擺脫農(nóng)村貧困：可持續(xù)生計分析框架的解釋與政策選擇

羅丞　王粵

內(nèi)容提要 如何實現(xiàn)穩(wěn)定且可持續(xù)脫貧，是實現(xiàn)脫貧攻堅戰(zhàn)役全面勝利的關(guān)鍵。在可持續(xù)發(fā)展的背景下，解決“貧困難題”，需要全面分析貧困成因，為貧困人口可持續(xù)脫貧與發(fā)展創(chuàng)造基本條件。英國國際發(fā)展署提出的可持續(xù)生計分析框架為分析貧困成因和貧困治理提供了重要的思路。根據(jù)可持續(xù)生計分析框架，受外部脆弱性環(huán)境、貧困個體主觀能動性和生計結(jié)果負反饋的制約，農(nóng)村貧困人口脆弱性較大，生計資本相對匱乏，生計策略趨于簡單和保守。因此，為幫助農(nóng)村貧困人口擺脫貧困，需要從個體及外部環(huán)境著手，推動政策和制度變革，創(chuàng)造脫貧內(nèi)生動力激發(fā)機制與外源動力機制，幫助貧困人口提升生計資本，提高其抵抗脆弱性風險的能力，改善生計結(jié)果，實現(xiàn)可持續(xù)脫貧。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村貧困 脫貧 可持續(xù)生計分析框架

〔中圖分類號〕F30 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447—662X（2020）04—0113—08

一、問題的提出

貧困是一項困擾世界發(fā)展的重大難題。作為世界最大的發(fā)展中國家，我國貧困問題突出，尤其是在我國農(nóng)村地區(qū)，貧困問題的解決更是一項長期而艱巨的任務(wù)。消除貧困、實現(xiàn)共同富裕，是社會主義制度的本質(zhì)要求，也是全面建成小康社會的迫切需要。

2018年末，我國農(nóng)村貧困人口約有1660萬人，較上年末減少1386萬人。相較2012年，我國貧困人口累計減少了8239萬人，貧困發(fā)生率由10.2%下降到1.7%，脫貧攻堅取得了實質(zhì)性進展，不僅促進了我國經(jīng)濟與社會的發(fā)展，也為推動全球減貧事業(yè)發(fā)展作出了重大貢獻。但隨著減貧進程的不斷推進，減貧的可持續(xù)性受到巨大挑戰(zhàn)，貧困減緩的速度有所下降，局部地區(qū)還出現(xiàn)貧困人口絕對數(shù)和相對比例增加的情況。扶貧開發(fā)的難度和艱巨性在不斷加大，如何實現(xiàn)穩(wěn)定且可持續(xù)的脫貧，使貧困人口徹底擺脫貧困陷阱，是實現(xiàn)脫貧攻堅戰(zhàn)役全面勝利的關(guān)鍵。

對于反貧困問題的研究離不開對于貧困內(nèi)涵及致貧原因、致貧機理的探討。目前，關(guān)于貧困與反貧困問題的研究主要從貧困人口個體論和環(huán)境原因論兩種視角分析了貧困的成因。

早期對于貧困成因的解釋趨向于從貧困人口自身的主觀能動性與人力資本、社會資本的狀況分析貧困出發(fā)，認為貧窮的根源是由于個人行為的不適當或缺乏生產(chǎn)性行為，即貧困是由于消極的人生觀和生活態(tài)度或人力資本的缺失從而導致其在市場競爭中處于劣勢地位造成的，強調(diào)通過人力資本投資提升勞動力商品化水平，從而幫助貧困人口擺脫貧困。隨著對貧困問題的深入研究，人們開始發(fā)現(xiàn)貧困的產(chǎn)生不僅與貧困人口自身的局限有關(guān)，自然資源的貧乏、資本的短缺以及國家整體經(jīng)濟和社會制度等外部環(huán)境都會導致貧困的發(fā)生。貧困個體和環(huán)境原因論為我們分析貧困問題提供了重要的視角，但這些理論僅從個體或環(huán)境等單一維度探討了貧困形成機理以及反貧困的舉措。實際上，這兩種視角并非相互矛盾，而是可以相互補充的。在實踐中，貧困的成因往往較為復雜，經(jīng)常是多種因素共同作用的結(jié)果，這些致貧因素既可能包含個人因素，也可能包含自然、經(jīng)濟、社會、體制、文化等宏觀結(jié)構(gòu)性因素。因此，在可持續(xù)發(fā)展愿景下解決“貧困難題”，需要全面分析貧困個體發(fā)展目標與需求，分析貧困個體與外部環(huán)境、社會結(jié)構(gòu)相互建構(gòu)過程中的互動，為貧困地區(qū)及貧困人口可持續(xù)脫貧與發(fā)展創(chuàng)造條件。本文將從生計角度出發(fā)，根據(jù)可持續(xù)生計分析框架的研究思路，對我國農(nóng)村貧困人口的貧困原因進行深入歸納和分析，同時提出進一步破除貧困陷阱的相關(guān)政策與建議。

