)劃立法與規(guī)劃技術相銜接。
3.依法調整地方發(fā)展事權
各地政府應立足本地區(qū)功能定位發(fā)展特色經濟,并通過府際財政、貿易、公共服務等方面合作機制促進區(qū)際平衡發(fā)展。優(yōu)化開發(fā)區(qū)是開發(fā)密度高、資源環(huán)境承載力開始減弱的區(qū)域,轄區(qū)政府應由重速度和數量轉向重穩(wěn)定和質量,通過編修產業(yè)負面清單、提高環(huán)境標準、減少用地指標、調整空間規(guī)劃、對外疏解產能等措施,實現(xiàn)產業(yè)結構優(yōu)化升級。重點開發(fā)區(qū)是環(huán)境承載力強、經濟與人口集聚條件好的區(qū)域,轄區(qū)政府應承擔經濟增長責任,在用地、投資、信貸等方面采取投入促進政策。農產品主產區(qū)以農業(yè)生產為主,轄區(qū)政府需注重耕地保護、作物管理、糧食安全、食品衛(wèi)生、科技轉化、農業(yè)生態(tài)保護等,防止非農產業(yè)排擠農業(yè)用地和生產經營。重點生態(tài)保護區(qū)重在提供優(yōu)質水源、大氣、森林、景觀等生態(tài)產品,轄區(qū)政府需嚴格執(zhí)行環(huán)境與資源保護法,探索碳匯交易、水權交易、生態(tài)旅游等經營項目。禁止開發(fā)區(qū)內禁止從事資源消耗和環(huán)境破壞性產業(yè),轄區(qū)政府需嚴格執(zhí)行禁止性規(guī)定,有條件地開展科研、旅游、生態(tài)產品開發(fā)等活動。以上差異化事權的有效履行,需要各地調整地方立法和政策。調整的要點包括:(1)注重政策功能組合。各地經濟發(fā)展要在空間定位的基礎上,以產業(yè)政策為主導、財政政策為支持、社會政策為保障。(2)注重區(qū)際制度銜接。主體功能區(qū)與非主體功能區(qū)具有兼容性與可變性,往往相互滲透,因此,政府之間需加強制度銜接,形成一體化治理體系。B29(3)強化資源環(huán)境底線。所有功能區(qū)均應嚴格履行節(jié)能、環(huán)保、資源保育等義務,倡導綠色生產生活方式。(4)保障企業(yè)和公民權益。禁限開發(fā)區(qū)應制定并實施關于企業(yè)關閉、搬遷、轉產補償的預案,維護企業(yè)經營利益和公民生存利益。(5)注重權責利對等。各地政府應按照功能區(qū)劃設計績效考評指標并分解至單位和個人,構建激勵措施與倒逼措施相結合的規(guī)劃評估機制。
4.探索生態(tài)預算制度
主體功能區(qū)規(guī)劃的實施將引起政府間發(fā)展事權差異化。依照事權與責任相匹配原則,政府應調整預算模式,發(fā)展新型府際財政關系。在這方面,一些國家基于資源環(huán)境責任編制生態(tài)預算的做法頗具借鑒價值。生態(tài)預算于20世紀90年代在德國試點,基本做法是:政府預先對年度和中長期資源消費情況及環(huán)境承載力進行估算,產生估算外生態(tài)債務時及時采取平衡措施。生態(tài)預算將生態(tài)環(huán)境作為可計量、可交易的產品,為國家對重點生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)進行生態(tài)補償提供核算基礎。該預算采用物質流核算法,對社會經濟圈內的空氣、水、固體物質等的生態(tài)生產力進行測算,這對促進資源減量消費具有政策意義。B30其實,我國生態(tài)補償實踐中已經考慮到林地覆蓋率、固體廢棄物排放強度、空氣質量達標率、水源涵養(yǎng)指數等指標,但因《預算法》將生態(tài)補償分列在一般公共預算的環(huán)保支出和政府性基金預算中,沒有單獨設置生態(tài)預算,并且,各地主體功能區(qū)規(guī)劃主要設置了定性目標,各功能區(qū)的社會經濟、資源環(huán)境指標未充分量化,故生態(tài)預算制度尚難以單獨建立,這預示著前文所述生態(tài)補償的依據、對象、方式、標準等方面問題將持續(xù)存在。
