稅務(wù)機(jī)關(guān)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)與防控對(duì)策研究

王曙光 皮靜璇

[摘 要]有效防控稅務(wù)機(jī)關(guān)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)是稅務(wù)機(jī)關(guān)提高依法治稅水平和稅收征管質(zhì)量的重要舉措。在闡述稅務(wù)機(jī)關(guān)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)總體狀況的基礎(chǔ)上，針對(duì)其稅收法制體系尚需完善、稅務(wù)執(zhí)法環(huán)境壓力較大、稅務(wù)執(zhí)法人員能力不足和稅務(wù)系統(tǒng)平臺(tái)仍有短板等問(wèn)題，提出了健全稅務(wù)執(zhí)法法制體系、減少稅務(wù)執(zhí)法環(huán)境壓力、提升稅務(wù)人員素質(zhì)能力和完善稅務(wù)系統(tǒng)平臺(tái)建設(shè)等對(duì)策建議，以此提高稅務(wù)機(jī)關(guān)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控水平。

[關(guān)鍵詞]稅務(wù)機(jī)關(guān);行政執(zhí)法;風(fēng)險(xiǎn)防控;稅收征管

[中圖分類號(hào)] F81? ? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? ? ? ?[文章編號(hào)] 2095-3283（2020）03-0083-03

Study on Administrative Law Enforcement Risk

and Prevention and Control Countermeasures of Tax Authorities

Wang Shuguang? ?Pi Jingxuan

（Harbin University of Commerce， Harbin Heilongjiang 150028）

Abstract： Effectively preventing and controlling administrative law enforcement risks is an important measure for tax authorities to improve the level of tax administration according to law and the quality of tax collection and management. On the basis of elaborating the general situation of administrative law enforcement risks of tax authorities， in view of its tax legal system needs to be improved， the tax law enforcement environment is under great pressure， the tax law enforcement personnel are insufficient， and the tax system platform still has shortcomings， etc.， this paper puts forward some countermeasures and Suggestions to improve the legal system of tax enforcement， reduce the environmental pressure of tax enforcement， improve the quality and ability of tax personnel and improve the construction of tax system platform， so as to improve the level of risk prevention and control of tax authorities' administrative law enforcement.

Key Words： Tax Authorities; Administrative Law Enforcement; the Prevention and Control of Risks;

Tax Collection and Administration

稅務(wù)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)是稅務(wù)機(jī)關(guān)、稅務(wù)人員和被依法授權(quán)的相關(guān)組織，在實(shí)施稅務(wù)行政執(zhí)法行為時(shí)因內(nèi)外部因素造成國(guó)家稅款流失或稅收管理相對(duì)人的利益受損的可能性。本文探討我國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)、成因及其防控對(duì)策，旨在為稅務(wù)機(jī)關(guān)防控行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和提高稅收征管質(zhì)效提供有益的參考。

一、稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的總體狀況

隨著我國(guó)現(xiàn)代稅收制度的建立與完善，稅務(wù)機(jī)關(guān)依法治稅和行政執(zhí)法工作得以不斷強(qiáng)化與推進(jìn)，黨和國(guó)家及其有關(guān)部門、社會(huì)公眾對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作提出了更高的要求，稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作受到更廣泛、更密切的關(guān)注，稅務(wù)行政執(zhí)法工作面臨新的挑戰(zhàn)。近年來(lái)，我國(guó)稅務(wù)行政訴訟案件總體較以往年度有所增長(zhǎng)（如圖1所示）。

圖1表明，2011～2018年我國(guó)人民法院審理稅務(wù)一審案件收案件，最高是2016年683件，同比增長(zhǎng)7.39%，結(jié)案率為94.73%;2018年為641件，同比增長(zhǎng)15.50%，結(jié)案率為108.11%。可見(jiàn)稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅企業(yè)等相對(duì)管理人在日常稅收征管工作中還存著稅務(wù)爭(zhēng)議問(wèn)題。

為加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部控制、降低稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2017 年3月國(guó)家稅務(wù)總局印發(fā)了《全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部控制基本制度（試行）》，明確了稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部控制的目標(biāo)、控制方法和組織管理等主要內(nèi)容，要求各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)將政策制定風(fēng)險(xiǎn)、稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和行政管理風(fēng)險(xiǎn)，以及由此產(chǎn)生的廉政風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)，作為稅務(wù)工作風(fēng)險(xiǎn)加以防控。但在實(shí)際稅收管理工作中，仍就存在著稅務(wù)人員瀆職或違法違紀(jì)的行為。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年1月至2018年5月，全國(guó)有356名稅務(wù)人員因涉嫌相關(guān)瀆職犯罪被檢察院起訴，最終339名稅務(wù)人員被追究刑事責(zé)任[1]。稅務(wù)瀆職案件的存在，極大地影響了稅款的足額征收，損害了社會(huì)的公平正義，易致社會(huì)公眾對(duì)國(guó)家特別是稅務(wù)機(jī)關(guān)的信任危機(jī)。

