借鑒部門預(yù)算制度完善軍種預(yù)算模式研究

王哲 王慶娟

【摘要】? 黨的十九大提出加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度。伴隨著國(guó)防領(lǐng)域深化改革以來(lái)內(nèi)外部制度環(huán)境變遷，國(guó)防預(yù)算作為公共財(cái)政在國(guó)防部門的延伸，借鑒部門預(yù)算制度構(gòu)建協(xié)同、綜合的軍種預(yù)算模式必要且可行。文章針對(duì)當(dāng)前國(guó)防部門預(yù)算管理運(yùn)行中的問(wèn)題，提出構(gòu)建軍種預(yù)算模式應(yīng)當(dāng)基于部門預(yù)算理念，融入戰(zhàn)略管理鏈路，在制度運(yùn)行中體現(xiàn)分工協(xié)同和監(jiān)督管理，并突出績(jī)效評(píng)價(jià)與反饋，以軍種預(yù)算為依托提升治理效能。

【關(guān)鍵詞】? ?軍種預(yù)算;戰(zhàn)略管理;部門預(yù)算

【中圖分類號(hào)】? F234? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】? A? 【文章編號(hào)】? 1002-5812（2020）06-0081-04

一、引言

軍種預(yù)算是指以軍種作為預(yù)算主體，承擔(dān)充分且對(duì)等的事權(quán)和財(cái)權(quán)，編制一本獨(dú)立、完整的預(yù)算和決算，形成一份綜合財(cái)務(wù)報(bào)告?；趪?guó)家建立現(xiàn)代財(cái)政制度和深化國(guó)防改革的內(nèi)外部環(huán)境，探索建立軍種預(yù)算模式必要且可行。

部門預(yù)算為軍種預(yù)算提供了制度經(jīng)驗(yàn)。國(guó)防預(yù)算是公共預(yù)算在國(guó)防部門的延伸，每個(gè)軍種單位在國(guó)防預(yù)算中相當(dāng)于每級(jí)政府所屬各個(gè)部門。應(yīng)當(dāng)按照一個(gè)部門一本完整預(yù)算的理念，健全以軍種為責(zé)任主體的軍種預(yù)算模式，這是現(xiàn)代財(cái)政制度的要求，也是世界主要軍事強(qiáng)國(guó)的通行模式。長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)防部門預(yù)算主要是按收入類別和支出性質(zhì)編制，而非按照軍種單位來(lái)編制，形成了“條強(qiáng)塊弱”格局，存在事業(yè)部門資金大量沉淀且難以統(tǒng)籌利用、預(yù)算透明度差、難以實(shí)施綜合績(jī)效評(píng)價(jià)與問(wèn)責(zé)等問(wèn)題，需要通過(guò)軍種預(yù)算模式予以糾治。

完善軍種預(yù)算是國(guó)防部門改革的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。當(dāng)前軍委管總、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)、軍種主建格局已經(jīng)建立，財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一對(duì)等是實(shí)現(xiàn)軍種主建的基本前提?；谲姺N主建要求，與各軍種的軍事需求和規(guī)劃計(jì)劃相對(duì)應(yīng)，必須賦予其配置和使用資源的必要權(quán)力，同時(shí)明確相應(yīng)的績(jī)效責(zé)任。但是受制于傳統(tǒng)的預(yù)算條塊分割格局，在縱向上經(jīng)費(fèi)配置自上而下由事業(yè)部門主導(dǎo)，在橫向上各軍種在標(biāo)準(zhǔn)制定和項(xiàng)目預(yù)算分配上缺乏主導(dǎo)權(quán)，容易造成規(guī)劃任務(wù)與資源配置脫節(jié)。

