新常態(tài)下政策控制對城市水污染的影響

王逍　肖粵　張錛錛　顧康頂　任思儒

[摘要]隨著工業(yè)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，中國城鎮(zhèn)居民的生活水平得到了顯著提高，這種提高是在對環(huán)境造成極大的污染的情況下產(chǎn)生的，而這其中水污染尤為嚴(yán)重。文章基于2005—2017年北京市共13年的數(shù)據(jù)，利用DEA（DataEnvelopmentAnalysis）VRS模型計算北京市水污染治理效率，并對廢水治理產(chǎn)出不足進(jìn)行分析，以此說明政策控制與經(jīng)濟(jì)投資對水污染治理具有協(xié)同促進(jìn)作用?；诜治鼋Y(jié)果，提出以下幾點建議：第一，發(fā)揮政府投資引導(dǎo)能力，開發(fā)“第三方治理”模式;第二，制定完善的市場監(jiān)測機制;第三，完善政策有效性評價制度。

[關(guān)鍵詞]城市;水污染;DEA模型;治理效率

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.01.033

1引言

新形勢新常態(tài)下中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨能源資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境惡化的硬約束。推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，首先要加快環(huán)境污染治理，而城市水污染防治是環(huán)境污染治理的重要組成部分，隨著水資源地位的重要性及近年來可持續(xù)發(fā)展論題的不斷升溫，越來越多的學(xué)者以及社會人士更加關(guān)注水污染治理情況。我國雖然對此問題加大重視，但造成我國城市水污染且難以短期解決的原因是多方面和高度復(fù)雜的，涉及資金投入嚴(yán)重不足、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、管理體制不完善、決策與運行管理不當(dāng)、監(jiān)管與績效管理不到位、關(guān)鍵技術(shù)與成套設(shè)備缺乏自主發(fā)展等各個方面。

北京市作為我國的首都，政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化的中心，近年來一直致力于改善水環(huán)境狀況，取得了一定的成績，但水污染控制法規(guī)頒布的時間較晚、數(shù)量較少，污水處理廠排放標(biāo)準(zhǔn)偏低以及非點源污染的控制與管理未引起足夠重視等問題仍使北京和世界一線城市有一定的差距。

在水污染防治方面，北京市現(xiàn)行的污水治理規(guī)劃主要來源于《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國水污染防治法》《北京市水污染防治條例》等法律文獻(xiàn)中的相關(guān)規(guī)定，而在排污權(quán)交易法律制度，排污收費制度，公共參與制度以及環(huán)境監(jiān)察制度等具體治理方法方面，政策中雖有提及，但在實際治理中體現(xiàn)較弱，如到目前為止，排污權(quán)還沒有正式寫進(jìn)我國的法律，為我國法律所承認(rèn)。

在水污染投資治理方面，北京市雖在逐年提升水污染環(huán)境治理方面的財政支出，其水污染防治主要投資于水環(huán)境區(qū)域補償，水資源費和節(jié)水管理等方面，在污水處理上，堅持“節(jié)水即治污”理念，但具體在各項污水處理方面的經(jīng)濟(jì)支出不甚明了。并且治理資金來源多局限于政府財政支出，由此導(dǎo)致了資金供給渠道單一和資金投入不足等問題。資金支持的短板已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了水資源治理進(jìn)程[1]。

基于此，文章聚焦水污染治理問題，以北京市水污染為研究對象，運用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法對其水污染治理效率產(chǎn)出不足影響因素進(jìn)行分析，總體來說，本研究具體有以下兩點研究意義：一是在一定程度上為北京市政府解決城市水污染控制與治理的問題提供建議;二是從經(jīng)濟(jì)及可持續(xù)發(fā)展角度，城市水污染治理為后續(xù)再生水項目的投資提供新的思考方式，并為政府部門制定相關(guān)政策、規(guī)劃、計劃提供依據(jù)，促進(jìn)市內(nèi)各城區(qū)更加平衡而高效地投資和發(fā)展污水處理及回用事業(yè)。

