關于檔案違法懲戒的研究

劉宇琪

【摘要】近年來，總會聽到一些有關檔案造假、損毀等案件。檔案信息作為一種原生信息，所包含的內容涉及社會生活的方方面面，一旦它的原始記錄性遭到不合法破壞，必然會造成無法彌補的損失。檔案違法懲戒是檔案執(zhí)法的重要內容之一，對保障合法的檔案所有權、維護正常檔案的工作秩序有著重要作用。因此，為了維護檔案的真實性與完整性，打擊檔案違法行為是必要措施。

【關鍵詞】檔案;違法懲戒;依法治檔

一、我國檔案違法懲戒的現(xiàn)狀

（一）法律法規(guī)文件缺乏。20世紀80年代，我國開始了大規(guī)模的立法工作，到現(xiàn)在已歷經(jīng)30多年，大部分法律法規(guī)得到了完善和修正。而以《檔案法》為核心的檔案法規(guī)體系也已基本形成。檔案法律、檔案行政法規(guī)、地方性檔案法規(guī)、檔案規(guī)章法律文件共同構成了目前的檔案法規(guī)體系。目前在整個數(shù)據(jù)庫中含有檔案內容的有28部法律文件，而這里面僅《檔案法》和《會計法》中含檔案違法懲戒內容。余下僅《中華人民共和國公證法》《中華人民共和國種子法》《刑法》有檔案違法懲戒條款，因此我國僅5部法律法規(guī)含有檔案違法懲戒內容。

（二）檔案懲戒措施有限。法律自身所能發(fā)揮的作用是較有限的。在國家的支持和支撐下，執(zhí)法極大地發(fā)揮了調節(jié)社會關系、維持社會秩序的作用。以法律的作用而言，違法行為的發(fā)生一旦出現(xiàn)，執(zhí)法部門只有做到有法可依，執(zhí)法必嚴，才能有效遏制違法行為。在目前，檔案管理部門具體來說主要采取了兩項措施：1.行政執(zhí)法權。法律賦予了行政管理部門行政執(zhí)法權，而檔案執(zhí)法部門就是通過這種方式來履行自己的職責。以檔案行政執(zhí)法工作為基礎實施檔案違法懲戒。檔案行政管理機關是實施檔案違法懲戒的主體，主要參與的工作是組織和參與檔案行政執(zhí)法工作。從組織結構看，我國在各個行政層級都有專門處理檔案違法案件的事務部門，這樣的組織結構和行政機關設置，在一定程度上保證了檔案違法懲戒公平、公正的發(fā)展。2.行政執(zhí)法檢查。執(zhí)法檢查是我國的一項重要法律監(jiān)督制度。執(zhí)法檢查的主要目的是發(fā)現(xiàn)并解決執(zhí)法過程中遇到的問題，同時發(fā)現(xiàn)一些不完善的法律內容。執(zhí)法檢查的主要流程包括組建執(zhí)法檢查組、實地調研找出存在的問題并分析原因、提出整改意見。近年來，我國檔案工作者將眾多實際案例所積累的成功經(jīng)驗進行匯總，并通過適當?shù)男问剑瑐鬟_到各檔案部門。使得全國檔案部門之間有了橫向交流，大大提高了我國檔案違法懲戒的總體水平。

二、目前我國檔案違法懲戒存在的問題

（一）法律條款內容不嚴謹。盡管檔案法律規(guī)范性文件均明確了檔案工作的強制性規(guī)定，但并未明確可以執(zhí)行的措施。這充分說明現(xiàn)行法律內容存在不嚴謹之處，嚴重影響了檔案的法律效力。而產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因在于制定檔案違法懲戒工作缺乏統(tǒng)一性。應當通過規(guī)范統(tǒng)一性的指導，促進形成規(guī)范性法律文件的內在一致性，同時也確保了與《檔案法》和《實施辦法》不相抵觸。立法上的缺陷會影響執(zhí)法領域及執(zhí)法效果。除此之外，立法上的不規(guī)范還可能造成諸如執(zhí)法者自由裁量權過大、同一性質的檔案違法行為由于實施懲戒部門的不同而失去法律一貫的人人平等、公平、公正的原則。