軍種預(yù)算是提升國(guó)防部門治理效能的重要依托。國(guó)防建設(shè)按照需求牽引規(guī)劃、規(guī)劃主導(dǎo)資源配置的指導(dǎo)思想，完善需求-規(guī)劃-預(yù)算-執(zhí)行-評(píng)估戰(zhàn)略管理鏈路①，戰(zhàn)略管理以效能為核心，是統(tǒng)攬國(guó)防建設(shè)的有力工具。在涵蓋明確能力需求、確定發(fā)展規(guī)劃計(jì)劃、制定預(yù)算項(xiàng)目方案、指導(dǎo)監(jiān)督項(xiàng)目執(zhí)行、評(píng)價(jià)反饋執(zhí)行情況的管理鏈路中，軍種預(yù)算既是落實(shí)需求和規(guī)劃計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)支撐，也是開展項(xiàng)目監(jiān)督管控和績(jī)效評(píng)價(jià)、進(jìn)行反饋和修正的依據(jù)，發(fā)揮承上啟下的關(guān)鍵樞紐作用，因而是戰(zhàn)略管理中具有龍頭作用的重要依托。

國(guó)家實(shí)施部門預(yù)算以來(lái)國(guó)防部門財(cái)經(jīng)領(lǐng)域?qū)Σ块T預(yù)算的研究主要以軍種預(yù)算為指向，提出陸?？盏溶姺N編制自身預(yù)算（李英成，2000、2001;王梅，2004），認(rèn)為實(shí)行現(xiàn)代部門預(yù)算（軍種預(yù)算）是國(guó)防預(yù)算改革的基礎(chǔ)（武希志，2009），應(yīng)當(dāng)按照部門預(yù)算要求，每級(jí)預(yù)算單位有一本完整預(yù)算（鄧建輝，2017）。此外不少學(xué)者通過(guò)借鑒國(guó)家現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算制度和PPBE制度，提出了規(guī)劃計(jì)劃預(yù)算、績(jī)效管理的構(gòu)想（黃瑞新，2009;李英成，2014、2015）。這些研究為建立現(xiàn)代軍種預(yù)算制度提供了重要參考，下一步的研究需要結(jié)合國(guó)防和軍隊(duì)深化改革的制度環(huán)境，探討建立適應(yīng)性、綜合性的軍種預(yù)算制度。

二、軍種預(yù)算模式的基本制度目標(biāo)

軍種預(yù)算并非對(duì)部門預(yù)算的簡(jiǎn)單移植。當(dāng)前各軍種單位雖然也編制和匯總預(yù)算，但作為一種綜合性制度系統(tǒng)，軍種預(yù)算模式應(yīng)進(jìn)行如下調(diào)整改進(jìn)。

（一）突出戰(zhàn)略導(dǎo)向

把軍種預(yù)算制度置于戰(zhàn)略管理鏈路中，以軍種預(yù)算為載體，發(fā)揮三種主要功能。一是統(tǒng)籌功能。通過(guò)統(tǒng)籌需求與可能、現(xiàn)實(shí)與長(zhǎng)遠(yuǎn)，從價(jià)值管理層面對(duì)籌集、調(diào)配和管理各類經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行歸口管理，全面分析國(guó)防建設(shè)要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)任務(wù)，對(duì)保障實(shí)現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)的途徑和方法進(jìn)行統(tǒng)一籌劃協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)對(duì)能力需求、規(guī)劃計(jì)劃的向上承接作用。二是資源配置功能。在嚴(yán)格的總額約束下，基于項(xiàng)目投入效費(fèi)比和有效性進(jìn)行輕重緩急排序的資源配置，確定資源配置方案，使能力需求目標(biāo)、規(guī)劃計(jì)劃項(xiàng)目和預(yù)算績(jī)效指標(biāo)內(nèi)在一致。三是監(jiān)督約束功能。戰(zhàn)略管理系統(tǒng)中，預(yù)算方案為規(guī)劃計(jì)劃執(zhí)行提供了管理依據(jù)、控制標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)尺度。軍種預(yù)算要指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施、監(jiān)督控制項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度，成為評(píng)價(jià)項(xiàng)目實(shí)施效果以及據(jù)此改進(jìn)規(guī)劃計(jì)劃、項(xiàng)目方案的直接依據(jù)。

