推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化背景下的行政文化建設(shè)

舒潔

摘要：當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正在全面走向現(xiàn)代化，在這個(gè)處于全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵歷史新時(shí)期的過程中，推進(jìn)國家治理體系和能力的現(xiàn)代化的關(guān)鍵是要全面推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)全面深化改革的奮斗目標(biāo)。政府需要從文化思想中獲取力量、汲取豐厚的精神滋養(yǎng)，從服務(wù)于國家治理現(xiàn)代化的要求為出發(fā)點(diǎn)，在社會(huì)主義核心價(jià)值觀的統(tǒng)領(lǐng)下，不斷對(duì)行政理念、行政制度進(jìn)行創(chuàng)新，進(jìn)而重塑政府形象，使政府行政管理成為落實(shí)國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的直接能量源泉。

關(guān)鍵詞：國家治理現(xiàn)代化;行政文化;政府治理能力

一、國家治理現(xiàn)代化背景下推進(jìn)行政文化建設(shè)的必要性

行政文化是文化在公共行政領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，與行政組織、政府職能等不同，它是行政體制中的“軟件”。作為社會(huì)化集約化程度很高的精神文化類型，行政文化

“滲透于政府公務(wù)員的思想和行為之中，是行政人員內(nèi)在追求與能動(dòng)創(chuàng)造的靈魂，也是行政組織生存和發(fā)展的精神支柱，倡導(dǎo)和建設(shè)現(xiàn)代公共行政文化對(duì)于激發(fā)政府公務(wù)員的積極進(jìn)取精神，加強(qiáng)廉政建設(shè)”，對(duì)于提升政府效能和政府治理能力具有極為重要的意義。

因此，在全球治理現(xiàn)代化背景下，行政文化建設(shè)需要從深層次的層面探入到公共行政生活實(shí)際中，放到觸及國家政治生活、行政生態(tài)系統(tǒng)中最為核心的權(quán)力與權(quán)利層面進(jìn)行核心構(gòu)建。特別是在積極適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的變化中，推進(jìn)行政體制的變革不能只是一味地將注意力放在政府組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)以及政府職能的調(diào)整等“硬件”方面，還必須對(duì)行政文化進(jìn)行系統(tǒng)的分析。唯有如此，才能實(shí)現(xiàn)行政體制中的“軟件”與“硬件”之間的相互兼容，順利推進(jìn)行政體制的改革，有效地提升政府的治理能力。

在中國特色社會(huì)主義建設(shè)的新時(shí)代，行政文化建設(shè)也需要傳統(tǒng)行政文化的滋養(yǎng)傳承，需要從中汲取歷史經(jīng)驗(yàn)，但對(duì)于傳統(tǒng)行政文化的副作用也需要理性審慎看待。因?yàn)殡S著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展前進(jìn)，特別是現(xiàn)代民主社會(huì)的推進(jìn)，傳統(tǒng)行政文化中那些基于政權(quán)世襲而強(qiáng)調(diào)權(quán)力至上和等級(jí)制度，并非制度建構(gòu)的思想觀點(diǎn)，以及差序格局、等級(jí)制、皇權(quán)權(quán)術(shù)文化等等思想觀點(diǎn)都是在基于維護(hù)當(dāng)時(shí)統(tǒng)治階級(jí)的秩序穩(wěn)定而建構(gòu)的，這些都已不能適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的需要，還會(huì)對(duì)構(gòu)建新時(shí)代行政文化帶來消極的影響。在新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，建設(shè)有限政府、廉潔政府、高效政府、服務(wù)型政府，需要實(shí)現(xiàn)行政文化的巨大轉(zhuǎn)型。在公共行政過程中無論政府還是公職人員，都會(huì)產(chǎn)生文化與角色沖突，角色的偏好必然影響服務(wù)效能。因此，新時(shí)代行政文化建設(shè)要能夠規(guī)避行政角色偏離的風(fēng)險(xiǎn)，從而為提高行政效能提供具有較強(qiáng)的實(shí)際價(jià)值導(dǎo)向。