二、貧困的解釋與干預：可持續(xù)生計分析框架

阿馬蒂亞·森認為，貧困不僅僅是指收入貧困，更是指能力的匱乏、權(quán)利的缺失，貧困的根源在于個體能夠充分利用資源實現(xiàn)自我發(fā)展的可行能力的不足。因此，對于貧困的治理，不僅要關(guān)注收入等物質(zhì)的獲得，還應(yīng)重視增強人們的發(fā)展能力。在森對于貧困性質(zhì)理解的基礎(chǔ)上，英國國際發(fā)展署（DFID）提出的可持續(xù)生計分析框架（SLA）（如圖1所示），從貧困人口個體視角和外部環(huán)境視角揭示了影響貧困的多維度因素，闡明了在政策與制度背景下，處于脆弱性環(huán)境下的貧困人口如何利用自身的生計資本實現(xiàn)不同的生計策略，進而導致不同生計結(jié)果，為呈現(xiàn)貧困人口致貧因素和扶貧策略提供了新思路。Scoones認為，一個完整的生計系統(tǒng)包括能力、資產(chǎn)以及維持生活所必須的活動?？沙掷m(xù)生計是指在不同的環(huán)境下，人們根據(jù)自身能力對其所擁有的資產(chǎn)進行組合，以實現(xiàn)自身資產(chǎn)的持續(xù)利用和家庭福利的持續(xù)增長的持續(xù)性的生計狀態(tài)。構(gòu)成生計的核心要素包括脆弱性、生計資本、結(jié)構(gòu)和過程轉(zhuǎn)變、生產(chǎn)策略、生計結(jié)果五個方面的內(nèi)容。

圖1 可持續(xù)生計分析框架

脆弱性指人們所面臨的風險性環(huán)境，包括外部沖擊、社會主要趨勢以及周期性因素等外部環(huán)境因素的影響。外部沖擊包括自然災害的沖擊、人身健康的沖擊以及家庭事件沖擊等。社會趨勢包含人口與資源變化趨勢、政策與經(jīng)濟趨勢等，對于人們生計策略的選擇有著重要的影響。周期性因素更具有規(guī)律性與循環(huán)性，包括生產(chǎn)、就業(yè)機會等因素的周期性變化。

生計資本是生計選擇的基礎(chǔ)。人力資本作為實現(xiàn)生計目標的基本要素，取決于勞動力的數(shù)量和質(zhì)量。社會資本是指幫助人們實現(xiàn)生計目標所需要的社會資源，包括社會網(wǎng)絡(luò)狀況、社會組織參與以及社會合作關(guān)系三個方面。自然資本是描述用于生產(chǎn)的自然資源的存量，它對于依賴自然資源獲得生計的人們來說非常重要。物質(zhì)資本是維持人們生計活動所需要的基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)工具等。金融資本是用于消費和生產(chǎn)的金融資源，如儲蓄等。

生計策略是家庭為獲取收入、改善貧困狀況，基于自身家庭資源稟賦而選擇的系列生計活動，既包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，也包括以非農(nóng)就業(yè)為主要形式的生計多樣化活動。

