對居家養(yǎng)老服務(wù)政府購買模式的比較研究

文 陳樹文 侯爽靚（..大連理工大學(xué)，遼寧大連 604）

內(nèi)容提要：居家養(yǎng)老作為一種新型的養(yǎng)老方式，因?yàn)榉?wù)的便利性和人性化已逐漸納入到老年群體的需求范圍中，全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)，是破解我國日趨尖銳的養(yǎng)老服務(wù)難題。鑒于我國已經(jīng)進(jìn)入了老齡化社會階段，面對公民對居家養(yǎng)老服務(wù)的龐大需求，政府通過購買服務(wù)的方式來解決這一現(xiàn)實(shí)問題。針對政府與社會組織在居家養(yǎng)老服務(wù)購買方面的合作現(xiàn)狀，本研究在行動者網(wǎng)絡(luò)理論的指導(dǎo)下，采用多案例比較的方式，從政府購買模式以及行動者網(wǎng)絡(luò)視角下的內(nèi)在運(yùn)作機(jī)制兩個維度建立分析框架，對不同的政府采購模式進(jìn)行比較，分析其在運(yùn)行環(huán)節(jié)中的優(yōu)勢劣勢，以不斷促進(jìn)和改善采購過程中政府與社會組織的合作機(jī)制，有助于政府根據(jù)實(shí)際情境和制度安排選擇購買模式，最終提高服務(wù)供給的效率和質(zhì)量。

一、引言

據(jù)第六次全國人口普查，我國60歲及以上的人口占總?cè)丝诘?3.26%，城鄉(xiāng)失能和半失能的老年人占總數(shù)的19%，我國已步入老齡化社會，養(yǎng)老需求也在快速增加，養(yǎng)老壓力日益顯現(xiàn)。養(yǎng)老服務(wù)的保障不僅會影響老年人個體的幸福感而且還會影響整個社會的穩(wěn)定，如何采取切實(shí)可行的措施保障老年人的養(yǎng)老服務(wù)是政府必須面對的難題。為了解決現(xiàn)下面對的養(yǎng)老壓力，政府創(chuàng)新地提出了多種養(yǎng)老方式，例如家庭養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老以及居家養(yǎng)老，其中居家養(yǎng)老作為一種新型養(yǎng)老方式，既融合了家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的優(yōu)勢，可以讓老年人在熟悉的環(huán)境中繼續(xù)生活，又可以提供相對專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)，因此居家養(yǎng)老已逐漸成為老年人安度晚年的必然選擇。

隨著老齡化現(xiàn)象的日趨嚴(yán)重，政府作為公共事務(wù)管理者，為老年群體提供養(yǎng)老保障是其職責(zé)之一，面對龐大的養(yǎng)老服務(wù)需求，僅靠政府一己之力是無法承擔(dān)的，因此政府積極轉(zhuǎn)變理念，提出公共服務(wù)市場化，即引入了企業(yè)、社會組織等非政府部門共同參與養(yǎng)老服務(wù)的提供過程，以政府購買的形式獲取所需的養(yǎng)老服務(wù)，與其他主體在交易中形成了合作伙伴關(guān)系，這樣既減輕了政府的壓力，又保證了居家養(yǎng)老服務(wù)提供的效率和質(zhì)量。

2002年全國人大常委會第二十八次會議通過了 《中華人民共和國政府采購法》，明確了政府購買的意義。2006年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》指出，要利用政府采購服務(wù)、工程管理等各種形式來進(jìn)行探究，并鼓勵社會團(tuán)體加入到社區(qū)服務(wù)中，推動公共服務(wù)社會化。2012年國務(wù)院發(fā)布《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中指出，要發(fā)揮各類社會組織在基本公共服務(wù)需求表達(dá)、服務(wù)供給與監(jiān)督評價等方面的作用，把適合由社會承擔(dān)的基本公共服務(wù)事項(xiàng)，以購買服務(wù)等方式交由社會組織承擔(dān)。2016年財(cái)政部《關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》指出，各市場制度的作用發(fā)揮完全，全力推動政府向社會團(tuán)體采購服務(wù)，引領(lǐng)社會團(tuán)隊(duì)向?qū)I(yè)化方向發(fā)展，推動供應(yīng)公共服務(wù)能力不斷提高，體現(xiàn)出社會組織的優(yōu)勢，優(yōu)化公共服務(wù)供應(yīng)，滿足人民大眾越來越多的公共服務(wù)要求。由此可見，政府在鼓勵、扶持社會組織積極參與公共服務(wù)提供方面是不斷加大力度的，在推動公共服務(wù)社會化過程中，政府也在積極探索不同的采購模式，因此研究政府采購形式與多元利益主體在購買過程中的相互關(guān)系是有價值的，政府采購研究核心是政府與社會組織之間的關(guān)系，聚焦于政府向社會組織購買服務(wù)的模式[1]。在居家養(yǎng)老服務(wù)的采購系統(tǒng)中，不同購買模式中的內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制是不同的，各行動者之間的關(guān)系以及利益訴求也是不同的。因此，政府、企業(yè)、社會組織在購買居家養(yǎng)老服務(wù)中作為多元行動者，在不同購買模式中如何招募合作主體、如何分析各主體面對的問題、如何處理各主體間的利益訴求都是要進(jìn)行分析和研究的重要問題。