二、當(dāng)前行政文化建設(shè)的現(xiàn)狀

（一）權(quán)力本位觀念與主權(quán)在民觀念并存

受悠久的封建傳統(tǒng)歷史的影響，“權(quán)力本位”“官本位”的思想觀念依然存在，再加上很長一段時(shí)間在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下權(quán)力高度集中的管理模式作用影響，權(quán)力本位觀念的存在是有其內(nèi)在必然性的。行政體系的金字塔結(jié)構(gòu)其基礎(chǔ)是權(quán)力，一切行政行為都需要權(quán)力的支撐才能行使，因此權(quán)力的運(yùn)行情況不僅決定公用行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)對(duì)行政效率等都有一定決定作用。在這種情況下，人們所能看到的，不管是行政體系之中還是行政體系之外，都有權(quán)力的影子。在實(shí)際的行政活動(dòng)中，人們都能感受到權(quán)力運(yùn)行的身影，從人們在辦事中諸多環(huán)節(jié)、諸多公章中都有權(quán)力作用的存在，人們貌似在觀念中已經(jīng)對(duì)此種情形在不知不覺種承認(rèn)和接受了，而這種觀念也逐漸成了一種公共領(lǐng)域中的固有文化，也漸漸被越來越多的人所接受。雖然“官本位”“權(quán)力本位”的行政文化依然存在，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，有相當(dāng)一部分官員和學(xué)者依然抱有主權(quán)在民的現(xiàn)代政治思想，熱衷于追求民主法治的精髓，極力主張黨和政府推動(dòng)政治體制改革和相應(yīng)的行政體制改革。特別是十八大以來，在“以人民為中心”發(fā)展思想的指引下，逐步構(gòu)建和完善了制約和監(jiān)督政府權(quán)力運(yùn)行的權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督體系，形成決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力、科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制，不斷規(guī)范權(quán)力行使，這種行政文化正是國家治理走向現(xiàn)代化所必需的要件。

（二）保守守舊思想與開拓進(jìn)取精神并存

我國傳統(tǒng)政府機(jī)構(gòu)具有機(jī)械式官僚組織特點(diǎn)，分工過細(xì)、機(jī)構(gòu)臃腫、權(quán)力集中、行政效率不高等是這一類組織的特點(diǎn)，其在實(shí)際運(yùn)行過程中的所產(chǎn)生種種弊端也是不容回避的。傳統(tǒng)的行政文化適應(yīng)了社會(huì)變動(dòng)節(jié)奏緩慢的特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)服從和死守規(guī)則，上級(jí)的命令下級(jí)絕對(duì)服從，大多數(shù)人抱著“不求有功、但求無過”的態(tài)度。不得罪上級(jí)，不違反規(guī)則，依賴上級(jí)的指令和過去的老經(jīng)驗(yàn)工作行事，這樣既不會(huì)犯什么錯(cuò)誤，但也沒有什么功勞，因?yàn)橹挥小盁o過”，才能游刃有余。時(shí)間一久，公務(wù)員隊(duì)伍中的積極性、主動(dòng)性及創(chuàng)造精神就會(huì)逐漸喪失，直到最終開始不思進(jìn)取、因循守舊、墨守成規(guī)。同時(shí)，近年來隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，市場、社會(huì)的變動(dòng)節(jié)奏越來越快，對(duì)政府行政能力提出了更高的要求，使得政府間的競爭越來越顯現(xiàn)，倒逼著政府無論是在管理思維上，還是在工作方式上都要緊跟市場、社會(huì)變動(dòng)的節(jié)奏和步伐，政府中那些開拓進(jìn)取、創(chuàng)新有為的人和事不斷涌現(xiàn)，從而也推動(dòng)著行政文化的轉(zhuǎn)型發(fā)展。隨著法治社會(huì)的健全和市場競爭氛圍的逐漸明朗，在市場經(jīng)濟(jì)改革深化的大背景下這種行政文化越來越有市場，對(duì)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)大有裨益。

（三）濫用權(quán)力的欲望和依法用權(quán)的理念并存

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，社會(huì)利益分配格局已經(jīng)發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)“大一統(tǒng)”利益分配方式早已逐漸被多元化、多領(lǐng)域的利益分配所取代。尤其是隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷深化，刺激著各種合法合理的利益追求逐漸增多，人們的世界觀、人生觀、價(jià)值觀、發(fā)展觀、政績觀、權(quán)力觀、地位觀、利益觀也隨之而發(fā)生改變。由此，社會(huì)各個(gè)方面、各個(gè)層面都開始趨向于追求自身利益的最大化。一些地方和部門也開始加強(qiáng)關(guān)注自身的利益，為實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，一些人開始想方設(shè)法對(duì)行政權(quán)力加以擴(kuò)大：有些通過對(duì)部門權(quán)力的擴(kuò)大，自己造成的既定事實(shí)迫使上級(jí)對(duì)其進(jìn)行認(rèn)可;也有些會(huì)向上要政策，通過立法使自身利益合法化;有些為了自身利益甚至不惜對(duì)立法進(jìn)程做出更改，而最終這些又會(huì)衍生出本位主義和山頭主義，所有這些都會(huì)對(duì)市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行產(chǎn)生直接影響，甚至替代市場在資源配置中的決定性作用。此外，少數(shù)行政人員為了一己私利和金錢享樂，利用職務(wù)之便，規(guī)避熟知的相關(guān)領(lǐng)域里現(xiàn)行行政制度當(dāng)中的風(fēng)險(xiǎn)漏洞，或者收受賄賂、公款消費(fèi)等，以權(quán)謀私，嚴(yán)重?fù)p害了公共利益和政府形象。與此相對(duì)應(yīng)，在社會(huì)主義法治體系不斷深入完善的過程中，逐漸健全了各種權(quán)力制約和監(jiān)督的機(jī)制，加強(qiáng)了政府內(nèi)部的依法行政，糾正了利用職權(quán)任意不作為和亂作為的諸多事項(xiàng)，隨著用權(quán)為民和自覺按照國家的法律法規(guī)和黨的路線方針政策辦事的觀念的日益深入，規(guī)范用權(quán)、依法辦事的文化氛圍也越來越濃厚。