（二）突出權(quán)責(zé)對(duì)等

軍種預(yù)算是一種由預(yù)算單位主導(dǎo)主責(zé)的預(yù)算管理模式，與更多的資金和更靈活的使用權(quán)相對(duì)應(yīng)，必須承擔(dān)與之匹配的責(zé)任。從單位整體而言，堅(jiān)持一級(jí)黨委一級(jí)財(cái)權(quán)基本原則?；诮Y(jié)果導(dǎo)向、績(jī)效管理的預(yù)算模式，軍種單位應(yīng)當(dāng)在特色標(biāo)準(zhǔn)制定、項(xiàng)目審批方面具有與“主建”職能相匹配的資源配置使用權(quán)，而不僅限于機(jī)動(dòng)財(cái)力;在此基礎(chǔ)上，強(qiáng)化預(yù)算單位的支出責(zé)任，建立綜合性的財(cái)務(wù)報(bào)告制度，實(shí)施基于經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性（3E）的綜合績(jī)效評(píng)價(jià)，為實(shí)施預(yù)算全面績(jī)效管理打下制度基礎(chǔ)。從單位內(nèi)部而言，事業(yè)部門是預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的責(zé)任主體，申請(qǐng)預(yù)算時(shí)要根據(jù)所承擔(dān)的職能任務(wù)，預(yù)算資金不能超出必要限度，在執(zhí)行預(yù)算時(shí)，達(dá)成的效果必須滿足績(jī)效指標(biāo)，事業(yè)部門作為預(yù)算實(shí)施主體對(duì)此負(fù)責(zé)，財(cái)務(wù)部門履行統(tǒng)籌調(diào)控、績(jī)效考評(píng)的職責(zé)。

（三）突出監(jiān)督制約

傳統(tǒng)模式下，各事業(yè)部門在編制預(yù)算后，與應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的績(jī)效責(zé)任沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)，并且預(yù)算單位由于缺乏資金配置權(quán)，無(wú)法對(duì)單位整體績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)監(jiān)督。隨著預(yù)算管理由傳統(tǒng)的支出過(guò)程控制模式向績(jī)效管理、結(jié)果導(dǎo)向的模式轉(zhuǎn)變，實(shí)施軍種預(yù)算要更加重視事前事中事后的全程約束。通過(guò)預(yù)算支出前的總額約束，確立年度預(yù)算和中期預(yù)算不能突破的限額;在財(cái)權(quán)事權(quán)不變的前提下實(shí)施經(jīng)費(fèi)用管分離，通過(guò)預(yù)算方案審查、結(jié)算和預(yù)算調(diào)整的嚴(yán)格約束，確保預(yù)算過(guò)程合規(guī);接受內(nèi)部監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和群眾監(jiān)督，以預(yù)算透明和預(yù)算公開提升預(yù)算參與度;通過(guò)績(jī)效目標(biāo)審查和績(jī)效評(píng)價(jià)反饋約束，把制定安全戰(zhàn)略、編制發(fā)展規(guī)劃、配置經(jīng)費(fèi)資源、執(zhí)行項(xiàng)目方案，以及反饋并調(diào)整規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算更好地整合為一體。

（四）突出系統(tǒng)管理

軍種預(yù)算應(yīng)當(dāng)是綜合預(yù)算、細(xì)化預(yù)算、績(jī)效預(yù)算、結(jié)果導(dǎo)向型預(yù)算、面向現(xiàn)代治理的預(yù)算。從內(nèi)容上看，包括本級(jí)和所屬單位所有來(lái)源的后勤正常經(jīng)費(fèi)、裝備經(jīng)費(fèi)和各類專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，都要納入統(tǒng)一的預(yù)算收支管理體系，不能多個(gè)口袋進(jìn)出。從構(gòu)成上看，由各分項(xiàng)預(yù)算匯總為一個(gè)軍種一本全口徑預(yù)算，預(yù)算將由“部門為主、條條主導(dǎo)”向“軍種為主、條塊結(jié)合”轉(zhuǎn)變。從時(shí)間進(jìn)程來(lái)看，根據(jù)部門預(yù)算制度基本要求，逐步建立預(yù)算中期管理框架，并實(shí)施跨年度（一般3年）預(yù)算平衡，綜合反映預(yù)算單位在一定時(shí)期內(nèi)所有收支。