二、文獻(xiàn)綜述

通過對文獻(xiàn)進(jìn)行梳理和總結(jié)，現(xiàn)階段關(guān)于政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的研究主要體現(xiàn)在三個方面：一是政府購買養(yǎng)老服務(wù)模式的研究。章曉懿從政府與民間組織合作的視角分析了政府購買養(yǎng)老服務(wù)的模式[2]。主要闡釋政府購買養(yǎng)老服務(wù)合作模式建立的條件、判斷標(biāo)準(zhǔn)和特點(diǎn)分析，隨后基于現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和兩種模式的優(yōu)勢比較，得出了我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)合作模式已經(jīng)建立條件，但是供銷模式還會持續(xù)相當(dāng)長的時間的結(jié)論，提出了現(xiàn)在的任務(wù)就是加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)優(yōu)勢和資本積累，在基礎(chǔ)完備的情況下向合作伙伴模式發(fā)展。二是對政府購買養(yǎng)老服務(wù)績效評價的研究。李春、王千研究了第三方評估制度在政府購買養(yǎng)老服務(wù)中的應(yīng)用，從資質(zhì)管理、信息公開、聲譽(yù)激勵、流程管理和法律保障五個制度上提出完善第三方評估制度的建議。三是對政府購買養(yǎng)老服務(wù)存在的問題及對策的研究。學(xué)者董陳麗指出，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)不健全，監(jiān)督管理機(jī)制不完善，資金投入不能夠滿足老年人的需求，不利于更好地開展居家養(yǎng)老服務(wù)模式。王海英、牟永福主要是從提供者和生產(chǎn)者兩個角度進(jìn)行分析，認(rèn)為居家養(yǎng)老服務(wù)中生產(chǎn)者的相關(guān)養(yǎng)老資源不充足，居家養(yǎng)老服務(wù)的提供者管理不到位，不利于更好地促進(jìn)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)模式的發(fā)展。學(xué)者馬貴俠、葉士華對于政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的策略進(jìn)行探討分析，他們從主體間關(guān)系視角出發(fā)，認(rèn)為解決政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的方法是加強(qiáng)對居家養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)者的扶持，明確居家養(yǎng)老服務(wù)提供者的職責(zé)。王成、趙東霞從財(cái)政支持視角出發(fā)，提出的改進(jìn)策略是加大財(cái)政資金的投入，為養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展提供保障。丁佳、蘇果從制度建設(shè)視角出發(fā)，認(rèn)為完善養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制的建設(shè)是解決政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)困境的有效對策[3]。

綜上，在研究對象方面，前人的研究側(cè)重于把整個政府采購過程作為一個整體進(jìn)行分析；在研究領(lǐng)域方面，關(guān)于公共服務(wù)的研究要多于養(yǎng)老服務(wù)；在研究內(nèi)容方面，不同學(xué)者從參與主體、資金投入、制度建設(shè)三個方面針對現(xiàn)有問題提出解決對策。然而，對整個政府購買過程的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制及相關(guān)主體之間行為、關(guān)系的研究較少，缺少對不同購買模式的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制的研究。因此，本文根據(jù)政府不同采購模式，按照行動者網(wǎng)絡(luò)理論的構(gòu)成要素對不同模式進(jìn)行分析比較，根據(jù)過程中產(chǎn)生的差異化提出對策建議。

三、政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)模式的分析框架

（一）政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)模式的分析框架構(gòu)建

政府購買的核心是在政府與社會力量之間建立合作伙伴關(guān)系。北京大學(xué)教授王浦劬根據(jù)主體間關(guān)系是否獨(dú)立以及與其他同類服務(wù)組織的關(guān)系是否存在競爭關(guān)系，將政府購買模式分為形式化購買、契約化購買以及委托型購買，這種分類形式可以適用于不同地區(qū)和服務(wù)領(lǐng)域[4]?，F(xiàn)有理論多數(shù)是從不同視角探討劃分政府購買模式的維度，但缺少對不同購買模式在內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制方面的比較。如表1 所示。

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除了從政府購買模式的不同類型維度進(jìn)行研究，重點(diǎn)是研究政府在購買過程中與其他主體進(jìn)行交互的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制，對這一維度的研究，以行動者網(wǎng)絡(luò)理論作為依據(jù)進(jìn)行分析。20世紀(jì)80年代，社會建構(gòu)學(xué)派的代表人物拉圖爾提出行動者網(wǎng)絡(luò)理論，以全新的研究視角、研究方法、關(guān)系與過程思維等試圖從“社會——技術(shù)”互構(gòu)的視角解釋技術(shù)發(fā)展問題。它強(qiáng)調(diào)每一類行動者的利益、角色、功能和地位在新的行動者網(wǎng)絡(luò)中被重新界定、安排、賦予，從而消解了異質(zhì)行動者之間的斷裂、矛盾與沖突[5]。行動者網(wǎng)絡(luò)理論內(nèi)核中的重點(diǎn)問題是轉(zhuǎn)譯，即行為者通過采取一些措施，將自己的利益問題轉(zhuǎn)變成所有行動者的利益問題[6]。轉(zhuǎn)譯過程主要包括問題化、利益賦予、招募、動員和強(qiáng)制通行點(diǎn)，它的問題分析框架強(qiáng)調(diào)異質(zhì)行動者相互依賴和磋商，并尋找可接受的關(guān)節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)共同的興趣和目標(biāo)[7]。通過政府購買模式框架和行動者網(wǎng)絡(luò)的問題分析框架可以比較不同購買模式在每一個節(jié)點(diǎn)的差異，對每一種購買模式的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制有更加深入透徹的認(rèn)識。