不過,我國資源環(huán)境政策正朝著納入生態(tài)預算的方向邁進。主要表現(xiàn)有:(1)2016年8月國務院發(fā)布的《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》將對全國生態(tài)具有基礎性作用的生態(tài)環(huán)境保護列為中央事權,跨省區(qū)環(huán)境保護列為中央與地方共享事權,央地生態(tài)環(huán)境保護的主輔責任由此確立。(2)黨的十八屆三中全會提出探索編制自然資源資產負債表,2016年5月國家發(fā)改委等九部委印發(fā)的《關于加強資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導意見》提出加快推進資源消耗、環(huán)境質量、生態(tài)保護紅線管控的統(tǒng)計監(jiān)測核算制度建設,這兩項工作將推動生態(tài)生產力計量考核工作,為劃分財政支出責任、評定政府生態(tài)績效提供基礎數據。(3)2016年5月國務院辦公廳發(fā)布的《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》將森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流和耕地七類資源納入生態(tài)補償范圍,有利于各主管部門明確工作重點,整合補償職責。(4)2015年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于實行審計全覆蓋的實施意見》要求對國有資產實行審計全覆蓋,審計對象包括相關資金的征收、管理、分配和使用?;谏鲜稣撸瑖抑贫ㄉ鷳B(tài)補償條例時應倡導生態(tài)預算理念,采用生態(tài)預算技術和措施,理清府際責任,細化評價指標,拓展資金來源,逐步構建主體功能區(qū)生態(tài)預算目標框架;B31要鼓勵企業(yè)編制生態(tài)預算報告,在全社會加強生態(tài)預算教育,讓生態(tài)產品成為看得見摸得著分得清用得好的社會財富。
5.構建府際利益協(xié)調機制
無論是財政法還是政府機構組織法,均需回應政府基于區(qū)域協(xié)同發(fā)展而進行的機制創(chuàng)新。考慮到長期以來中央政府對區(qū)域發(fā)展進行垂直領導的現(xiàn)實,由中央主導設計府際利益協(xié)調機制更具權威性和正當性。建議由國務院成立主體功能區(qū)規(guī)劃推進領導小組來協(xié)調處理重大問題,設立國有自然資源資產管理委員會或資源環(huán)境部統(tǒng)一履行自然資源管理職責,成立國內產業(yè)轉移管理局編制國家產業(yè)轉移布局規(guī)劃與指導目錄。當然,最直接有效的做法是制定主體功能區(qū)規(guī)劃法來明確府際利益協(xié)調機制。鑒于中央政府習慣于采用政治包干方式向地方分解任務指標,設計府際利益協(xié)調機制時應重視政府間磋商,回應地方訴求。實踐中,一些地方出于協(xié)同發(fā)展構建了府際利益分配、協(xié)調、補償機制及爭議調處機制。多數機制以府際協(xié)議為載體,其中部分協(xié)議僅表明了合作意愿和行動框架,沒有實質性權責安排,對政府不產生硬約束;部分協(xié)議則創(chuàng)造性地調整權責配置,直接影響利益增損。如北京市中關村科技園區(qū)在秦皇島市設立了分園,兩地政府協(xié)議各自分享入園企業(yè)所產生稅收的40%。B32這種“飛地經濟”稅收共享協(xié)議面臨合法性挑戰(zhàn):一是協(xié)議的簽署缺乏立法支持;二是稅收協(xié)商分享不符合稅收法定原則。類似協(xié)議在履行中發(fā)生糾紛時,只能雙方協(xié)商解決或由上級政府調停,司法手段無法介入。因此,我國有必要制定政府關系法或政府間財政關系法,為政府間權力界定、職責協(xié)同、財政分享、糾紛解決、責任承擔等問題的解決提供法律依據。
注釋
①鄢一龍:《目標治理是中國獨特的制度創(chuàng)新》,《前線》2013年第11期。
②樊杰:《我國主體功能區(qū)劃的科學基礎》,《地理學報》2007年第4期。
③韓博天等:《規(guī)劃:中國政策過程的核心機制》,《開放時代》2013年第6期。
④John Friedmann. Planning Cultures in Transition.Comparative Planning Cultures,Routledge, 2005, p43.