三、構(gòu)建軍種預(yù)算模式的制度框架

軍種預(yù)算模式是現(xiàn)代財(cái)政制度在國(guó)防部門的實(shí)現(xiàn)形式，預(yù)算主體就是各軍種。

（一）軍種預(yù)算的組織機(jī)構(gòu)

新設(shè)預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，也稱核心預(yù)算機(jī)構(gòu)（馬駿、趙早早，2011）。著眼更好達(dá)成戰(zhàn)略管理職能，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)預(yù)算配置系統(tǒng)和預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)（財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)）相對(duì)分離。美國(guó)軍隊(duì)的預(yù)算配置系統(tǒng)由專門負(fù)責(zé)國(guó)防預(yù)算和資源管理系統(tǒng)規(guī)劃的國(guó)防部副部長(zhǎng)主責(zé)，預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)由國(guó)防財(cái)會(huì)局和國(guó)防合同審計(jì)局主責(zé)，審查軍費(fèi)預(yù)算、經(jīng)費(fèi)開支、財(cái)務(wù)監(jiān)督和會(huì)計(jì)核算（武希志，2012）。筆者建議，我國(guó)各軍種把預(yù)算職能從現(xiàn)有財(cái)務(wù)部門剝離出去，設(shè)立相對(duì)獨(dú)立且專業(yè)的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，與需求、規(guī)劃主管機(jī)構(gòu)形成并立協(xié)作的格局，共同承擔(dān)本單位戰(zhàn)略管理職能。

明確預(yù)算審查機(jī)構(gòu)。在兩上兩下的預(yù)算過(guò)程中，匯總各事業(yè)部門的預(yù)算需求，進(jìn)行形式審查，并與核心預(yù)算機(jī)構(gòu)一起，結(jié)合規(guī)劃計(jì)劃和任務(wù)，提出預(yù)算重點(diǎn)和控制指標(biāo)。

調(diào)整預(yù)算批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)。國(guó)防預(yù)算在軍委審議后，報(bào)經(jīng)全國(guó)人大審批通過(guò)后實(shí)施，各軍種預(yù)算報(bào)本單位黨委審批，并報(bào)軍委預(yù)算主管部門備案。

規(guī)范預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)。借鑒國(guó)庫(kù)集中支付和美國(guó)軍隊(duì)財(cái)務(wù)集中結(jié)算架構(gòu)，新建財(cái)務(wù)支付系統(tǒng)，組建區(qū)域性財(cái)務(wù)共享機(jī)構(gòu)，為區(qū)域內(nèi)單位提供無(wú)差別的供應(yīng)、結(jié)算、監(jiān)督服務(wù);各單位建制財(cái)務(wù)力量仍然負(fù)責(zé)日常管理監(jiān)督;對(duì)于各事業(yè)部門，是經(jīng)費(fèi)支出管理的責(zé)任主體。

強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)。對(duì)于內(nèi)部監(jiān)督，由于預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)的分權(quán)制衡可以形成監(jiān)督關(guān)系。對(duì)于外部監(jiān)督，主要包括審計(jì)監(jiān)督和群眾監(jiān)督。當(dāng)前提升群眾監(jiān)督效力，應(yīng)更大程度發(fā)揮基層作用。在基層單位，根據(jù)經(jīng)濟(jì)民主的制度基礎(chǔ)和公共財(cái)政領(lǐng)域大量區(qū)縣單位的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)著力推廣參與式預(yù)算。

（二）軍種預(yù)算的運(yùn)行機(jī)制

軍種預(yù)算的運(yùn)行機(jī)制覆蓋資源分配、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)反饋等環(huán)節(jié)，共同構(gòu)成相對(duì)分離、協(xié)同運(yùn)作的格局。