在王浦劬劃分的政府購買模式以及拉圖爾的行動者網(wǎng)絡(luò)理論的基礎(chǔ)上，構(gòu)建出“購買模式——運(yùn)行機(jī)制”的二維比較框架，如表1所示。根據(jù)所提出的理論框架對同一種服務(wù)的不同購買模式之間存在的差異，而這種差異是通過問題化、招募、利益賦予、動員和強(qiáng)制通行點(diǎn)五個關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)體現(xiàn)的。問題化討論的是誰是核心行動者，核心行動者的任務(wù)是要確定目標(biāo)和任務(wù)，對網(wǎng)絡(luò)中參與者的類別進(jìn)行界定、化解不同主體之間的矛盾和沖突以及制定多方認(rèn)同的方案，比較不同購買模式中核心行動者的差異； 招募討論的是吸納更多的參與者，不同參與者在網(wǎng)絡(luò)中都會被賦予特定的任務(wù)，政府購買的招募對象不僅僅單一的限于企業(yè)、社會組織，還有一些行業(yè)協(xié)會，甚至是多元的組織共同提供服務(wù)，而且在科技和交通都發(fā)達(dá)的現(xiàn)狀中，地區(qū)間的差異也可以忽略； 利益賦予討論的是一種利益協(xié)調(diào)機(jī)制，在各異質(zhì)行動者之間建立起一種利益協(xié)調(diào)機(jī)制是核心行動者用來確保其他行動者扮演各自角色而不發(fā)生“背叛”行為，進(jìn)而維系整個網(wǎng)絡(luò)良性運(yùn)行的手段； 動員討論的是政府與社會組織形成的采購聯(lián)盟，目前國內(nèi)還沒有形成固定的政府購買行動者網(wǎng)絡(luò)，即能夠保證各行動主體的利益實(shí)現(xiàn)最大化、具有一定規(guī)模且能夠長期維系下去的政府采購聯(lián)盟，而更多的是“一對一”（政府和社會組織）、“點(diǎn)對點(diǎn)”（需求和服務(wù)）等形式的政府采購；強(qiáng)制通行點(diǎn)是指在網(wǎng)絡(luò)形成之前，行動者們的思想不統(tǒng)一，很難達(dá)成共識。在網(wǎng)絡(luò)形成之后，行動者們必須要接受統(tǒng)一的方案，這個高度統(tǒng)一的方案被稱之為強(qiáng)制通行點(diǎn)。

（二）居家養(yǎng)老服務(wù)政府購買模式比較分析

本研究對政府購買模式的劃分以北京大學(xué)教授王浦劬提出的政府與社會組織的關(guān)系（是否獨(dú)立）以及購買程序（是否競爭）兩個條件進(jìn)行的，主要形成的的購買模式有三種：獨(dú)立且非競爭性的委托型購買模式、獨(dú)立且競爭性的契約型購買模式、依賴且競爭的形式化購買模式。如表2 所示。

形式化購買是指購買者與承接者之間是依賴關(guān)系，購買程序是定向選擇的、非競爭性的[8]。政府部門為落實(shí)上級政策，因購買公共服務(wù)需要而專門設(shè)立社會組織，用來承接公共服務(wù)的生產(chǎn)。這種社會組織往往對政府的財(cái)政有強(qiáng)烈的依賴關(guān)系，自主性較低，比如某些服務(wù)中心。購買程序和績效評估缺乏規(guī)范性，大部分公共服務(wù)是由政府直接指定社會組織提供，購買程序沒有體現(xiàn)公平原則，執(zhí)行情況也是由政府的行政部門進(jìn)行監(jiān)管評估。

委托型購買是指購買雙方之間是獨(dú)立關(guān)系，社會組織在購買服務(wù)之前就獨(dú)立存在，是有組織宗旨的獨(dú)立主體，不是政府因需專門設(shè)立的[9]。政府直接內(nèi)部選取一個社會信譽(yù)、提供的產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量都很好的社會組織承接服務(wù)，在這個過程中依然沒有體現(xiàn)競爭性。但是社會組織的選擇是政府招標(biāo)擇優(yōu)選擇出來的，是雙方協(xié)商的結(jié)果，社會組織可以自主決策，政府把部分職能讓渡給社會組織，而自己擔(dān)任購買者和監(jiān)督者的角色，雙方權(quán)責(zé)明確。

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契約型購買是指購買者與承接者之間是獨(dú)立關(guān)系，不存在資源、人事等方面的依附關(guān)系[10]。購買程序是公開、競爭的，存在公開的競爭市場。政府通過向社會公開招標(biāo)信息、制定規(guī)范的投標(biāo)程序、完善競爭流程、嚴(yán)格對參與主體進(jìn)行評估、實(shí)施全過程監(jiān)管等一系列完整措施選擇合適的服務(wù)提供主體，各社會組織無論在決策權(quán)還是財(cái)政方面都是獨(dú)立的，完全依照市場競爭原則參與投標(biāo)，合作雙方在簽訂合同的基礎(chǔ)上明確各自的權(quán)利與責(zé)任，政府負(fù)責(zé)提供購買資金以及監(jiān)管，社會組織結(jié)合自身優(yōu)勢提供高質(zhì)量的服務(wù)并不斷增強(qiáng)自身競爭力。

四、研究設(shè)計(jì)及案例描述

（一）研究設(shè)計(jì)

本研究采用的是政府購買模式——運(yùn)行機(jī)制的模型框架進(jìn)行分析，通過案例比較方法對框架進(jìn)行檢驗(yàn)。案例比較研究方法遵循“理論復(fù)制原則”，即通過分屬于不同模式的案例對理論假設(shè)進(jìn)行檢驗(yàn)，案例比較研究的重點(diǎn)是比較案例間的差異性，以目的性抽樣為主要方法，展示案例內(nèi)部的因果關(guān)系[11]。所選取的案例盡可能的排除干擾因素，因?yàn)檎畬蛹茵B(yǎng)老服務(wù)的購買在部分較大城市或發(fā)達(dá)城市的發(fā)展相對成熟，所以盡可能的選取經(jīng)典研究案例。案例的收集一般采用公開性的資料，即這些資料已經(jīng)經(jīng)過了社會公眾以及學(xué)術(shù)界的討論，有效的保證其信度。