三、國家治理現(xiàn)代化背景下行政文化建設(shè)的路徑探索

（一）以社會(huì)主義核心價(jià)值觀統(tǒng)領(lǐng)行政文化建設(shè)

培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀是國家治理現(xiàn)代化的一項(xiàng)文化戰(zhàn)略。國家治理現(xiàn)代化表現(xiàn)為國家在富強(qiáng)、民主、文明、和諧，社會(huì)在自由、平等、公正、法治，公民在愛國、敬業(yè)、誠信、友善等方面的實(shí)現(xiàn)程度。而社會(huì)主義核心價(jià)值觀體現(xiàn)了中國特色的國家治理文化特性和內(nèi)在精神，是國家治理現(xiàn)代化所必需的文化軟實(shí)力。應(yīng)該說，國家治理文化軟實(shí)力取決于其核心價(jià)值觀的生命力、感召力、凝聚力。因此，新時(shí)代行政文化建設(shè)與創(chuàng)新應(yīng)緊緊圍繞社會(huì)主義核心價(jià)值觀這一主旋律，在“以人民為中心”發(fā)展思想的指引下，把以人為本、為民行政、為民服務(wù)定為新時(shí)代行政文化建設(shè)與創(chuàng)新的最高標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上形成新的價(jià)值體系，同時(shí)還要將系統(tǒng)化、理論化的建設(shè)與創(chuàng)新成果應(yīng)用到實(shí)踐中加以豐富和完善。落實(shí)到具體行政實(shí)踐工作中，就是要求政府全體公務(wù)人員樹立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀、政績觀、行政道德觀，將黨的執(zhí)政能力建設(shè)和黨的先進(jìn)性的各項(xiàng)要求貫徹落實(shí)到各項(xiàng)行政工作實(shí)踐始終，堅(jiān)持群眾路線的工作作風(fēng)和工作方法，從人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手，做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。當(dāng)前我國國家治理體系中政府治理改革正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期，在這樣的特殊歷史階段，通過上述在政府行政系統(tǒng)中培育和弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，筑牢政府行政治理體系的核心價(jià)值系統(tǒng)，增強(qiáng)公務(wù)人員的文化引領(lǐng)作用，使行政文化建設(shè)與創(chuàng)新在行政活動(dòng)實(shí)踐中更具有生命力、感召力和凝聚力，將有利于推進(jìn)國家整個(gè)治理體系的現(xiàn)代化進(jìn)程。

（二）在行政文化建設(shè)中對(duì)行政理念進(jìn)行創(chuàng)新

對(duì)行政文化理念進(jìn)行創(chuàng)新在行政文化建設(shè)與創(chuàng)新的過程中是必須也是必要的，因?yàn)橹挥杏辛苏_的指導(dǎo)理念，才能將行動(dòng)落實(shí)到正確的道路上。首先，在公共管理活動(dòng)中政府要樹立民主行政的理念。國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程離不開公眾的參與和支持，因此要給予公眾在政府行政管理活動(dòng)中有足夠的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)，并對(duì)公眾擁有的這些權(quán)利給予尊重、提供必要的制度體系保障，使政府與公眾形成雙贏互動(dòng)，才能夠使政府真正做到為民眾服務(wù)。其次，政府公務(wù)人員在行使行政權(quán)力的過程中應(yīng)樹立法治行政的理念。在當(dāng)前全面依法治國的時(shí)代背景下，政府工作人員在開展政務(wù)工作時(shí)必須要樹牢法治思維、恪守法治原則，在具體的行政活動(dòng)中其行政行為要嚴(yán)格按照法律規(guī)定和程序運(yùn)行，并自覺地接受法律約束和監(jiān)督，用法治的力量杜絕濫用權(quán)力而取代法律的現(xiàn)象出現(xiàn)，以此來保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)運(yùn)行的公平、公正、公開。再次，要樹立高效行政的理念。在實(shí)施公共管理、提供公共服務(wù)的過程中，要不斷深入培養(yǎng)政府及其公務(wù)員在成本、效率、效益等方面的工作意識(shí)，將企業(yè)市場競爭的觀念和經(jīng)營管理方法、管理策略持續(xù)引入到實(shí)際行政工作中，注意節(jié)約行政資源，努力達(dá)到最優(yōu)的公共社會(huì)效益，從而實(shí)現(xiàn)科學(xué)行政、高效行政。最后，要樹立合作治理理念。現(xiàn)代公共管理的最新理論強(qiáng)調(diào)政府和第三方組織NGO等社會(huì)力量的合作共治的必要性，政府在與第三方的合作關(guān)系中承擔(dān)起培育與支持責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任和參與責(zé)任，加大與社會(huì)治理力量合作力度，求得社會(huì)相關(guān)力量的支持、幫助，最終實(shí)現(xiàn)合作共贏。