一是預(yù)算環(huán)節(jié)相互銜接。軍種預(yù)算實(shí)施過(guò)程中，確保實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行環(huán)節(jié)相互銜接。核心預(yù)算機(jī)構(gòu)與需求、規(guī)劃部門聯(lián)系緊密，參與項(xiàng)目審查排序;組織制定中長(zhǎng)期財(cái)政經(jīng)濟(jì)展望和經(jīng)費(fèi)保障中長(zhǎng)期計(jì)劃，提出年度預(yù)算總額控制目標(biāo)，對(duì)資源配置提出指導(dǎo)性意見。核心預(yù)算機(jī)構(gòu)作為經(jīng)費(fèi)預(yù)算的需求方，負(fù)責(zé)篩選項(xiàng)目計(jì)劃和論證好預(yù)期的中長(zhǎng)期經(jīng)費(fèi)需求，財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)參與制定中長(zhǎng)期經(jīng)費(fèi)保障計(jì)劃、歸口管理各類經(jīng)費(fèi)、負(fù)責(zé)年度預(yù)算執(zhí)行，共同實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的動(dòng)態(tài)供需均衡。

二是預(yù)算編審分工負(fù)責(zé)。核心預(yù)算機(jī)構(gòu)明確任務(wù)項(xiàng)目、經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和控制總額，在其指導(dǎo)下由財(cái)務(wù)部門和事業(yè)部門具體完成預(yù)算編報(bào)。軍種預(yù)算模式中，事業(yè)部門對(duì)資源的“二次分配權(quán)”大大減弱，其主要職責(zé)是提出項(xiàng)目建議和按總額編制預(yù)算，同級(jí)財(cái)務(wù)部門予以指導(dǎo)監(jiān)督，主要是形式和合規(guī)性審查;同時(shí)在上下級(jí)單位之間，財(cái)務(wù)部門也要發(fā)揮指導(dǎo)作用，提出項(xiàng)目管理指標(biāo)和經(jīng)費(fèi)限額，確保按規(guī)定提報(bào)預(yù)算。

三是預(yù)算執(zhí)行協(xié)同配合?；诩s、制衡、高效的理念，財(cái)務(wù)保障需要區(qū)分共享財(cái)務(wù)體系和建制財(cái)務(wù)體系。建制財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本單位經(jīng)費(fèi)劃撥、銀行賬戶與資金管理、會(huì)計(jì)核算、結(jié)算報(bào)銷、資產(chǎn)管理、經(jīng)費(fèi)決算以及信息維護(hù)等方面內(nèi)容。共享財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)為區(qū)域內(nèi)單位提供無(wú)差別的聯(lián)勤財(cái)務(wù)保障，包括下達(dá)預(yù)算指標(biāo)、資金撥付、結(jié)算報(bào)銷、會(huì)計(jì)核算、檢查監(jiān)督等綜合服務(wù)。二者形成互補(bǔ)協(xié)作關(guān)系。共享財(cái)務(wù)是下一步軍種預(yù)算制度改革的重點(diǎn)任務(wù)。

四是預(yù)算監(jiān)督內(nèi)外結(jié)合。對(duì)于內(nèi)部監(jiān)督，建制財(cái)務(wù)系統(tǒng)重點(diǎn)負(fù)責(zé)準(zhǔn)確編報(bào)預(yù)算、指導(dǎo)事業(yè)部門合理開支、甄別和抵制財(cái)經(jīng)違法行為、及時(shí)準(zhǔn)確報(bào)送財(cái)務(wù)基礎(chǔ)信息。共享財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)在利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析方面具有優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮經(jīng)費(fèi)開支實(shí)時(shí)監(jiān)控、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)預(yù)警、中長(zhǎng)期財(cái)務(wù)保障預(yù)測(cè)和報(bào)告的功能。對(duì)于審計(jì)監(jiān)督，應(yīng)拓展業(yè)務(wù)范圍，不僅在編報(bào)預(yù)算時(shí)進(jìn)行事前合規(guī)性審查，而且在預(yù)算年度和項(xiàng)目任務(wù)完成后，對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的績(jī)效、完成項(xiàng)目的效果進(jìn)行績(jī)效審計(jì)監(jiān)督。對(duì)于群眾監(jiān)督，在基層單位廣泛推進(jìn)預(yù)算公開和參與式預(yù)算，有效提升預(yù)算透明度。

