精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)與成效研究

姚鑫

【摘 要】自“精準(zhǔn)扶貧”概念的提出到納入“十三五”規(guī)劃以及“兩個(gè)一百年”目標(biāo)后，各級(jí)政府都在緊鑼密鼓地開(kāi)展工作。文章一開(kāi)始，筆者梳理了近幾年來(lái)的扶貧理論和精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵；其次從微觀(guān)上講述了E區(qū)的精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施及其成果，借以分析精準(zhǔn)扶貧政策的落地和效果；最后筆者提出自己的看法，認(rèn)為抓住農(nóng)村電商和鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)一步提升城鎮(zhèn)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展數(shù)量和質(zhì)量，形成“就近務(wù)工+產(chǎn)業(yè)發(fā)展”模式不僅能夠有效解決我國(guó)農(nóng)村當(dāng)下的“留守問(wèn)題”，還能夠幫助貧困戶(hù)脫貧摘帽。

【關(guān)鍵詞】精準(zhǔn)扶貧；產(chǎn)業(yè)發(fā)展；脫貧

一、扶貧理論與模式

（一）滲漏理論

“滲漏理論”又稱(chēng)為滴漏論或是垂滴說(shuō)，其源于美國(guó)的幽默作家羅杰斯，是指在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，政府并不會(huì)直接給窮人特殊的經(jīng)濟(jì)政策優(yōu)惠，而是通過(guò)集中發(fā)展的一些特殊地區(qū)和人群去帶動(dòng)窮人致富。改革開(kāi)放時(shí)期的經(jīng)濟(jì)特區(qū)就是最好的例證。珠三角、深圳、長(zhǎng)三角等經(jīng)濟(jì)特區(qū)通過(guò)涓滴效應(yīng)，在發(fā)展自身的同時(shí)帶動(dòng)了周邊省會(huì)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

（二）增長(zhǎng)收益再分配理論

增長(zhǎng)收益再分配通俗的說(shuō)就是“蛋糕論”，通過(guò)各種發(fā)展思路做大蛋糕，然后實(shí)現(xiàn)收益的再分配，從制度保障如教育、醫(yī)療等上面去幫扶貧困地區(qū)和貧困戶(hù)。中央發(fā)布的“八七扶貧”計(jì)劃就不斷強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，讓發(fā)展成果惠及更多的貧困群眾。

（三）扶貧模式

汪三貴（1994）曾對(duì)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行研究，并將其發(fā)展模式總結(jié)為：以資源為主體的資源依托型，以資金積累為主的資產(chǎn)積累型和以技術(shù)帶動(dòng)的技術(shù)驅(qū)動(dòng)型模式[1]。實(shí)際上我國(guó)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式主要以資源依托型為主。

朱鳳歧等（1996）又提出了5種扶貧模式：直接扶持貧困農(nóng)戶(hù)模式、農(nóng)民自愿組成經(jīng)濟(jì)合作互助組織模式、開(kāi)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)模式、組織社會(huì)力量模式和東西合作幫扶模式[2]。

韓丹（2015）提出“雙包雙促”即在扶貧過(guò)程中采取“部門(mén)包村、干部包戶(hù)”的扶貧新模式，讓責(zé)任明確化細(xì)分化。通過(guò)對(duì)接扶貧的措施，有效的促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)足發(fā)展[3]。

二、精準(zhǔn)扶貧政策

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了騰飛，國(guó)民生活水平顯著提高，絕大部分人民早已實(shí)現(xiàn)了小康生活，在面臨經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的今天，雖然我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)是世界第二，但是依然還沒(méi)有全面實(shí)現(xiàn)脫貧，少數(shù)群眾仍然生活在貧困線(xiàn)以下。已有的“廣撒網(wǎng)”、“撒胡椒面”的扶貧方式已經(jīng)不符合當(dāng)前的國(guó)情，不僅耗費(fèi)財(cái)力和時(shí)間，而且效率較低。總的來(lái)說(shuō)過(guò)去的扶貧模式存在定位不夠準(zhǔn)確以及沒(méi)有摸清貧困根源的問(wèn)題。