本文的案例素材來源主要包括兩個方面：一是相關(guān)部門的研究報告，比如國家統(tǒng)計(jì)局等對政府購買服務(wù)類型、模式以及財(cái)政分布等方面的調(diào)研報告；二是媒體報道信息，通過網(wǎng)絡(luò)搜索有關(guān)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的新聞材料，由于近幾年來國家大力鼓勵和推動社會力量參與到政府購買過程中，因此中央和地方的有關(guān)報道較多；三是學(xué)術(shù)文獻(xiàn)，通過其他學(xué)者已有的政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)方面的研究收集資料，尤其是有關(guān)政府購買模式研究方面的文獻(xiàn)[12]。

（二）案例描述

隨著中央出臺政府向社會組織購買公共服務(wù)的政策規(guī)定，各地方政府也開始積極與社會組織就居家養(yǎng)老服務(wù)的購買進(jìn)行合作，在實(shí)踐中不斷探索并優(yōu)化現(xiàn)有模式，以更好的滿足公眾的需求。本研究選取了在不同政府購買模式下具有代表性的經(jīng)典案例，對于形式化購買模式，選取了寧波市推行的政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)，它是我國較早試行政府形式化購買服務(wù)模式的地區(qū)之一，其運(yùn)作的整個過程具有可借鑒的經(jīng)驗(yàn)； 對于委托性購買模式，選取了杭州市上城區(qū)通過委托的方式向服務(wù)中心購買居家養(yǎng)老的案例，運(yùn)行較為成功；對于契約化購買模式，相比較前兩種購買模式，契約型模式在我國的發(fā)展還處于起步探索階段，試點(diǎn)城市也比較少，深圳市多年來努力推進(jìn)政府購買社會組織服務(wù)的實(shí)踐和創(chuàng)新，開拓了領(lǐng)先全國的社工服務(wù)契約型購買模式，因此選取了深圳市政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)作為研究案例。通過代表不同購買模式的三個案例的相互比較進(jìn)行研究分析，所選擇案例的描述性分析如表3 所示。

案例1（寧波）：寧波市海曙區(qū)自2004年起，選取17 個社區(qū)開展了社會化居家養(yǎng)老服務(wù)工作的試點(diǎn)，并于2005年先行先試，實(shí)踐了“政府扶持、非盈利組織運(yùn)作、社會參與”的政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)模式[13]。海曙區(qū)政府決定為高齡獨(dú)居老人提供居家養(yǎng)老服務(wù)，以非競爭性定向購買的方式向海曙區(qū)星光敬老協(xié)會購買服務(wù)，該協(xié)會是海曙區(qū)政府在社會化居家養(yǎng)老服務(wù)的政策推行過程中倡導(dǎo)成立的，協(xié)會會長崔德海是海曙區(qū)退休的宣傳部長，協(xié)會把居家養(yǎng)老護(hù)理員的工資劃撥到各社區(qū)，護(hù)理員在完成服務(wù)后，每月定期到社區(qū)領(lǐng)取工資。居家養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督主體是星光敬老協(xié)會下設(shè)海曙區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)社，有工作人員定期檢查居家養(yǎng)老服務(wù)員的工作情況，收集老人的服務(wù)需求和反饋信息，若發(fā)現(xiàn)服務(wù)未到位現(xiàn)象則會扣除經(jīng)費(fèi)。在服務(wù)評估方面，區(qū)政府向星光敬老協(xié)會購買服務(wù)雖然有紙質(zhì)協(xié)議，但實(shí)際效用和約束力不強(qiáng)，基本上不存在政府相關(guān)部門對協(xié)會的獨(dú)立評估，養(yǎng)老協(xié)會的自律機(jī)制主要是通過日常抽查和監(jiān)督完成的。在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，作為服務(wù)承接者的星光養(yǎng)老協(xié)會與基層政府的相關(guān)職能重合，行政色彩較重，在社區(qū)層面，更是“一套班子兩塊牌子”，采用了居民委員會借殼社會組織的運(yùn)作方式。海曙區(qū)政府每年從財(cái)政預(yù)算中撥出150 萬元，用于政府向社會組織購買服務(wù)，其中120 萬元用于購買服務(wù)，30 萬元用于星光敬老協(xié)會的日常開支。2010年，海曙區(qū)推出專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)資助社區(qū)社會組織開展公益性社會服務(wù)，受資助的29 個組織和項(xiàng)目中社區(qū)老年組織承接的項(xiàng)目比例達(dá)到55%。另外，自2011年建立區(qū)內(nèi)公益創(chuàng)投機(jī)制以來，已有25 個老年人服務(wù)的項(xiàng)目獲得資助，占總數(shù)的40%。區(qū)內(nèi)設(shè)立并大力發(fā)展了多元化的社會組織平臺，如老年人心靈交友社、寧波銀齡單身俱樂部、海曙公園合唱隊(duì)等。海曙區(qū)政府在購買服務(wù)中最具特色的是各式各樣的激勵機(jī)制，其中最具有正面激勵效果的是“海曙敬老獎”，通過年度評比表彰工作突出的機(jī)構(gòu)和個人，使社工充分感受到人性溫暖和社會認(rèn)同，除此之外，敬老協(xié)會還設(shè)立不同的激勵機(jī)制充分動員和整合社會資源，提升居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。