⑤樊杰:《我國為何要規(guī)制空間》,《瞭望》2011年第20期。
⑥劉亭:《“多規(guī)合一”的大邏輯》,《浙江經濟》2016年第5期。
⑦程信和:《硬法、軟法與經濟法》,《甘肅社會科學》2007年第4期。
⑧楊博華:《實現(xiàn)空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃法制化——解讀〈天津市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃條例〉》,《天津人大》2011年第11期。
⑨彭飛榮:《論規(guī)劃效力對政府責任的法律控制》,《南華大學學報》(社會科學版)2007年第6期。
⑩陳惠陸:《“多規(guī)合一”廣東破局 “五位一體”規(guī)劃先行》,《環(huán)境》2015年第6期。
B11蔡云楠:《新時期城市四種主要規(guī)劃協(xié)調統(tǒng)籌的思考與探索》,《規(guī)劃師》2009年第1期。
B12蘇涵、陳皓:《“多規(guī)合一”的本質及其編制要點探析》,《規(guī)劃師》2015年第2期。
B13陳雯等:《市縣“多規(guī)合一”與改革創(chuàng)新:問題、挑戰(zhàn)與路徑關鍵》,《規(guī)劃師》2015年第2期。
B14韓青等:《城市總體規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃管制空間研究》,《城市規(guī)劃》2011年第10期。
B15肖金成:《中國空間規(guī)劃編制——基本情況與設想》,《今日國土》2009年第12期。
B16楊學聰:《北京發(fā)布新增產業(yè)禁限新版〈目錄〉 城六區(qū)首次實施統(tǒng)一禁限措施》,《經濟日報》2015年8月26日。
B17楊愛平:《從地方發(fā)展權的失衡看當代中國的區(qū)域不平衡發(fā)展》,《太平洋學報》2011年第10期。
B18茍麗麗:《“綠色”的權威及其實踐——內蒙古一個生態(tài)移民村的社區(qū)透視》,中央民族大學碩士學位論文,2006年,第24頁。
B19王健:《主體功能區(qū):“規(guī)劃”政府體制》,《新理財:政府理財》2010年第7期。
B20張雷、龍群:《全國最年輕最美麗廬山市精彩亮相》,《九江日報》2016年5月31日。
B21蘇楊:《國家公園建設:先補齊生態(tài)補償制度短板并體現(xiàn)國家事權》,《中國發(fā)展觀察》2016年第11期。
B22覃甫政:《論生態(tài)補償轉移支付的法律原則——基于生態(tài)補償法與財政轉移支付法耦合視角的分析》,《北京政法職業(yè)學院學報》2014年第2期。
B23沈茂英:《重點生態(tài)功能區(qū)農戶生態(tài)補償問題研究》,《四川林勘設計》2013年第4期。
B24曾凡軍:《府際協(xié)調低效率與整體性治理策略研究》,《學術論壇》2013年第1期。
B25宋彪:《分權與政府合作——基于決策制度的研究》,中國人民大學出版社,2009年,第101—102頁。
B26張京祥:《國家—區(qū)域治理的尺度重構:基于“國家戰(zhàn)略區(qū)域規(guī)劃”視角的剖析》,《城市發(fā)展研究》2013年第5期。
B27宋彪:《中國國家規(guī)劃制度研究》,中國人民大學出版社,2016年,第145—154頁。
B28朱江、尹向東:《城市空間規(guī)劃的“多規(guī)合一”與協(xié)調機制》,《上海城市管理》2016年第4期。
B29賈若祥:《東北地區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃需要處理的幾個關系》,《宏觀經濟管理》2007年第11期。
B30[奧地利]陶在樸:《生態(tài)包袱與生態(tài)足跡——可持續(xù)發(fā)展的重量及面積觀念》,經濟科學出版社,2003年,第136—141頁。
B31徐莉萍、孫文明:《主體功能區(qū)生態(tài)預算系統(tǒng)合作機理研究》,《中國工業(yè)經濟》2013年第7期。
B32王海燕:《跳出“一畝三分地” 為企業(yè)開拓廣闊產業(yè)發(fā)展空間》,《北京日報》2014年5月12日。
責任編輯:鄧 林