（三）軍種預(yù)算的內(nèi)部關(guān)系

一是財(cái)務(wù)部門與預(yù)算機(jī)構(gòu)的關(guān)系。軍種預(yù)算模式下，要合理劃定經(jīng)費(fèi)分配權(quán)，使核心預(yù)算機(jī)構(gòu)與財(cái)務(wù)系統(tǒng)分工協(xié)作。核心預(yù)算機(jī)構(gòu)為各預(yù)算單位確定控制指標(biāo)，但不負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)收支與核算，由財(cái)務(wù)系統(tǒng)發(fā)揮集中統(tǒng)管作用，統(tǒng)一預(yù)算資金的收支管理。特別是要清理和歸并專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，在不改變經(jīng)費(fèi)所有權(quán)、使用權(quán)的前提下，歸并經(jīng)費(fèi)管理權(quán)，確立財(cái)務(wù)部門一個(gè)“口袋”收支經(jīng)費(fèi)的基本格局。

二是上下級(jí)預(yù)算機(jī)構(gòu)的關(guān)系。在軍委和軍種預(yù)算機(jī)構(gòu)之間，應(yīng)賦予各軍種單位本級(jí)直接支出和分配相應(yīng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的預(yù)算決策權(quán)，但也要避免各軍種在配置資源時(shí)擁有較大的二次分配權(quán)，不應(yīng)形成任何形式的“基數(shù)預(yù)算”。具體的，軍種在總額限制下對(duì)結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、機(jī)動(dòng)經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行預(yù)算再分配，并且軍種預(yù)算機(jī)構(gòu)對(duì)制定和維護(hù)本單位特色標(biāo)準(zhǔn)具有主導(dǎo)權(quán)。

三是預(yù)算部門與支出部門的關(guān)系。軍種預(yù)算模式下，支出部門與核心預(yù)算機(jī)構(gòu)一起，在戰(zhàn)略目標(biāo)、規(guī)劃任務(wù)引導(dǎo)下合理確定中長(zhǎng)期項(xiàng)目計(jì)劃和實(shí)施方案。戰(zhàn)略管理機(jī)構(gòu)（需求、規(guī)劃、預(yù)算部門）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確定資源分配方案;負(fù)責(zé)維護(hù)項(xiàng)目庫(kù)信息，確保入庫(kù)項(xiàng)目準(zhǔn)確完備。支出部門在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，同步確定項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)。這既是項(xiàng)目排序的依據(jù)，也作為預(yù)算績(jī)效考評(píng)的標(biāo)準(zhǔn)。此外，在預(yù)算編制和執(zhí)行相對(duì)分離后，支出部門也是預(yù)算公開的責(zé)任主體。

四、完善軍種預(yù)算模式的相關(guān)措施

軍種預(yù)算基于現(xiàn)代財(cái)政制度理念，適應(yīng)國(guó)防部門管理要求，是一個(gè)完整的制度系統(tǒng)。參考部門預(yù)算在收支兩條線、部門績(jī)效考評(píng)等方面的改革措施，構(gòu)建軍種預(yù)算需要重點(diǎn)完善以下制度措施。

（一）實(shí)施財(cái)務(wù)共享打好制度基礎(chǔ)