（二）執(zhí)法環(huán)境因素影響大。任何工作執(zhí)行的前提都是以大環(huán)境為基礎的，思想觀念尤為重要。當前可從兩個方面來分析：1.內部。檔案工作者執(zhí)行力不強。從各級檔案行政管理部門的管理層到檔案員，都未真正從思想上樹立起依法治檔的觀念，導致檔案行政執(zhí)法者在思想上未引起足夠的重視，認為該項工作可做可不做。而執(zhí)法工作者在長時間內未通過接受執(zhí)法、處罰等形式的警醒，也致使其工作態(tài)度不認真，不管不顧檔案相關法律，知法犯法。2.外部。社會檔案意識和法制觀念淡薄。檔案執(zhí)法依法治理會受到社會外部環(huán)境的巨大影響。不得不承認，我國與歐美國家相比，檔案意識還是十分薄弱的。暫且不說是否有很多人知道《檔案法》，更多的是不懂得利用檔案法律法規(guī)來維權。社會檔案意識和法制觀念的淡薄，使得檔案行政執(zhí)法缺少良好的執(zhí)法環(huán)境氛圍，這種情況下依法治檔成為一句空話。

（三）執(zhí)法依據(jù)不夠完善。1.《檔案法》存在硬傷。主要體現(xiàn)在行政處分的實施、違法行為的發(fā)生地、法律條款等的不具體方面。2.檔案立法存在空白區(qū)。盡管我國正在進行檔案法規(guī)體系建設，效果還可以，但檔案立法依然存在空白區(qū)，仍需法律依據(jù)來解決很多實際問題。相比檔案工作的實際需要，我國的檔案立法工作存在嚴重的滯后性。3.檔案法與其他法律法規(guī)存在沖突矛盾。除了與《憲法》保持一致，《檔案法》還需要與其他法律法規(guī)保持一致，不能有沖突矛盾。但我國現(xiàn)有檔案法律法規(guī)與現(xiàn)行的許多其他法律法規(guī)存在沖突矛盾。4.檔案法律在執(zhí)法程序、規(guī)范上不明確。大部分檔案行政法律法規(guī)是從實體方面規(guī)定，而程序方面的規(guī)定甚少，這是目前我國法律體系的一個特點。因此，檔案行政執(zhí)法人員在進行行政執(zhí)法工作時容易出現(xiàn)許多疏漏。

（四）執(zhí)法隊伍建設滯后。目前，由于絕大多數(shù)執(zhí)法人員并非科班出身，不具備相應的專業(yè)背景，導致有法律專業(yè)背景或從事法律工作的專業(yè)人士少之又少。受當今信息化時代的影響，提供檔案信息服務的要求也越來越高。檔案行政執(zhí)法工作人員招錄主要采取筆試與面試相結合的方式，在選拔資格方面，具備法律專業(yè)常識也是非常重要的一項規(guī)定。與別的專業(yè)部門的對比，如公安局、法院、財稅局等，招人時對專業(yè)要求顯然沒有那么嚴苛。筆者認為，檔案部門對于專業(yè)人才的渴求以及對執(zhí)法隊伍的建設意識在選拔和招錄過程中應該更加具體、明確。

三、完善檔案違法懲戒的對策

（一）加快法律法規(guī)的建設完善進程。1.做好立法補充工作。檔案法律法規(guī)在立法方面仍然存在一些空白區(qū)。雖然這些規(guī)范性文件的效力以及法律效力不如《檔案法》，但在實際的執(zhí)法工作中卻更具實際操作性。為彌補檔案立法的空白，制定配套性的法規(guī)及規(guī)章，可以有效促進檔案事業(yè)的發(fā)展。2.樹立立法創(chuàng)新觀念。制定法律法規(guī)者的觀念可以決定法律的內容和施行力度。尊重立法的客觀規(guī)律，以此作為前提，在檔案立法的技術上多做努力，能夠促進檔案立法的良性發(fā)展。我們必須清楚認識到，任何一種權力都有被濫用的潛在危險，潛在危險一旦變成現(xiàn)實，立法權這樣巨大的權利，便會影響整個法律法規(guī)的制定和實施，更進一步影響檔案違法懲戒的立法執(zhí)法。除此之外，我們必須樹立立法觀念，遵守立法原則，從源頭上避免立法領域的專制，保證所立之法的公平公正。