2015年開(kāi)始，黨中央就不斷強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)扶貧的重要性，并重點(diǎn)說(shuō)到精準(zhǔn)扶貧重在精和準(zhǔn)。具體來(lái)說(shuō)，精準(zhǔn)扶貧是一種集約、高效和可持續(xù)的扶貧模式，是指準(zhǔn)確的識(shí)別出每一個(gè)貧困戶(hù)以及貧困戶(hù)貧窮的根源，采取相適的措施從根本上解決其貧困問(wèn)題，人均收入達(dá)到我國(guó)的貧困線(xiàn)以上，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)脫貧的目標(biāo)。精準(zhǔn)扶貧的主要包含四個(gè)方面：貧困戶(hù)的精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)幫扶；扶貧對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理和扶貧效果的精準(zhǔn)考核。

三、E區(qū)扶貧措施及成效

（一）產(chǎn)業(yè)扶貧

E區(qū)農(nóng)林局按照脫貧攻堅(jiān)的總體要求和“大農(nóng)業(yè)”的發(fā)展思路，以“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”為突破口，以駐村幫扶為重要抓手，按照“宜工則工、宜農(nóng)則農(nóng)、宜游則游”思路，因地制宜、因戶(hù)施策，實(shí)施精準(zhǔn)“靶向療法”，指導(dǎo)貧困群眾發(fā)展產(chǎn)業(yè)、脫貧致富。具體為：

建設(shè)特色農(nóng)業(yè)，因地種植，差異化種植，培育“一村一品”產(chǎn)業(yè)；緊緊圍繞“巴山新居+特色產(chǎn)業(yè)+生態(tài)旅游”的農(nóng)業(yè)發(fā)展思路，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游；大力實(shí)施“招商引資”和“回引工程”，采取龍頭帶動(dòng)“抱團(tuán)經(jīng)營(yíng)”、支部主導(dǎo)農(nóng)戶(hù)“自主經(jīng)營(yíng)”、村組主體“集體經(jīng)營(yíng)”、能人帶動(dòng)“托管經(jīng)營(yíng)”等多種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與貧困戶(hù)利益聯(lián)結(jié)模式。

（二）搬遷扶貧

E區(qū)作為貧困山區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施的落后是制約其發(fā)展的重要瓶頸。貧困戶(hù)的住房十分簡(jiǎn)陋，居住地周?chē)慕煌ㄊ植槐悖矣盟?、用電困難，這自然就制約了他們的發(fā)展。

今年以來(lái)，E區(qū)以全省幸福美麗新村建設(shè)示范區(qū)為契機(jī)，加強(qiáng)危房改造，開(kāi)展村莊整治，實(shí)施整村推進(jìn)，推動(dòng)地處高山、條件惡劣村組易地扶貧搬遷，大力優(yōu)化農(nóng)村基礎(chǔ)配套。

（三）教育扶貧

扶貧應(yīng)當(dāng)先扶智，教育扶貧是根本。精準(zhǔn)扶貧進(jìn)入新階段，“輸血”工作已經(jīng)基本完成，E區(qū)堅(jiān)持把智力扶貧作為增強(qiáng)貧困戶(hù)“造血”功能的治本措施，大力實(shí)施“陽(yáng)光工程”、“雨露計(jì)劃”等培訓(xùn)工程，各駐村單位和幫扶干部扎實(shí)開(kāi)展“送崗位、送信息、送培訓(xùn)、送信心”等服務(wù)，貧困家庭培訓(xùn)1-2名農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)明白人，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)一人、轉(zhuǎn)移一人、脫貧一戶(hù)。此外，E區(qū)對(duì)貧困戶(hù)建檔立卡的子女上學(xué)問(wèn)題實(shí)施了一系列的優(yōu)惠政策。

（四）醫(yī)療救助

為確保患病貧困群眾及時(shí)方便就醫(yī)治病，E區(qū)建立了“先住院后結(jié)算”的機(jī)制，并統(tǒng)一為5.2萬(wàn)建卡貧困戶(hù)制作了《醫(yī)療衛(wèi)生計(jì)生精準(zhǔn)扶貧扶助證》，發(fā)證率100%。各醫(yī)療機(jī)構(gòu)建立了貧困患者就診綠色通道，貧困患者持證與醫(yī)療機(jī)構(gòu)簽訂協(xié)議無(wú)需繳納住院押金，零付費(fèi)入院，極大減輕了患者就醫(yī)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