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案例2（杭州）：為解決人口老齡化程度高、養(yǎng)老服務(wù)需求大等問題，上城區(qū)政府十分重視社會化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)并出臺了諸多舉措。2010年，上城區(qū)開展不同主題的居家養(yǎng)老服務(wù)全覆蓋工程，整合養(yǎng)老服務(wù)資源，搭建居家養(yǎng)老服務(wù)對象的全覆蓋平臺[14]。政府將居家養(yǎng)老服務(wù)的供給通過委托的方式交給華愛和青禾兩個具有機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)驗(yàn)和較為完善的組織架構(gòu)的社會組織，它們分別與各自合作街道簽訂政府購買服務(wù)合同，這兩所承接者都是社會力量自主創(chuàng)辦的民辦非企業(yè)單位，致力于上城區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)并積累了大量的養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)驗(yàn)。在對居家養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)管過程中，街道辦事處是政府對社會組織進(jìn)行監(jiān)督的主體，監(jiān)督主要是通過消費(fèi)者的意見反饋實(shí)現(xiàn)的，除此之外，這兩個社會組織的自我監(jiān)管制度化程度較高，通過制度和技術(shù)的雙重使用對自我服務(wù)的提供進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。在評估方面，主要是通過政府相關(guān)部門對社會組織進(jìn)行評估以及街道對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，服務(wù)生產(chǎn)者自評是通過對優(yōu)秀員工進(jìn)行物質(zhì)的獎勵和懲罰以及選拔服務(wù)技能突出的員工并給予獎勵的方式進(jìn)行的。但總體來說評估方面并不完善，因?yàn)槿狈Φ谌綑C(jī)構(gòu)對購買方和生產(chǎn)方的雙向評估。自2005年以來，上城區(qū)政府已投入近2500 萬元用于政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)，并不斷優(yōu)化公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大購買服務(wù)的資金投入，居家養(yǎng)老服務(wù)的資助標(biāo)準(zhǔn)是政府和社會組織共同協(xié)商而成的，而且政府是通過篩選、評估具有一定服務(wù)規(guī)模、社會聲譽(yù)良好的社會組織作為服務(wù)購買的合作對象。

案例 3（深圳）：2007年，深圳市委、市政府出臺的 《關(guān)于加強(qiáng)社會工作人才隊(duì)伍建設(shè)推進(jìn)社會工作發(fā)展意見》 對政府購買社會工作服務(wù)方面作了明確規(guī)定。2009年11月，深圳市正式啟動福彩公益金種子基金，率先在國內(nèi)采用了招投標(biāo)的契約型方式進(jìn)行社工服務(wù)購買[15]。政府收集和確定招標(biāo)需求，指定財(cái)政撥付方案，深圳市采購服務(wù)中心發(fā)布招標(biāo)需求，通過公開競爭方式，開展招投標(biāo)工作，民辦社工參與競標(biāo)并承接服務(wù)。中標(biāo)的社工機(jī)構(gòu)都是民資創(chuàng)辦，相對于政府擁有人、財(cái)、物配置的獨(dú)立性，它們負(fù)責(zé)招聘和培訓(xùn)社工，然后通過參加競標(biāo)，承接市、區(qū)政府購買的社工服務(wù)。深圳購買社工服務(wù)的監(jiān)管主要是通過督導(dǎo)的方式實(shí)現(xiàn)，政府從外界購買專業(yè)督導(dǎo)服務(wù)進(jìn)行服務(wù)監(jiān)督。深圳市民政局設(shè)立社工服務(wù)機(jī)構(gòu)績效評估委員會，負(fù)責(zé)對評估工作的管理、監(jiān)督工作，同時引入“深圳市現(xiàn)代公益組織評估與研究中心” 作為第三方評估單位，對服務(wù)實(shí)施過程及效果進(jìn)行評價，競標(biāo)評估總分直接影響下一次的競標(biāo)成功與否。深圳市民政局劃入3500 萬元用于社工服務(wù)招標(biāo)項(xiàng)目，項(xiàng)目運(yùn)營對75 個項(xiàng)目進(jìn)行資助，累計(jì)資助金額3616 萬元，中標(biāo)組織與民政局簽訂合同后，合同費(fèi)用的50%由民政局預(yù)算承擔(dān)，剩下的50%費(fèi)用從民政局的公益金中支出。社工機(jī)構(gòu)利用政府購買的資金在完成服務(wù)承接的基礎(chǔ)上，還要維持自身組織的成長和發(fā)展。深圳政府在推行公共服務(wù)社會化的基礎(chǔ)上，積極引入市場機(jī)制，并通過政府購買服務(wù)力度的持續(xù)增加，推動民辦社工組織的快速發(fā)展。

五、案例分析與討論

通過上述三個案例的描述可知，在購買居家養(yǎng)老服務(wù)過程中由于采取不同的購買模式而產(chǎn)生的服務(wù)效果是不同的，政府與社會組織之間關(guān)系的獨(dú)立性和購買程序的競爭性不僅會對產(chǎn)出的服務(wù)產(chǎn)生直接影響，而且在互動過程中也會對社會組織的發(fā)展產(chǎn)生間接影響。不同購買模式的差異性要求我們對政府購買公共服務(wù)進(jìn)行更加深入的探索，需要厘清不同模式中政府與社會組織之間的關(guān)系，以及政府作為核心行動者是如何通過內(nèi)在機(jī)制運(yùn)行把自己的利益問題轉(zhuǎn)變成所有行動者的利益等問題。因此，對每個案例中的內(nèi)在運(yùn)行進(jìn)行具體分析和討論：