二、稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題分析

（一）稅收法制體系尚需完善

目前，在我國(guó)的稅收法制體系中最大的缺憾，就是沒(méi)有一部《稅收基本法》。以國(guó)家法律形式發(fā)布實(shí)施的“實(shí)體法”，主要包括《企業(yè)所得稅法》《個(gè)人所得稅法》《車船稅法》《環(huán)境保護(hù)稅法》《煙葉稅法》《船舶噸稅法》《車輛購(gòu)置稅法》《耕地占用稅法》等8個(gè)稅種的稅法;其“程序法”主要有《稅收征收管理法》，其余大部分則為稅收的行政法規(guī)和規(guī)范性文件。其中，占我國(guó)稅收比重最大的增值稅和流轉(zhuǎn)稅中的消費(fèi)稅、關(guān)稅，僅是以暫行條例及其實(shí)施細(xì)則的形式予以執(zhí)行的。例如，《個(gè)體工商和稅收定期定額征收管理辦法》第六條規(guī)定：“按照成本加合理的費(fèi)用和利潤(rùn)的方法核定”“按照發(fā)票和相關(guān)憑據(jù)核定”，但并未給出“合理”“相關(guān)”的確切含義，故個(gè)體工商戶提供收據(jù)、白條等“合理但不合法”憑證時(shí)，稅務(wù)人員缺少認(rèn)定依據(jù)而靠經(jīng)驗(yàn)判斷。

（二）稅務(wù)執(zhí)法環(huán)境壓力較大

稅收收入關(guān)系財(cái)政收支平衡，影響政府預(yù)算執(zhí)行效果。稅務(wù)機(jī)關(guān)在開(kāi)展稅收征管工作中有時(shí)會(huì)受到外部力量的束縛，因而稅務(wù)執(zhí)法環(huán)境壓力也引發(fā)了稅收管理方面的風(fēng)險(xiǎn)。

為吸引外地企業(yè)投資、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，部分地區(qū)出臺(tái)稅收優(yōu)惠力度過(guò)大政策，即要求稅務(wù)部門放寬對(duì)企業(yè)稅額核定標(biāo)準(zhǔn)或直接干預(yù)重點(diǎn)企業(yè)的稅務(wù)檢查工作。如新疆霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，實(shí)行企業(yè)所得稅“免五減五”，給予增值稅和個(gè)人所得稅地方留存金額一定比例的獎(jiǎng)勵(lì)，其個(gè)人所得稅獎(jiǎng)勵(lì)高達(dá)90%。眾多的優(yōu)惠政策使霍爾果斯成為企業(yè)的“避稅天堂”，稅收流失高達(dá)數(shù)十億元。

稅收計(jì)劃任務(wù)制定夠不科學(xué)，也易引發(fā)稅務(wù)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。稅收計(jì)劃任務(wù)主要是以上年稅收數(shù)額為基數(shù)，參考預(yù)計(jì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率予以制定，通常呈遞增趨勢(shì)。這種強(qiáng)制性稅收計(jì)劃任務(wù)增大了稅務(wù)機(jī)關(guān)征管壓力，易致稅務(wù)機(jī)關(guān)的重收入輕規(guī)范行為，引發(fā)地方征收“過(guò)頭稅”及延期征稅的問(wèn)題，與依法治稅政策相悖[2]。如2013年某鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為彌補(bǔ)財(cái)政收入不足對(duì)個(gè)體戶強(qiáng)征“過(guò)頭稅”，加重了納稅人負(fù)擔(dān)，其合法權(quán)益受到侵害。