財(cái)務(wù)共享是實(shí)施軍種預(yù)算的基礎(chǔ)支撐?；趪?guó)庫(kù)集中支付制度系統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)，建議以若干區(qū)域財(cái)務(wù)結(jié)算中心為節(jié)點(diǎn)、財(cái)務(wù)結(jié)算點(diǎn)為基本依托、各級(jí)單位建制財(cái)務(wù)力量為補(bǔ)充，建立一套以財(cái)務(wù)共享為目標(biāo)，涉及相關(guān)業(yè)務(wù)部門，涵蓋全面預(yù)算、財(cái)務(wù)核算、資金管理、經(jīng)費(fèi)開支、銀企互聯(lián)、電子影像、電子報(bào)賬、電子檔案等功能在內(nèi)的管理系統(tǒng)。依據(jù)核心預(yù)算機(jī)構(gòu)和財(cái)務(wù)系統(tǒng)的職責(zé)分工，區(qū)分財(cái)務(wù)保障業(yè)務(wù)的核心流程、支持流程與管理流程，構(gòu)建包括會(huì)計(jì)集中核算、資金集中管理、發(fā)票池智能管理、預(yù)算集約管控在內(nèi)的財(cái)務(wù)共享服務(wù)信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)一個(gè)單位一本賬目、資金一個(gè)口袋、預(yù)算一張網(wǎng)格、成本精細(xì)核算、一鍵出具報(bào)表報(bào)告的功能，以確?！皹I(yè)財(cái)融合”和財(cái)務(wù)共享系統(tǒng)高效運(yùn)作。同時(shí)，著力升級(jí)財(cái)務(wù)共享系統(tǒng)中的信息系統(tǒng)，遠(yuǎn)景目標(biāo)是結(jié)合人工智能、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)和自動(dòng)化技術(shù)，構(gòu)建起財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)云、研制智能財(cái)務(wù)機(jī)器人前端設(shè)備和財(cái)務(wù)原始檔案自動(dòng)化存儲(chǔ)與管理設(shè)備，實(shí)現(xiàn)原始單據(jù)智能識(shí)別、結(jié)算單據(jù)智能審核、結(jié)算審批網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行、會(huì)計(jì)賬務(wù)自動(dòng)生成、經(jīng)費(fèi)自動(dòng)支付、財(cái)務(wù)檔案自動(dòng)化管理等功能。

（二）完善預(yù)算指標(biāo)融入管理鏈路

軍種預(yù)算應(yīng)當(dāng)放在戰(zhàn)略管理中考察。在基于能力、自上而下、目標(biāo)主導(dǎo)的機(jī)制牽引下，建立起關(guān)于能力總體目標(biāo)、規(guī)劃計(jì)劃分項(xiàng)目標(biāo)、項(xiàng)目技術(shù)指標(biāo)、預(yù)算經(jīng)濟(jì)性有效性指標(biāo)相互銜接的預(yù)算指標(biāo)體系，作為貫穿戰(zhàn)略管理鏈路的主線。在需求環(huán)節(jié)，通過(guò)威脅評(píng)估、分析任務(wù)、建立構(gòu)想，把安全戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為需求目標(biāo)。這種目標(biāo)應(yīng)是一種多層次的定性與定量的詳細(xì)描述。根據(jù)重要性、緊迫性以及能力缺口等因素綜合考慮，形成能力指標(biāo)的優(yōu)先排序，提出關(guān)于未來(lái)一個(gè)時(shí)期重點(diǎn)領(lǐng)域的總體性指標(biāo)。在規(guī)劃計(jì)劃階段，分解形成預(yù)算單位的發(fā)展目標(biāo)和項(xiàng)目計(jì)劃，這些項(xiàng)目在納入預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)前，應(yīng)當(dāng)由對(duì)應(yīng)的主管部門完善項(xiàng)目入庫(kù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，一并報(bào)送關(guān)于績(jī)效的指導(dǎo)目標(biāo)。在預(yù)算分配階段，基于結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算管理模式，需要明確項(xiàng)目和各預(yù)算單位的績(jī)效目標(biāo)，建立合規(guī)性、效率性和效果性相結(jié)合的績(jī)效指標(biāo)體系，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行篩選評(píng)審，并制定達(dá)成績(jī)效目標(biāo)所采取的工作程序、方式方法、資金需求、職責(zé)分工等績(jī)效計(jì)劃。在項(xiàng)目執(zhí)行階段，以績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)為最終依據(jù)，開展績(jī)效跟蹤，在預(yù)算周期結(jié)束后指導(dǎo)開展績(jī)效自我評(píng)價(jià)、重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)和預(yù)算單位綜合評(píng)價(jià)，對(duì)預(yù)算資金支出執(zhí)行情況、預(yù)算產(chǎn)出的效率性和有效性，以及績(jī)效目標(biāo)設(shè)定和預(yù)算績(jī)效管理制度運(yùn)行情況進(jìn)行評(píng)判和反饋。

（三）強(qiáng)化績(jī)效理念實(shí)施綜合評(píng)價(jià)