（一）對于案例1的形式化購買模式，首先要保證政府有充足的財(cái)力支撐社會組織的發(fā)展

相比較其他政府購買模式，形式化購買模式下服務(wù)的提供者和購買者本質(zhì)上是一個主體，都是由政府來主導(dǎo)，社會組織只是因?yàn)樘囟ǚ?wù)需求的出現(xiàn)而建立的，即組織的運(yùn)行和發(fā)展完全依賴于政府財(cái)政的供給，因此政府的財(cái)力是否雄厚直接關(guān)系著社會組織的存亡。在案例1 中，寧波海曙區(qū)作為形式化購買模式的試點(diǎn)，其運(yùn)作過程和結(jié)果都相對成功，從內(nèi)在運(yùn)行的轉(zhuǎn)譯過程進(jìn)行分析其成功經(jīng)驗(yàn)和潛在問題：（1）問題化：形式化購買模式下的核心行動者是政府，作為服務(wù)承接者的社會組織也是由政府出資建立并維護(hù)運(yùn)行的，因此整個采購過程都是由政府確定共同目標(biāo)、設(shè)置利益訴求邊界、提出解決方案的，這是一個完全由政府主導(dǎo)的過程。（2）招募：社會組織是政府依照公民需求和政策倡議進(jìn)行財(cái)政投入建立的； 監(jiān)督主體是協(xié)會自身的派生機(jī)構(gòu)； 不存在獨(dú)立的政府評估部門和第三方評估機(jī)構(gòu)。因此，在吸引更多行動者參與方面，形式化購買模式較為封閉。（3）利益賦予：為了保障參與主體不會發(fā)生背叛行為，寧波海曙區(qū)政府主要通過隱形的制度關(guān)系以及顯性的物質(zhì)給予對敬老協(xié)會進(jìn)行約束和控制，具體表現(xiàn)為獨(dú)特的“上下級關(guān)系”和財(cái)政支持，從而保證整個采購網(wǎng)絡(luò)的良性運(yùn)行。（4）動員：在形式化購買模式下最容易建立采購聯(lián)盟，因?yàn)檎c社會組織關(guān)系十分密切，即針對某一項(xiàng)固定的養(yǎng)老服務(wù)可以直接指定固定的社會組織提供并由政府購買，合作關(guān)系較為穩(wěn)定，但不利于發(fā)揮社會組織的優(yōu)勢。除此之外，在案例1 中，區(qū)政府在后續(xù)項(xiàng)目購買中，通過設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)激勵其他受資助的社會組織積極參與到采購過程中，并通過表彰、獎勵等手段給予參與組織和人員正面激勵效果，同時，這一行為對新興建立的社會組織也起到了動員作用，促進(jìn)它們與政府結(jié)成合作伙伴關(guān)系，充分整合社會資源，提高服務(wù)供給的質(zhì)量。（5）強(qiáng)制通行點(diǎn)：在形式化模式下，政府獲得的利益是需求得到滿足，障礙是財(cái)政壓力過大。社會組織獲得的利益是物質(zhì)經(jīng)濟(jì)方面得到保障，障礙是缺乏獨(dú)立性和自主決策權(quán)，自身優(yōu)勢得不到發(fā)揮，不利于長期發(fā)展。因此需要相關(guān)的法規(guī)政策進(jìn)一步保證雙方主體能夠維持穩(wěn)定的購買關(guān)系。在案例1 中，星光敬老協(xié)會的成功發(fā)展離不開區(qū)政府強(qiáng)大的財(cái)力支撐和完善的政策法規(guī)規(guī)范，但在服務(wù)購買的監(jiān)督和評估過程中都缺乏相應(yīng)的政府和第三方力量，易導(dǎo)致風(fēng)險的出現(xiàn)。

（二）對于案例2的委托型購買模式，首先是不斷完善監(jiān)管評估機(jī)制，引入第三方力量參與其中

在委托型購買模式中，社會組織是由政府直接制定委托負(fù)責(zé)提供服務(wù)的，因此政府對社會組織的管理是非嚴(yán)格管控型的，這種購買模式給居家養(yǎng)老的服務(wù)對象提供了完善的信息反饋途徑，但是政府監(jiān)管和評估方面留有很大的制度空白。案例2 中杭州上城區(qū)政府取得的成功表明委托型購買模式仍有一些值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)和值得分析的問題，從行動者網(wǎng)絡(luò)視角分析：（1）問題化：在案例2 中，核心行動者是上城區(qū)政府和各個街道，政府部門負(fù)責(zé)篩選和評估現(xiàn)有社會組織，并擁有最終決權(quán)策確定承接組織，制定不同行動者認(rèn)可和接受的方案，以委托的方式與承接單位簽訂合同，確保服務(wù)購買流程的順利執(zhí)行。（2）招募：上城區(qū)政府在選拔合作對象時，經(jīng)過科學(xué)的調(diào)研和考察，按服務(wù)經(jīng)驗(yàn)的豐富度以及組織架構(gòu)的完整度兩個標(biāo)準(zhǔn)確定委托對象。在監(jiān)管和評估過程中，主要是在外在監(jiān)督和內(nèi)在監(jiān)督雙重作用下進(jìn)行的，街道辦事處作為相關(guān)部門對服務(wù)提供嚴(yán)密監(jiān)管，社會組織自身的自律意識和制度管控進(jìn)一步加大了監(jiān)管力度，評估過程也大多是由政府和社會組織主導(dǎo)的，這一過程并沒有吸納和招募新的參與主體。（3）利益賦予：委托型購買模式不存在購買程序上的競爭行為，政府主要是通過合同產(chǎn)生的法律效力對雙方的利益進(jìn)行規(guī)范和約束。在案例2 中，上城區(qū)按合約向社會組織支付購買資金，這是一種市場交易行為，交易雙方僅權(quán)衡經(jīng)濟(jì)利弊即可，但是由于委托型購買過程的特殊性，即政府在選擇委托對象時是經(jīng)過考核和調(diào)查的，最終的承接對象在居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域相對成熟，因此在合作過程中，其影響力得到了大力宣傳，大大提高了社會組織的聲譽(yù)和知名度，這也是一種無形的利益賦予。（4）動員：在委托型購買模式下也很難形成固定的采購聯(lián)盟，大部分服務(wù)的購買是以合同簽訂的期限為合作時限的，而對于不同類型的市場其變化程度也不同，所以固定的采購聯(lián)盟存在不確定性。在案例2 中，上城區(qū)政府不斷加大資金投入，從而給社會組織更多的利潤空間，以動員和吸引更廣泛的社會組織的參與。（5）強(qiáng)制通行點(diǎn)：在委托代理關(guān)系中，雖然有合同附加的法律效力實(shí)施約束，但仍要對整個購買過程進(jìn)行全面的監(jiān)管評估，除了政府相關(guān)部門和社會組織自身的考評，還要引入第三方監(jiān)評力量。案例2 中明顯暴露出的問題就是在服務(wù)購買的過程和結(jié)果的監(jiān)督和評估方面，缺少第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行客觀公正的評價，進(jìn)一步確保服務(wù)提供的質(zhì)量和效率。