生計結(jié)果是生計策略的成果和產(chǎn)出，它包括收入、家庭福利的增加，脆弱性的降低，食物安全性的提高以及自然資源的可持續(xù)利用等。

在以政府為代表的公共部門和以商業(yè)組織、社會組織等為補充的私人部門的組織結(jié)構(gòu)下，政策、文化等因素為公共部門執(zhí)行機構(gòu)提供了行動的框架，時刻影響著公共部門和私營部門的運行方式。結(jié)構(gòu)和過程的轉(zhuǎn)變不僅決定了貧困人口獲取資本的機會，還影響著其抵御脆弱性環(huán)境的能力，以及其能在多大程度上將生計資本轉(zhuǎn)化為生計結(jié)果，采取何種生計策略使生計資本得到更有效的利用，最終達到可持續(xù)生計目的。

在運用可持續(xù)生計分析框架時還應(yīng)遵循如下原則：（1）從農(nóng)戶或者社區(qū)等微觀、中觀視角出發(fā)，全面、動態(tài)地進行分析。（2）從個體所擁有的能力分析出發(fā)，而不是從需求分析出發(fā)。（3）堅持內(nèi)、外兩條邏輯主線。從內(nèi)部而言，生計資本、生計策略以及生計結(jié)果構(gòu)成了生計分析的主體要素;從外部而言，脆弱性環(huán)境是導致貧困的重要原因;結(jié)構(gòu)和過程轉(zhuǎn)變則為貧困治理提供了方案。（4）堅持環(huán)境、經(jīng)濟、社會和制度等多維度分析。

三、農(nóng)村貧困的外因：脆弱性環(huán)境

1.外部沖擊與農(nóng)村貧困

脆弱性與自然災害的沖擊有著密切的聯(lián)系，經(jīng)濟政治力量薄弱的群體抵御自然災害沖擊的能力最弱。我國自然災害多發(fā)生在貧困地區(qū)，尤其在西部復雜地理環(huán)境地區(qū)，地震、泥石流、沙漠化、水土流失等災害是導致貧困和返貧最主要、最直接的原因。自然災害的沖擊對貧困家庭生命財產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動、社會基礎(chǔ)設(shè)施等造成的損害，會直接影響家庭收入，影響貧困人口緩解沖擊的資產(chǎn)、健康等手段，抑制家庭的可持續(xù)發(fā)展能力。

疾病等所導致的健康沖擊也是導致貧困的重要原因。重大疾病的沖擊使農(nóng)村貧困人口面臨著沉重的醫(yī)療負擔，同時，疾病沖擊導致的患病成員人力資本以及照顧者時間資本的降低，會在短期內(nèi)造成家庭健康人力資本和收入的下降，導致家庭物質(zhì)資本積累和人力資本積累減少，會影響農(nóng)村貧困人口家庭的長期收入水平，進而可能使家庭陷入持續(xù)的貧困。

此外，農(nóng)村家庭生活中多發(fā)的如建房或買房、婚喪嫁娶、子女上學等活動，也會增加其陷入貧困的可能性。

2.社會趨勢與農(nóng)村貧困

近年來，受國家生態(tài)保護趨勢的影響，農(nóng)戶對自然資源的利用受到了限制。禁耕、禁伐等生態(tài)保護政策切斷了部分農(nóng)戶的主要生活來源，加之生態(tài)補償政策滯后或補助標準不合理、林業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊等政策性原因，使主要依靠自然資源生存的貧困農(nóng)戶生計資本與生活水平下降，成為“生態(tài)貧民”。土地是農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活的重要保障，是農(nóng)戶就業(yè)和養(yǎng)老的最后防線，而諸如征地政策等，會導致失地農(nóng)戶生活福利水平、經(jīng)濟狀況、心理狀況等都比征地前惡化。

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的發(fā)展、城鎮(zhèn)用地需求的增加，農(nóng)民面臨著土地被剝奪狀態(tài)下的“失地”與“失業(yè)”的雙重風險，加之社會保障與社會福利補貼的匱乏，極易使失地農(nóng)民陷入既非“市民”又非農(nóng)民的兩難境地，陷入貧困。

人口老齡化趨勢導致的農(nóng)村務(wù)農(nóng)勞動力嚴重老化，不僅導致了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率下降，也使生活照料等需求與成本快速增加，家庭生活支出快速增長，加劇了家庭貧困的可能性。隨著我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化政策的推行，貿(mào)易自由化的沖擊使農(nóng)村貧困人口依靠種植業(yè)收入改善福利的可能性受到抑制。而社會轉(zhuǎn)型背景下，農(nóng)村人口從以農(nóng)業(yè)經(jīng)營為主的生計方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐詣趧庸べY為主的生計方式具有相當長的周期性，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)性貧困現(xiàn)象也因此具有長期性。