（三）稅務(wù)執(zhí)法人員能力不足

稅務(wù)人員的法治意識(shí)、依法責(zé)任、專業(yè)能力和行為動(dòng)機(jī)等因素，都會(huì)影響稅務(wù)執(zhí)法工作有效性，由此稅務(wù)主體行為引發(fā)了執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。如少數(shù)稅務(wù)人員心存只要保證稅款足額入庫(kù)，或保持執(zhí)法廉潔或不受賄賂等，以及稅收?qǐng)?zhí)法流程不盡規(guī)范、管理手續(xù)不全也無(wú)大礙的思想意識(shí)，對(duì)由此產(chǎn)生的稅務(wù)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)及潛在損失缺乏足夠的重視。如個(gè)別地區(qū)部分稅務(wù)機(jī)關(guān)管理懈怠，未能制定有效的、完善的日常稅收管理制度，或是部分基層的稅務(wù)人員憑經(jīng)驗(yàn)執(zhí)法而忽視稅收的“實(shí)質(zhì)重于形式”的執(zhí)法原則。部分稅務(wù)人員專業(yè)能力有限，如稅務(wù)公務(wù)員考試缺乏專業(yè)知識(shí)考察，上崗人員缺少足夠的稅收理論知識(shí)與業(yè)務(wù)技能，需要較長(zhǎng)時(shí)間的學(xué)習(xí)和適應(yīng)。加之近年來(lái)稅收法制變動(dòng)頻繁，稅務(wù)人員易在工作中出現(xiàn)稅法解釋、適用等失誤。

（四）稅務(wù)系統(tǒng)平臺(tái)尚需完善

目前，我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)了稅務(wù)管理信息化，逐步建成以“金稅三期”工程為主體的“一個(gè)平臺(tái)、兩級(jí)處理、三個(gè)覆蓋、四個(gè)系統(tǒng)”模式，初步統(tǒng)一核心征管、納稅服務(wù)、外部信息交互與管理決策四個(gè)模塊，稅務(wù)系統(tǒng)已由傳統(tǒng)的依靠人工管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽炕ヂ?lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)進(jìn)行智能分析?，F(xiàn)代化的辦稅平臺(tái)使稅務(wù)人員獲取納稅人信息更全面、操作流程更規(guī)范，也有利于提高管理考核的便捷與嚴(yán)謹(jǐn)程度。

但同時(shí)應(yīng)注意的是，稅收信息科技是“雙刃劍”，在提高工作效率的同時(shí)，也存在亟須改進(jìn)之處，這些不足可能會(huì)導(dǎo)致負(fù)面效應(yīng)[3]。例如，稅收管理信息平臺(tái)運(yùn)行不穩(wěn)定，導(dǎo)致發(fā)票領(lǐng)用失敗、實(shí)時(shí)扣款失敗和系統(tǒng)故障等情況，特別是平臺(tái)操作出現(xiàn)失誤引發(fā)了稅務(wù)系統(tǒng)操作風(fēng)險(xiǎn)。此外，部分稅務(wù)系統(tǒng)軟件和數(shù)據(jù)技術(shù)性等問(wèn)題難以靠稅務(wù)機(jī)關(guān)解決，需報(bào)軟件開(kāi)發(fā)商維穩(wěn)升級(jí)，這在一定程度上降低稅務(wù)工作效率，引發(fā)納稅人的不滿情緒。

三、稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的防控對(duì)策

（一）健全稅務(wù)執(zhí)法法制體系

健全稅收?qǐng)?zhí)法法制體系應(yīng)采取積極舉措推進(jìn)稅收立法工作，以確保稅務(wù)機(jī)關(guān)及其稅務(wù)工作人員做到有法可依、有法必嚴(yán)，避免或減低稅務(wù)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

第一，加快出臺(tái)《稅收基本法》。及早制定《稅收基本法》，明確稅收的性質(zhì)、原則等基本問(wèn)題，稅務(wù)機(jī)關(guān)設(shè)置及其征納雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系等內(nèi)容。各實(shí)體法和程序法的建立與修訂，以及稅務(wù)機(jī)關(guān)組織管理工作，均需依照《稅收基本法》的規(guī)定執(zhí)行。

第二，強(qiáng)化主要稅種立法級(jí)次。我國(guó)現(xiàn)有18個(gè)稅種，以法律形式出臺(tái)的僅8個(gè)。因而應(yīng)急需加快推進(jìn)稅收立法，提高收入占比較大稅種如增值稅、消費(fèi)稅和涉外征收關(guān)稅等稅種的法律級(jí)次;條件成熟時(shí)完成全部稅種的立法工作，進(jìn)一步規(guī)范稅收征收管理。

第三，提高稅收法制可操作性。給予上述而言的“合理”“相關(guān)”和自由裁量權(quán)等內(nèi)容具體化，如對(duì)合理費(fèi)用需提供相應(yīng)憑據(jù)或證明，或就經(jīng)營(yíng)類別、成本總額和其它影響因素對(duì)費(fèi)用比例進(jìn)行劃分核定;如違法5倍以下罰款，應(yīng)明確具體的倍數(shù)及標(biāo)準(zhǔn)等。