（三）對于案例3的契約型購買模式，首先要建立法律約束下的公私合作伙伴關(guān)系[16]

契約型購買強(qiáng)調(diào)的是政府和社會組織的合作，相比較形式化和委托型購買模式，政府和社會組織的合作程度更深，二者的地位是平等的，服務(wù)購買市場更加開放，在購買過程中，各種社會組織是通過擇優(yōu)競標(biāo)的方式獲得承接機(jī)會的，極大提高了供給效率。案例3中深圳市政府作為較早采用契約型購買模式的試點(diǎn)，在整個購買過程中形成了較穩(wěn)定的契約合作網(wǎng)絡(luò)，因此運(yùn)用行動者網(wǎng)絡(luò)理論分析其內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制：（1）問題化：在契約型購買模式中，核心行動者不僅只有政府，還有參與競爭過程的社會組織，兩個主體通過招標(biāo)競爭、簽訂合同的方式確定共同目標(biāo)、協(xié)調(diào)利益邊界、達(dá)成合作關(guān)系并提出共同認(rèn)可的方案。在案例3 中，深圳市政府就是通過向社會公開發(fā)布招標(biāo)要求，從競爭者中進(jìn)行篩選和協(xié)商并最終確定合作社工機(jī)構(gòu)的流程來完成采購合作過程的。（2）招募：在案例3 中，深圳市政府在選擇服務(wù)承接對象時，完全是通過對不同社會組織擁有的物質(zhì)資源、提供經(jīng)驗(yàn)、組織架構(gòu)、特殊優(yōu)勢等進(jìn)行橫向?qū)Ρ冗M(jìn)行選拔，以公平和效率為原則確保服務(wù)提供的質(zhì)量。在監(jiān)管方面，主要是從硬性條件和柔性管制兩方面入手，具體表現(xiàn)為除了深圳市民政局成立的績效評估委員會進(jìn)行監(jiān)管，還積極從外部引入第三方評估和監(jiān)管單位進(jìn)行服務(wù)監(jiān)評，同時還從制度層面出發(fā)，對社會組織進(jìn)行激勵。（3）利益賦予：契約型購買模式與委托型購買模式相似，二者都是通過簽訂合同及其附加法律屬性對雙方進(jìn)行管控，從而達(dá)到利益協(xié)調(diào)的目的。在案例3 中，政府通過簽訂合約、投入資金購買符合公民滿意度的服務(wù)，社會組織受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動提供符合政府要求的服務(wù)。由于社會組織是具有完全獨(dú)立性的個體，所以其獲得的購買資金既要作為提供服務(wù)的成本也要維持自身組織的運(yùn)行和發(fā)展。（4）動員：委托型和契約型購買具有很大的相似性，政府通過加大資金投入吸引社會組織參與到購買的競爭過程。但在契約型購買模式中，一般不可能形成固定的合作聯(lián)盟，契約型模式的優(yōu)勢就在于是通過不同社會組織的競爭比較來選拔效率、質(zhì)量具備的合作對象，因此變化更加靈活。在案例3 中，深圳市政府不斷加大對政府購買服務(wù)的力度，從而動員更多的社工組織參與競爭，也推動了社工組織的萌生和發(fā)展。（5） 強(qiáng)制通行點(diǎn)：在契約型購買模式中，最重要的是契約的法律效力和相關(guān)法律法規(guī)的完善，在這種模式下，政府采購?fù)耆且环N市場交易行為，作為平等的交易主體，必須有完備的法律法規(guī)來保障這種利益協(xié)調(diào)機(jī)制的正常運(yùn)行。