3.周期性因素與農(nóng)村貧困

農(nóng)產(chǎn)品受生長周期較長、生產(chǎn)季節(jié)性強的影響會產(chǎn)生較大的價格波動，而以種植業(yè)為生的貧困農(nóng)戶對于農(nóng)產(chǎn)品價格波動的反應(yīng)更為敏感。農(nóng)產(chǎn)品價格波動導致的市場供求失衡，會導致農(nóng)產(chǎn)品價格下降，影響農(nóng)村貧困家庭農(nóng)業(yè)收入，從而加劇貧困。在經(jīng)濟全球化背景下，受全球范圍內(nèi)周期性的國際經(jīng)濟危機和世界經(jīng)濟增長減速的影響，農(nóng)產(chǎn)品價格會持續(xù)下行，農(nóng)業(yè)收入也連續(xù)下降。當面臨金融危機的沖擊時，受教育程度較低的農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)勞動力更容易遭受失業(yè)，經(jīng)濟危機對貧困地區(qū)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移帶來的巨大沖擊，導致就業(yè)的不穩(wěn)定和工資收入的下降，將會增加貧困人口的返貧風險和脫貧難度。

四、農(nóng)村貧困的內(nèi)因：匱乏單一的生計資本與簡單保守的生計策略

在分析貧困人口的脆弱性時不僅要考慮到不同群體面對特定沖擊、趨勢和周期性的程度，還要認識到他們的生計對于這些脆弱性因素的敏感程度與恢復能力。家庭所擁有的生計資本及采取的生計策略會直接影響到貧困人口抵御脆弱性沖擊的能力。

1.匱乏的生計資本

在偏遠落后地區(qū)，農(nóng)戶更多依賴自然資本維持生計，自然資本中的森林資源、野生食品、牲畜飼料等是農(nóng)村貧困人口獲取生存產(chǎn)品的重要來源。貧困地區(qū)往往自然資本稟賦較差，農(nóng)戶獲取資源的能力也十分有限，以對于農(nóng)戶有著舉足輕重作用的耕地為例，家庭人均耕地面積小且分散，土地生產(chǎn)力低下，明顯制約了農(nóng)戶生計水平的提高。

人力資本是生計活動的基礎(chǔ)。農(nóng)村貧困家庭中往往老人、兒童和學生的比重較高，勞動力缺乏。由于醫(yī)療支付能力較弱，農(nóng)村貧困人口中“因病致窮”或“因病返貧”現(xiàn)象較為普遍。農(nóng)村職業(yè)教育和勞動力培訓比較薄弱、受教育水平普遍偏低、專業(yè)技能的缺乏，使農(nóng)村貧困人口面臨著“就業(yè)難、發(fā)展難”等生計可持續(xù)發(fā)展困境。更有甚者，在因?qū)W致貧、因?qū)W返貧的負激勵下，部分家庭為了回避風險，降低教育投資，乃至切斷教育路徑，勸誡子女棄學打工“變現(xiàn)”人力資本，家庭教育投資不足嚴重制約了子女的人力資本積累，進一步加劇了代際貧困。

對于農(nóng)村貧困地區(qū)而言，生產(chǎn)工具等物質(zhì)資本的匱乏、公路建設(shè)及通訊設(shè)施等物質(zhì)資本的落后，使貧困人口獲取信息、進行勞動力遷徙的能力都大大減弱，農(nóng)村貧困人口擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模的積極性也較低。部分地區(qū)為了改善基礎(chǔ)設(shè)施狀況，以集資建設(shè)的名義，攤派基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的費用，更是導致貧困人口的貧困惡化的重要原因。

農(nóng)村貧困人口普遍缺乏可流動的金融資本，獲取信貸的能力也普遍較低，金融借款可及性較差，很難從正規(guī)金融機構(gòu)進行融資，在不完善的農(nóng)村金融市場下，貧困人口擁有的金融資本無法得到很好的配置。