（二）減輕稅務(wù)執(zhí)法環(huán)境壓力

良好的稅務(wù)執(zhí)法環(huán)境，離不開(kāi)各級(jí)地方政府及其相關(guān)部門、科研院所、學(xué)術(shù)團(tuán)體、納稅單位和社會(huì)公眾等社會(huì)各界的關(guān)注、理解和支持，以及稅收計(jì)劃任務(wù)的科學(xué)管理。

第一，爭(zhēng)取各界全力支持稅收工作。為避免地方政府因招商引資出臺(tái)與稅法精神不符的文件規(guī)定，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)參與地方稅收法規(guī)規(guī)章的制定，強(qiáng)化稅法宣傳教育，提高納稅服務(wù)水平，贏得地方政府、有關(guān)部門及社會(huì)各界對(duì)稅務(wù)工作的支持。

第二，科學(xué)規(guī)范稅收計(jì)劃任務(wù)管理。部分稅務(wù)機(jī)關(guān)迫于稅收計(jì)劃任務(wù)的壓力，存在重收入輕規(guī)范甚至導(dǎo)致征收“過(guò)頭稅”行為。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)稅源管理，提高稅收遵從度，有效解決因稅收計(jì)劃任務(wù)而導(dǎo)致的違規(guī)行為，實(shí)現(xiàn)向依法治稅、優(yōu)化服務(wù)的方向轉(zhuǎn)型。

（三）提升稅務(wù)人員素質(zhì)能力

提高稅務(wù)行政執(zhí)法質(zhì)效、強(qiáng)化稅務(wù)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控的根本途徑，關(guān)鍵在于稅務(wù)執(zhí)法人員的政治責(zé)任意識(shí)和實(shí)際業(yè)務(wù)技能。

第一，強(qiáng)化稅務(wù)人員政治責(zé)任意識(shí)。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)重視風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)控管理，通過(guò)開(kāi)展稅務(wù)案例查找執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，促使稅務(wù)人員形成根深蒂固的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí);制定職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)，注重職業(yè)道德教育與廉政建設(shè)[4]，開(kāi)展廉政主題教育，監(jiān)管稅務(wù)人員執(zhí)法的自律性。

第二，提高稅務(wù)執(zhí)法人員業(yè)務(wù)技能。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)重視稅務(wù)人員“綜合性”“個(gè)性化”的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)工作，完善業(yè)務(wù)培訓(xùn)和自我學(xué)習(xí)獎(jiǎng)懲機(jī)制，培養(yǎng)稅務(wù)人員學(xué)習(xí)的自覺(jué)性，及時(shí)跟進(jìn)最新稅收政策法令，特別是本崗位執(zhí)法工作流程的熟練把握。

（四）完善稅務(wù)系統(tǒng)平臺(tái)建設(shè)

為降低稅務(wù)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率、控制執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)所造成的損失程度，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)建立信息化、覆蓋全的稅務(wù)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控平臺(tái)。

第一，做好事前預(yù)防，充分發(fā)揮稅務(wù)內(nèi)控平臺(tái)的功效。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)組建稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理團(tuán)隊(duì)，重視稅務(wù)信息平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的錄入，實(shí)時(shí)監(jiān)控平臺(tái)數(shù)據(jù)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)有效分析并將其結(jié)果上報(bào)有關(guān)部門，擴(kuò)大執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警范圍，做好稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事前預(yù)防工作。

第二，做好事中控制，及時(shí)化解已顯現(xiàn)的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在稅務(wù)行政執(zhí)法過(guò)程中，應(yīng)充分依托稅收管理信息系統(tǒng)和稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防御系統(tǒng)。稅務(wù)人員若觸發(fā)預(yù)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，系統(tǒng)發(fā)出警告并阻止其下一步操作及其管理工作，及時(shí)化解或扼制稅務(wù)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

第三，做好事后反饋，有效整改稅務(wù)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控工作。稅務(wù)機(jī)關(guān)通過(guò)梳理稅務(wù)行政執(zhí)法工作，特別是已發(fā)生的稅務(wù)人員違法違規(guī)行為或案件，及時(shí)采取補(bǔ)救及整改措施;通過(guò)分析各環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率和損失程度，完善和加強(qiáng)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)平臺(tái)建設(shè)。

[參考文獻(xiàn)]

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（責(zé)任編輯：張彤彤 劉 茜）

[作者簡(jiǎn)介]王曙光（1963-），男，山東青島人，教授，研究方向：財(cái)稅理論與公共政策;皮靜璇（1994-），女，湖北黃石人，碩士研究生，研究方向：稅收理論與實(shí)務(wù)研究。