2基于DEA模型的北京市水污染治理效率評價

2.1DEA評價模型

我國與西方國家在水污染治理研究方面具有很大差異，國內(nèi)目前對水污染治理的研究主要是對單個城市或者一片流域的水污染治理研究，而國外更注重對單個水廠的水污染治理研究。其原因是國內(nèi)在針對水污染治理的宏觀層次矛盾仍然沒有解決，此時進(jìn)行對單個水廠的微觀層次方面研究是不合理的。[2]而針對單個城市或者一片流域的水污染治理研究方法主要有DEA方法、PSR（PressureStateResponse）模型、灰色關(guān)聯(lián)模型、社會網(wǎng)絡(luò)法IWRM污水治理績效評價指標(biāo)體系、層次分析法等。筆者基于DEA方法對北京市水污染治理績效進(jìn)行研究。

2.2模型變量與數(shù)據(jù)來源

2.2.1研究方法

對于環(huán)境污染治理的績效評價，目前有學(xué)者從經(jīng)濟(jì)投入角度分析。如胡曉波等，用DEA方法對湖北省廢水治理效率進(jìn)行研究，得出其經(jīng)濟(jì)投入不足的結(jié)論。[3]也有學(xué)者從環(huán)境政策方面分析，如苗穎，通過環(huán)境CGE以污染稅為例，實證分析了中國環(huán)境政策的創(chuàng)新績效。[4]但是綜合考慮經(jīng)濟(jì)投入與政策控制的研究仍然不夠深入。其原因：一是由于政策控制難以量化;二是我國環(huán)境治理處于起步階段，政策頒布不具有穩(wěn)定性，研究可行性低;三是往年政策控制對后續(xù)年度的影響難以度量，無法客觀評價單獨年份的政策控制效果。針對以上三點問題。筆者的研究思路是：一是綜合考慮政策控制和經(jīng)濟(jì)投入;二是對政策控制，將每年頒布節(jié)水措施數(shù)視為政策控制強度;三是針對特殊年份的數(shù)據(jù)單獨進(jìn)行分析，而不將其與“正?！睌?shù)據(jù)放在一起分析;四是節(jié)水措施數(shù)視為固定資產(chǎn)投資，按照折舊的方式考慮其對后續(xù)年度的影響。

2.2.2指標(biāo)選取

廢水治理的投入由兩部分組成：治理設(shè)施投資和節(jié)水措施數(shù)。前者主要以廢水處理土建構(gòu)筑物、廢水處理機械設(shè)備等固定資產(chǎn)的形式存在，是廢水治理的原始基礎(chǔ)投入;后者是北京市政府每年針對污水處理所出臺的措施，由政府對污水的管理決定。治理設(shè)施投資屬一次性短期投資，節(jié)水措施具有持續(xù)性長期特性。

產(chǎn)出由兩部分組成：再生水對地區(qū)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)及地方年污水處理量。本研究根據(jù)高旭闊博士論文中對再生水資源社會服務(wù)價值的研究成果，對各省的再生水社會效益做簡化處理，再生水對地區(qū)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)按5.1%計算[5]。廢水治理效率投入產(chǎn)出指標(biāo)說明見表1。

2.3水污染治理效率分析

2.3.1北京市廢水治理效率變化情況

將表1中的投入產(chǎn)出指標(biāo)代入DEASolver軟件中輸出2005—2017年北京市水污染治理效率的測算結(jié)果，具體如表2所示。

根據(jù)廢水治理效率評估模型，以表2中各項指標(biāo)的觀測數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，北京市2005—2017年廢水治理效率變化情況如圖1所示。2005—2017年廢水治理總效率值大體呈上升趨勢，并于2009年和2015年達(dá)到了DEA有效，說明了廢水治理的各項投入資源配置逐漸得到優(yōu)化。截至2017年，廢水治理相對純技術(shù)效率和規(guī)模效率分別達(dá)到1和0.848，相對總效率值達(dá)到0.848，說明廢水治理效率水平近年來進(jìn)步較大。