（五）金融扶貧

E區(qū)區(qū)政府積極引導(dǎo)銀行信貸投放。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大扶貧小額信貸投放力度，發(fā)放巴山新居貸，區(qū)級(jí)財(cái)政安排專(zhuān)項(xiàng)資金予以獎(jiǎng)勵(lì)。出臺(tái)《住房建設(shè)貸款分險(xiǎn)基金使用方案》，建立貧困戶(hù)住房建設(shè)貸款風(fēng)險(xiǎn)基金6675萬(wàn)元。設(shè)立產(chǎn)業(yè)扶持周轉(zhuǎn)金780萬(wàn)元，現(xiàn)累計(jì)發(fā)放1580萬(wàn)元。加大財(cái)政貸款貼息力度，今年已安排財(cái)政貼息資金271萬(wàn)元。設(shè)立區(qū)貧困戶(hù)住房建設(shè)貸款分險(xiǎn)基金，由貸款銀行按照5-10倍投放貸款，政府按照“先收后貼、分期補(bǔ)貼、應(yīng)貼盡貼”的原則給予貸款人財(cái)政貼息，支持貧困戶(hù)新房建設(shè)。

（六）農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制的創(chuàng)新

E區(qū)進(jìn)一步完善農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制，建立集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和登記制度、流轉(zhuǎn)和評(píng)估管理制度，合理配置集體股和家庭股，農(nóng)民攜股參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展和利益分成，實(shí)施集體資產(chǎn)股權(quán)化改革，對(duì)財(cái)政投入形成的集體所有的房產(chǎn)、小型水利工程、標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)業(yè)基地物權(quán)等集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行確權(quán)登記，并股權(quán)量化到每一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員，實(shí)施市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)、種養(yǎng)業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)戶(hù)能夠長(zhǎng)期獲得股權(quán)收益，并增加村級(jí)公積金、公益金收益，增強(qiáng)基層組織的凝聚力。

四、政策落實(shí)中的問(wèn)題

扶貧以政府為主導(dǎo)，社會(huì)力量介入較少。

農(nóng)村小額信貸推進(jìn)有一定困難，在貸款問(wèn)題上，貧困戶(hù)存在“不敢貸、不想貸、不能貸”的問(wèn)題。

扶貧政策前后的銜接，這里主要指的是2014年和2015年扶貧政策存在脫節(jié)的問(wèn)題。

五、建議及展望

其實(shí)總的來(lái)說(shuō)E區(qū)的扶貧政策落實(shí)的較好，針對(duì)以上問(wèn)題，也結(jié)合其他貧困地區(qū)扶貧政策實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題，提出以下幾點(diǎn)建議：

充分發(fā)揮基層組織的作用，創(chuàng)新“1融2帶3一體”黨建扶貧工作模式，真正把農(nóng)村黨組織建成扶貧攻堅(jiān)一線(xiàn)的戰(zhàn)斗堡壘?！?融”，就是創(chuàng)新農(nóng)村黨組織設(shè)置模式，采取“強(qiáng)村+弱村”、“富村+窮村”模式，組建扶貧型黨總支?！?帶”，就是一帶組織建設(shè)促能力提升，二帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展促同步小康。“3一體”，就是規(guī)劃設(shè)計(jì)一體、基礎(chǔ)建設(shè)一體、產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體。

挖掘農(nóng)村電商的巨大潛力，利用農(nóng)村電商這個(gè)平臺(tái)使村里的產(chǎn)品可以走出去，并且憑借自身的品種優(yōu)勢(shì)，打造屬于自己的品牌。進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施并提高社會(huì)力量參與度，把民生工程保障好，讓貧困地區(qū)的人住得舒服，并能受到更多的關(guān)注與幫助，形成社會(huì)大扶貧格局。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 汪三貴.貧困與政府干預(yù)[J].管理世界，1994 （3） .

[2] 朱鳳歧等.中國(guó)反貧困研究[M].北京：中國(guó)計(jì)劃出版社.1996.

[3]韓丹.中國(guó)農(nóng)村扶貧模式探討——以陜西省商洛市為例[J].中國(guó)管理信息化，18（4）.