戰(zhàn)略管理鏈路中，績(jī)效評(píng)價(jià)是軍種預(yù)算實(shí)施評(píng)價(jià)監(jiān)督、提升治理效能的有效工具。在事前評(píng)估方面，結(jié)合預(yù)算評(píng)審和項(xiàng)目審批，對(duì)新出臺(tái)重大政策、項(xiàng)目開展事前績(jī)效評(píng)估，重點(diǎn)論證立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績(jī)效目標(biāo)合理性、實(shí)施方案可行性、資金投入合規(guī)性，評(píng)估結(jié)果作為申請(qǐng)預(yù)算的重要依據(jù)。在事中監(jiān)管方面，關(guān)注政策和項(xiàng)目的綜合評(píng)價(jià)，考慮數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本、效益因素，衡量政策和項(xiàng)目預(yù)算資金使用效果。對(duì)實(shí)施期超過(guò)一年的重大政策和項(xiàng)目實(shí)行全周期跟蹤問(wèn)效，并建立動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)調(diào)整機(jī)制，政策到期、績(jī)效低下的政策和項(xiàng)目要及時(shí)清理退出。在結(jié)果評(píng)估方面，強(qiáng)化績(jī)效管理的責(zé)任約束，做到花錢必問(wèn)效、無(wú)效必追責(zé)，單位主要負(fù)責(zé)人對(duì)本單位預(yù)算績(jī)效負(fù)責(zé)，項(xiàng)目責(zé)任人對(duì)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效負(fù)責(zé)，建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤機(jī)制。對(duì)績(jī)效好的政策和項(xiàng)目?jī)?yōu)先保障，對(duì)績(jī)效一般的要督促改進(jìn)，對(duì)交叉重復(fù)、碎片化的要進(jìn)行調(diào)整，對(duì)低效無(wú)效項(xiàng)目一律削減或取消，對(duì)長(zhǎng)期沉淀的資金一律收回并按規(guī)定統(tǒng)籌用于亟需支持的領(lǐng)域。在績(jī)效自評(píng)基礎(chǔ)上，引入以第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)為實(shí)施者的績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)管，通過(guò)外部評(píng)價(jià)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況、項(xiàng)目實(shí)施效果進(jìn)行監(jiān)管，評(píng)價(jià)結(jié)果報(bào)送本級(jí)財(cái)政部門。

（四）推進(jìn)預(yù)算公開落實(shí)管理責(zé)任

預(yù)算公開和信息透明是確保預(yù)算公正、準(zhǔn)確的關(guān)鍵舉措，是現(xiàn)代預(yù)算的基本要求。實(shí)施支出部門預(yù)算公開、提升經(jīng)費(fèi)收支透明度是部門預(yù)算改革的重要標(biāo)志性事件。部門預(yù)算公開也是軍種預(yù)算的應(yīng)有之義。在公開范圍上要實(shí)現(xiàn)全覆蓋。不僅所有預(yù)算單位要全部公開本單位的綜合預(yù)算，而且公開的內(nèi)容要覆蓋所有經(jīng)費(fèi)支出科目，所有財(cái)政資金都要納入公開范圍。在公開單位和部門職能、預(yù)算構(gòu)成、單位收支情況、行政運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)公開部門所有項(xiàng)目的支出預(yù)算、單位采購(gòu)預(yù)算及采購(gòu)活動(dòng)等。公開的層級(jí)要延伸至功能分類和經(jīng)濟(jì)分類預(yù)算科目的最底層科目。預(yù)算公開的主體要做到上下兼顧，突出群眾監(jiān)督、外部專業(yè)監(jiān)督。同時(shí)，做好預(yù)算公開的制度保障和技術(shù)保障。主要是統(tǒng)一公開的步驟、口徑、內(nèi)容、形式、期限以及問(wèn)責(zé)要求，完善以事業(yè)部門為主體、財(cái)務(wù)部門為指導(dǎo)的預(yù)算公開工作格局，以事業(yè)部門為主形成“準(zhǔn)備—完善—公開—回應(yīng)”的操作程序。財(cái)務(wù)部門做好事前溝通、事后反饋，指導(dǎo)事業(yè)部門對(duì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題做好回應(yīng)。

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