（二）提高社會檔案意識和法律意識。1.加強檔案普法宣傳。只有先知法，才能談懂法、守法和用法?！稒n案法》自頒布實施已經(jīng)有30多年，無論從哪個方面看，它的影響力都是有限的?！缎姓ā贰董h(huán)境保護法》等常見的法律法規(guī)容易被公眾想到，但大部分公眾卻不知道《檔案法》的存在。檔案行政執(zhí)法難的部分原因也是由于公眾基礎薄弱。因此，加大檔案法律法規(guī)的宣傳力度，讓社會對檔案行政執(zhí)法工作產(chǎn)生更大的認同感，是執(zhí)法工作順利進行的有力助手。2.增強公眾檔案意識。一是通過檔案利用工作，體現(xiàn)檔案價值。社會檔案意識的形成來源于檔案在社會上的作用，而提高社會檔案意識的根本途徑是提供檔案利用工作。切實做好檔案提供利用工作，把一些檔案中隱藏的信息提供給社會其他工作需求者，最終實現(xiàn)檔案的社會價值。二是縮小公眾與檔案的距離。如何使公眾認知到一個事實即檔案是社會的共同財富，通過法律渠道利用檔案是每個公民的權利。通過將檔案所包含的信息更多地展示在社會公眾的面前，發(fā)揮“檔案信息聯(lián)絡員”的作用，才能促進檔案執(zhí)法順利進行。

（三）規(guī)范與健全執(zhí)法體系。1.規(guī)范檔案執(zhí)法程序。受傳統(tǒng)思想的影響，檔案工作者并不重視執(zhí)法程序，使得在執(zhí)法過程中經(jīng)常出現(xiàn)違反法定程序的情況。應通過明確和理順檔案行政執(zhí)法程序，保證檔案行政執(zhí)法的工作，為違法懲戒措施做好基礎性的工作。監(jiān)督檢查是行使行政權力的重要途徑之一。檔案監(jiān)管部門可以從各地已經(jīng)歸檔的檔案項目中抽取問題進行調研，從而發(fā)現(xiàn)在檔案行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)的空白區(qū)域，從中找到檔案工作中較為薄弱的地方進行彌補改正。2.建立健全執(zhí)法機制。設立清晰的目標，明確各項任務的責任領導、單位和完成時限，并按照目標導向完成任務是執(zhí)法工作的必要程序。對于檔案行政執(zhí)法人員，獎懲分明是提高工作效率以及增進法律法規(guī)工作進程的重要措施。將執(zhí)法質量和效果與年度考核掛鉤，使執(zhí)法人員能在完成這項工作中始終保持一個較高的積極性。同時，對于檔案行政相對人，在年底可以對當年的所有檔案工作單位進行盤點，評選出優(yōu)秀檔案工作者或者優(yōu)秀檔案單位，創(chuàng)造并且優(yōu)化良好的檔案行政執(zhí)法環(huán)境。

（四）加強檔案行政執(zhí)法隊伍的建設。1.加強業(yè)務培訓和資格管理。對檔案行政執(zhí)法人員的培訓與教育務必引起足夠的重視。檔案行政管理部門通過執(zhí)法的過程，要做到發(fā)現(xiàn)問題總結經(jīng)驗，不斷改正失誤，使執(zhí)法人員和執(zhí)法水平更上一個臺階。實行嚴格的資格管理制度，與提升業(yè)務水平同樣重要，因此還要加強組織管理，對執(zhí)法人員實行嚴格的資格管理制度，監(jiān)督并定期考核，始終保持檔案執(zhí)法隊伍的專業(yè)性，逐步建立健全業(yè)務培訓資格管理制度，持續(xù)監(jiān)督和反饋相關的執(zhí)法工作。2.規(guī)范職業(yè)準入和考核。檔案管理工作是一項服務于全社會大眾的基礎輔助性工作，因此檔案行政管理部門應該采取相應措施，提高職業(yè)準入門檻，增加招錄的成本投入，制定相關職業(yè)準入機制，引進一批高素質的檔案行政執(zhí)法人員。除引進本行業(yè)專業(yè)人才外，還要對執(zhí)法人員進行定期考核，實施考核準入、考核淘汰制，通過考核的人員才可參與檔案執(zhí)法上崗，未通過者不得參與檔案行政執(zhí)法工作。

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