六、結(jié)論與建議

居家養(yǎng)老是國家為了緩解人口老齡化所帶來的養(yǎng)老問題而推出的一種新型養(yǎng)老方式，為了保障居民的養(yǎng)老需求得到滿足，政府提出了將居家養(yǎng)老服務(wù)交由社會組織來提供并進(jìn)行購買的方案，在政府與社會組織進(jìn)行合作的過程中有不同的購買模式，現(xiàn)有的研究通常是把采購過程作為一個整體來研究，從績效評價、發(fā)展困境等視角進(jìn)行研究[17]。本文從網(wǎng)絡(luò)治理視角出發(fā)，運(yùn)用行動者網(wǎng)絡(luò)理論，剖析政府購買過程中不同行動者的行為以及整個網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制，突破了原有對政府購買外在形式的研究。

為了便于深入研究，本文建立了政府購買模式的比較模型，以探究不同模式下不同行為者的內(nèi)在運(yùn)作機(jī)制。該模型是通過兩個維度建立的：一個是政府購買模式，根據(jù)前人已有研究分為：形式化模式、委托性模式和契約化模式； 另一個是行動者網(wǎng)絡(luò)理論指導(dǎo)下的內(nèi)在運(yùn)作機(jī)制，主要包括：問題化、招募、利益賦予、動員以及強(qiáng)制通行點(diǎn)。該模型將政府采購的外在形式與內(nèi)在機(jī)制相聯(lián)系，可以深入比較不同模式的優(yōu)勢和劣勢，研究購買網(wǎng)絡(luò)中不同行為者的互動行為，有助于進(jìn)一步探索不同模式更適合于哪一種現(xiàn)實(shí)情境和制度安排，從而使政策的制定以及實(shí)時操作更具針對性或側(cè)重點(diǎn)（如表4）。

1.從實(shí)踐來看，國內(nèi)采用形式化購買模式成功的試點(diǎn)相對較少，主要原因在于形式化購買模式中服務(wù)提供者和購買者在本質(zhì)上是一個主體，即是由政府負(fù)責(zé)整個項(xiàng)目，在購買過程中沒有體現(xiàn)出獨(dú)立社會組織應(yīng)發(fā)揮的優(yōu)勢，導(dǎo)致政府承擔(dān)過大的風(fēng)險和財(cái)政壓力，而最終服務(wù)的提供缺乏效率，不利于居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。為了改變這種現(xiàn)狀，財(cái)政資金并不是很雄厚的政府可以向委托型和契約型購買模式轉(zhuǎn)變，一方面政府的“購買者”與“提供者”角色分離。即把居家養(yǎng)老服務(wù)讓渡給社會力量承擔(dān)，而政府主要負(fù)責(zé)擴(kuò)大居家養(yǎng)老服務(wù)的市場，并采取不同的措施培育、發(fā)展社會組織，逐漸給政府減壓；另一方面政府應(yīng)由“提供者”的身份逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者”。在形式化購買模式下，無論是內(nèi)部還是外部監(jiān)管和評估都沒有在采購過程中得到體現(xiàn)，即監(jiān)管和評估機(jī)制嚴(yán)重缺失，因此需要政府擔(dān)任監(jiān)管者的角色以及積極引入第三方機(jī)構(gòu)輔助監(jiān)督[18]。

2.相比較形式化購買模式，政府在委托型購買模式中承擔(dān)的壓力較小，但其面對的困境是監(jiān)管和評估不到位，包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)的參與、購買過程的監(jiān)管范圍、評估標(biāo)準(zhǔn)的建立等問題。針對這種現(xiàn)狀，政府一方面應(yīng)建立全面監(jiān)管和評估機(jī)制，不僅要對政府招投標(biāo)競爭及篩選過程進(jìn)行監(jiān)督，而且還要嚴(yán)格根據(jù)所建立的評估標(biāo)準(zhǔn)對服務(wù)提供效率、服務(wù)質(zhì)量、公民反饋進(jìn)行全過程追蹤監(jiān)管； 另一方面，除了政府附屬機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和社會組織內(nèi)部的自監(jiān)自評，政府還應(yīng)積極引入第三方獨(dú)立監(jiān)評機(jī)構(gòu)，調(diào)動外部力量確保整個采購流程穩(wěn)定、持續(xù)、有效的運(yùn)作。

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3.契約型購買在三種模式中是最具有效率且系統(tǒng)開放程度最大的模式，該模式完全是一種政府和社會組織的市場交易行為，其在運(yùn)作中既減輕了政府的壓力又充分調(diào)動了社會的積極性，但是在利益賦予環(huán)節(jié)需要重點(diǎn)關(guān)注合同約束的法律效力及相關(guān)法律法規(guī)的完善程度，從而保證交易雙方利益清晰明了。在這種模式下，政府應(yīng)加強(qiáng)其合同管理能力，盡可能地減少在購買過程中產(chǎn)生的交易成本，不斷完善招投標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)和要求，使選拔程序更具規(guī)范化和透明化，積極引入多元監(jiān)督主體對篩選、提供、評估過程進(jìn)行監(jiān)控，要求雙方嚴(yán)格按照合同條約履行各自的權(quán)利和義務(wù)，約束自己的行為，確保整個合作流程順利、可持續(xù)。

中國居家養(yǎng)老服務(wù)的政府購買實(shí)踐對政府與社會力量的合作理論提供了生動形象的回應(yīng)，它表明合作中的每一個運(yùn)行環(huán)節(jié)都十分重要，因此各個城市在進(jìn)行政策實(shí)踐時應(yīng)根據(jù)自身的發(fā)展現(xiàn)狀和能力進(jìn)行選擇，并根據(jù)政府購買行為者網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制不斷調(diào)整，從而確保居家養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。目前，國家在政府購買方面的政策導(dǎo)向是鼓勵社會力量的積極參與，因此本文深入剖析了不同模式的內(nèi)在運(yùn)作機(jī)制和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對各地方政府在執(zhí)行購買行為時提供有價值的參考。