農(nóng)村貧困人口社會資本往往局限于親緣與地緣網(wǎng)絡(luò)，流動性較差，交往圈子固化，因此很難得到異質(zhì)性的社會資本，其依靠社會資本而獲得的回報率也相對較低。另一方面，由于家庭條件差，貧困家庭往往無力承擔網(wǎng)絡(luò)交往中的必要成本，長此以往，其從社會網(wǎng)絡(luò)中獲取的社會資本也越來越少。

2.簡單保守的生計策略

在偏遠落后的農(nóng)村貧困地區(qū)，貧困家庭更多依靠以自然資源為基礎(chǔ)的生產(chǎn)來維持生計，主要生計活動集中于農(nóng)林作物生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動上，外出務(wù)工相對較少。較低的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和土地的分散化，使大多數(shù)農(nóng)戶依然進行自給自足式的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，相對于經(jīng)濟作物的種植，貧困農(nóng)戶多選擇進行穩(wěn)定的水稻和小麥等糧食作物的生產(chǎn)。以老年人為主的農(nóng)村貧困家庭會更多選擇通過務(wù)農(nóng)來維持晚年生活，生計策略更為簡單保守。

非農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營活動不僅是農(nóng)戶獲取收入的重要方式，也是農(nóng)戶規(guī)避風險的重要手段。在非農(nóng)經(jīng)營方面，貧困家庭傾向于選擇采取本地打工的保守型策略，但勞動力市場的缺失帶來的非農(nóng)就業(yè)機會的匱乏使貧困地區(qū)人口只能選擇外出務(wù)工以謀求家庭收入的增加。農(nóng)村貧困人口就業(yè)機會的獲取較為困難，不得不依靠自身尋找門路或是依靠親朋好友介紹來外出就業(yè)。外出務(wù)工者多為文化程度相對較高的中青年男性，而年老的和文化程度較低的勞動力（包括多數(shù)婦女）大多留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

五、貧困的惡性循環(huán)：生計結(jié)果對生計資本的負反饋

農(nóng)戶生計資本與生計策略的差異會導致個體之間生計結(jié)果的差異。而生計結(jié)果實際上構(gòu)成了農(nóng)戶未來生計空間開拓的主要基礎(chǔ)，會反作用于生計資本，制約著未來的生計策略和生計結(jié)果，影響新一輪的生計循環(huán)過程。

1.家庭福利

對于貧困人口的研究，不僅要關(guān)注其可行能力，還要關(guān)注其主觀福利感受?？偟膩碚f，家庭福利的增加表現(xiàn)為家庭成員主觀幸福感的增長，農(nóng)村人口可獲得的社會和個人支持能夠顯著增加其家庭幸福感。對于農(nóng)村貧困人口而言，貧困狀態(tài)下就業(yè)、遷移與流動機會的匱乏所導致的民主參與權(quán)、社會信息知情權(quán)、表達個人意愿的公民權(quán)的喪失，使其社會參與積極性不高，社會資本匱乏，阻礙了貧困人口的家庭幸福感的增加。消極的人生觀和生活態(tài)度貧困人口陷入“自我設(shè)限”的藩籬，扼殺了他們行動的欲望和潛能，“心理貧困”削弱了貧困人口獲得自然資本、社會資本、人力資本的能力，會造成貧困的代際傳遞。

2.食物安全性

食物的安全性是生計活動的根本保障。對于許多貧困人口而言，足夠的食物是其主要的生計目標，而食物獲得的不穩(wěn)定性則是脆弱性的核心因素，貧困人口由于食物安全性造成的營養(yǎng)不良等狀況會使他們陷入貧困或難以擺脫貧困。目前，大多貧困人口營養(yǎng)結(jié)構(gòu)還不太合理，在經(jīng)濟壓力下，對食物投資的不足，會造成營養(yǎng)不良、健康狀況差、疾病預防能力差，也會降低貧困人口謀求各類資本的能力，降低了勞動生產(chǎn)率。