2.3.2北京市廢水治理產(chǎn)出不足分析

水污染治理產(chǎn)出不足與產(chǎn)出預(yù)期的測算結(jié)果，具體如表3所示。可以看出，2005—2008年社會貢獻(xiàn)和年污水處理量的產(chǎn)出不足均呈逐年下降趨勢，說明了隨著北京市不斷頒布新的節(jié)水措施，并投入工業(yè)治理項目投資，污水處理效果顯著提高。2009—2017年，僅有2012年出現(xiàn)污水處理產(chǎn)出不足的情況，經(jīng)過數(shù)據(jù)對比，筆者認(rèn)為直接原因是人口增長較同期上漲，行政區(qū)域改革延遲作用等。從整體來看，在行政監(jiān)管與相關(guān)經(jīng)濟(jì)措施刺激的雙重作用下，污水處理的成效逐年提高。這說明，政策控制與經(jīng)濟(jì)投資對水污染治理具有協(xié)同促進(jìn)作用。

為了更好地將社會貢獻(xiàn)與污水處理量這兩個產(chǎn)出不足在同一張圖表上直觀得表達(dá)出來，筆者采用比率分析的方法，即用社會貢獻(xiàn)與年污水處理與其各自的當(dāng)期預(yù)計產(chǎn)出相比，這個比率（下稱偏離期望率）反映了當(dāng)期投入指標(biāo)的產(chǎn)出不足程度。圖2為按照表3數(shù)據(jù)所畫出的偏離期望率的趨勢圖。

由圖2可以看出，2005—2009年社會貢獻(xiàn)與年污水處理量偏離期望率均呈逐漸下降趨勢。這說明，隨著北京市政府對污水治理的政策控制程度加強，并且逐年增加工業(yè)治理廢水完成投資，水污染以及控制在一定的范圍之內(nèi)。由表3可知，2009—2017年純技術(shù)效率處于高水平并且穩(wěn)定狀態(tài)，而規(guī)模效率總體呈下降趨勢，說明北京市政府通過投資引導(dǎo)使水污染治理市場通過內(nèi)部資源配置優(yōu)化實現(xiàn)了技術(shù)效率領(lǐng)先，規(guī)模效率未達(dá)到與技術(shù)效率相同水平，有兩方面原因：一是由于水污染治理市場具有邊際收益遞減的特性;二是說明對污水治理的政策控制程度加強與增加工業(yè)治理廢水完成投資速度放緩。

3結(jié)論與建議

3.1發(fā)揮政府投資引導(dǎo)能力，開發(fā)“第三方治理”模式

由上述分析可知，在北京市政府對工業(yè)治理廢水完成投資等經(jīng)濟(jì)手段的積極引導(dǎo)下，北京市水污染治理市場通過優(yōu)化資源配置，保持了技術(shù)效率持續(xù)高水平穩(wěn)定狀態(tài)。因此，北京市政府應(yīng)當(dāng)完善市場機制，充分發(fā)揮政府投資引導(dǎo)能力，適當(dāng)增大投資額度，加大對水污染治理投資的范圍，不斷增強北京地區(qū)水污染治理市場的資源配置能力。同時可嘗試水環(huán)境污染第三方治理，通過環(huán)境服務(wù)外包，推動本市水污染治理市場化、專業(yè)化和社會化，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要[6]。

3.2制定完善的市場監(jiān)測機制

2014—2017年，規(guī)模效率呈下降趨勢，這說明隨著北京地區(qū)污水治理市場容量不斷增大，政策控制與經(jīng)濟(jì)投入均已達(dá)到邊際收益遞減區(qū)間。為了更好地規(guī)劃水污染治理投資，提高水污染治理效率，北京市應(yīng)當(dāng)建立符合實際的經(jīng)濟(jì)增長模型，并利用其為水污染治理投入提供理論支撐。

3.3完善政策有效性評價制度

2009—2017年，社會貢獻(xiàn)與年污水處理量偏離期望率均為0（排除例外情況）但規(guī)模效率卻整體呈現(xiàn)“M”型變化趨勢。從投入角度分析，筆者將節(jié)水措施數(shù)采取雙倍余額遞減法進(jìn)行“折舊”，說明當(dāng)期頒布的節(jié)水措施對往后的有效程度并不統(tǒng)一，為了平衡政策控制與經(jīng)濟(jì)投資的關(guān)系，提高污水治理水平，政府應(yīng)當(dāng)完善政策有效性評價制度。

參考文獻(xiàn)：

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