3.自然資源利用

農(nóng)村貧困人口由于資本相對匱乏，更多依賴生態(tài)環(huán)境獲取資源，對生態(tài)環(huán)境的不利影響也相對較多，而生態(tài)環(huán)境的失調(diào)、資源的貧乏，又進一步加劇了生活在這一地域農(nóng)戶的貧困程度。為彌補生態(tài)環(huán)境破壞所采取的生態(tài)政策將會直接導致農(nóng)村貧困人口實際耕地面積的減少，如退耕還林工程，會使部分退耕農(nóng)戶農(nóng)業(yè)和林業(yè)發(fā)展受限，從而導致糧食的減產(chǎn)和收入的減少，直接影響到家庭生計。此外，在部分貧困地區(qū)，由于對資源的利用不當，環(huán)境惡化導致的因病致貧的情況非常突出。因此，貧困狀態(tài)下對于自然資源的過度利用將會反作用于貧困家庭的生計資本，為代際貧困埋下隱患。

六、農(nóng)村貧困的治理：成效與不足

1.治理成效

扶貧工作長期以來一直受到我國政府的高度重視，自從上世紀80年代成立專門的扶貧機構(gòu)實施大規(guī)模的扶貧計劃以來，扶貧工作就被納入到政府正式的科層體制之內(nèi)并開始逐漸走向制度化。精準脫貧階段最為顯著的特點就是全社會動員和“五級書記掛帥”的行政保障體制。國家最高領(lǐng)導人將扶貧作為親自掛帥的重要事項，通過五級書記負責將脫貧目標轉(zhuǎn)化為發(fā)展的優(yōu)先目標，超越官僚機構(gòu)的約束實現(xiàn)了各種資源的統(tǒng)籌。同時，在特定的國家社會融合機制下行業(yè)和社會也順應(yīng)國家意志廣泛地參與到了扶貧開發(fā)中，擴大了基層執(zhí)行主體的賦權(quán)和參與過程。

進入精準脫貧攻堅階段，扶貧開發(fā)政策更體現(xiàn)出了以人為中心、可持續(xù)性的特征。為了加快農(nóng)村貧困人口脫貧和生計發(fā)展，政府主導實施了農(nóng)村低保制度、農(nóng)村大病救助和兩免一補等政策性補貼項目，出臺了包括整村推進、產(chǎn)業(yè)化扶貧、勞動力培訓轉(zhuǎn)移、移民搬遷等在內(nèi)的一系列扶貧開發(fā)政策，扶貧開發(fā)任務(wù)已從以解決溫飽問題為主要任務(wù)的發(fā)展階段逐步轉(zhuǎn)入鞏固已有成果、加快脫貧致富步伐、增強自我發(fā)展能力、改善生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展階段，有效改善了貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，使貧困地區(qū)收入和消費快速增長，提高了貧困地區(qū)人口在市場、就業(yè)等各方面的機會和能力。

2.存在的不足

現(xiàn)有的扶貧治理模式，在實踐層面呈現(xiàn)出運動式治理的特點，雖然能夠在短期內(nèi)動員大量資源與社會力量投入到扶貧領(lǐng)域，“集中力量辦大事”，但另一方面則具有臨時性、不可持續(xù)的劣勢，導致有的地方扶貧工作急于求成，甚至帶來了“逼民致富”“精英捕獲”等一些負面效果。此外，在現(xiàn)代市場運行模式下，公司加農(nóng)戶合作社等往往會演化為強勢群體獲益的組織形式，使扶貧政策和項目對收入分配的緩解作用并不能平等地被農(nóng)村貧困人口享有，真正弱勢的貧困人口受益有限。

從政策和制度實踐來看，產(chǎn)業(yè)扶貧實踐中容易出現(xiàn)貧困戶能力不足而導致產(chǎn)業(yè)選擇悖論、社會機會擠壓，造成扶貧主體缺失與目標異化以及發(fā)展能力排斥，引發(fā)貧困農(nóng)戶市場化困境等問題。開發(fā)式扶貧政策多是以物質(zhì)資源開發(fā)為核心，而忽視了人力資源的開發(fā)和塑造，就業(yè)援助政策空缺。行業(yè)扶貧和社會扶貧中實物救助模式可能會讓一部分受助對象產(chǎn)生“等、靠、要”思想，脫貧致富的主觀能動性大大降低，造成“越扶越窮”的后果。移民搬遷政策等會使貧困人口原有生計資本受損，直接降低了家庭的自我發(fā)展能力，極易陷入次生貧困以及短暫性脫貧后又返貧的境地?，F(xiàn)有的農(nóng)村社會保障制度雖然在一定程度上減輕了農(nóng)村貧困的經(jīng)濟負擔，但自付費用仍然超過了大部分居民的承擔能力，社會保障制度的兜底作用十分有限。現(xiàn)階段的農(nóng)村貧困問題與人口老齡化、農(nóng)村家庭養(yǎng)老負擔加重和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境脆弱程度累積等條件相伴相生并不斷加劇，呈現(xiàn)系統(tǒng)性的特征，依靠單一的扶貧手段很難實現(xiàn)既定的目標。

七、化解我國農(nóng)村貧困問題的政策選擇

解決貧困問題，實現(xiàn)可持續(xù)脫貧，需要遵循可持續(xù)生計原則，幫助提高貧困人口自我發(fā)展能力，提升貧困人口生計資本，改善貧困人口生計策略，構(gòu)建適應(yīng)新形勢的扶貧新機制。

1.完善社會保障與保險制度，提升貧困人口抵抗脆弱性風險的能力

應(yīng)逐步加大公共財政對農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的投入，進一步完善農(nóng)村“五保戶”供養(yǎng)、特困戶生活救助、災民補助等社會救助體系，為貧困人口基本生活提供保障。建立多重醫(yī)療保障體系，完善新農(nóng)合、基本醫(yī)療、大病保險、醫(yī)療救助健康扶貧體系，減少因病致貧、返貧情況的發(fā)生，斬斷“貧病”惡性循環(huán)。此外，還應(yīng)進一步擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋范圍，加快建立農(nóng)業(yè)保險和巨災風險分散機制，強化其風險分擔功能，降低農(nóng)戶的脆弱性，減少因災致貧現(xiàn)象的發(fā)生。

2.改善家庭生計資本，提高農(nóng)村貧困人口自身的發(fā)展能力

應(yīng)加大對貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育投入力度，減少貧困家庭教育邊際成本，防止因?qū)W致貧和貧困的代際傳遞。此外，還應(yīng)加強對農(nóng)村貧困人口的職業(yè)技能培訓，根據(jù)農(nóng)戶不同需求開展農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)或就業(yè)技能培訓，提高其信息獲取、風險預判、經(jīng)濟決策、專業(yè)技術(shù)等脫貧能力，增強貧困農(nóng)戶的自我造血功能，提升貧困家庭人力資本。改變幫扶方式，完善生產(chǎn)獎補、以工代賑、勞務(wù)補貼等政策實施方式，激發(fā)貧困人口的積極性，引導其積極參與到脫貧致富的行動中來，讓貧困人口在參與中獲得“獲得感、幸福感和滿足感”，防治貧困的代際傳遞。

3.開展多元主體合作，改善農(nóng)戶生計策略

應(yīng)針對貧困人口發(fā)展特點，支持家庭開展多種經(jīng)營模式。讓農(nóng)村貧困人口在立足自身農(nóng)業(yè)生計的基礎(chǔ)上，促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。對于人力資本匱乏、勞動力欠缺的家庭，扶植其開展如特色手工業(yè)、文化產(chǎn)品等適合年老及留守婦女經(jīng)營的特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)營模式。讓貧困人口充分發(fā)揮自身生計優(yōu)勢的同時，開展多樣化生計活動，改善生活。鼓勵企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體吸納貧困勞動力就近就地務(wù)工。鼓勵和支持勞動密集型企業(yè)等社會力量在有條件的貧困村建設(shè)就業(yè)扶貧車間，為貧困人口提供就業(yè)機會。

4.構(gòu)建適應(yīng)新形勢的扶貧新體制

面對脫貧攻堅進入決勝階段以及2020年現(xiàn)有扶貧標準下貧困人口全部脫貧目標即將完成的新形勢，積極構(gòu)建適應(yīng)新形勢的扶貧新體制。推動扶貧工作從運動式治理向常規(guī)化、制度化治理轉(zhuǎn)型，探索建立涉及法律、民政、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等多個部門共同參與、協(xié)同治理的有效機制，出臺一系列以社會服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量均等化為重點的城鄉(xiāng)一體化的扶貧戰(zhàn)略和政策，實現(xiàn)扶貧的系統(tǒng)化與可持續(xù)發(fā)展。

責任編輯：秦開鳳