（三）在行政文化建設(shè)中對(duì)制度加以創(chuàng)新

行政文化建設(shè)能夠真正持久發(fā)展和創(chuàng)新，離不開制度建設(shè)與創(chuàng)新。只有具備了制度這種穩(wěn)定性的保障，才能為行政文化創(chuàng)新提供全局性和長期性的保證。作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，政府的制度創(chuàng)新涉及的內(nèi)容很多，具體來說：首先，國家治理現(xiàn)代化的重要方面就是培育和鞏固公務(wù)人員對(duì)國家的政治認(rèn)同和對(duì)國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的贊同，優(yōu)化國家治理體系的深層文化結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)國家治理能力的文化引導(dǎo)力量。因此，要按照國家治理現(xiàn)代化對(duì)行政文化建設(shè)的新要求，相應(yīng)地建立和完善諸如深入聯(lián)系群眾的制度、政務(wù)公開制度、機(jī)關(guān)學(xué)習(xí)制度等各項(xiàng)保障制度。以這些制度倡導(dǎo)和規(guī)范廣大公務(wù)人員的思想文化觀念，以及這種文化所內(nèi)含的意識(shí)形態(tài)和價(jià)值觀，確保符合國家治理現(xiàn)代化的要求。其次，政府必須要在當(dāng)前行政實(shí)踐活動(dòng)的具體情況的基礎(chǔ)上對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行創(chuàng)新，為了保障公共服務(wù)的品質(zhì)，必須要對(duì)公共服務(wù)的內(nèi)容、流程、要件進(jìn)行有針對(duì)性的再造和優(yōu)化，對(duì)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)合理地制定，使行政人員能夠嚴(yán)格按照制度去規(guī)范自身的服務(wù)行為，從而不斷提高公眾對(duì)于公共服務(wù)滿意度，不斷提高公共服務(wù)的績效。再次，制度創(chuàng)新，還要求政府對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，以保障公共服務(wù)具有相應(yīng)的財(cái)力基礎(chǔ)。為達(dá)到制度創(chuàng)新這種目的，政府要做的是要將權(quán)力意志轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)意識(shí)，改變行政權(quán)力至高無上的本原性，這是政府制度創(chuàng)新的核心要義。在新的行政制度下，行政權(quán)力僅僅是行政為社會(huì)服務(wù)的一種手段，而不是對(duì)整個(gè)社會(huì)實(shí)施壓迫的一種力量。“從某種程度來說，服務(wù)型行政是我國政府制度創(chuàng)新的‘頂層設(shè)計(jì)，要完成這種創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變將對(duì)我國政府行政文化建設(shè)提出更高要求?！闭仨殞?duì)自身定位加以明確，在公共服務(wù)方面投入主要精力，使公共服務(wù)體系能夠得到可持續(xù)發(fā)展，切實(shí)促進(jìn)政府提高為人民服務(wù)的能力和水平。同時(shí)將提高公共行政為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的服務(wù)質(zhì)量當(dāng)成重點(diǎn)，以促進(jìn)能力本位文化基礎(chǔ)的形成。

（四）在行政文化建設(shè)中重塑政府形象

國家治理體系現(xiàn)代化要求政府的形象要適應(yīng)現(xiàn)代文明社會(huì)的要求，徹底改變那種傳統(tǒng)政府給人們的高、深、冷印象，政府形象要更加人性化和具有親和力，而政府形象的重塑在行政文化建設(shè)中也占有重要的作用。第一，要注重對(duì)政府整體組織形象加以規(guī)范，即政府在對(duì)組織形象塑造的過程中，不管是組織的宗旨和價(jià)值觀，還是管理制度和行政方法等都應(yīng)該具有一定規(guī)范性，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一化。只有在社會(huì)公眾心目中留下系統(tǒng)深刻的親和印象，才能使公眾對(duì)政府及其公務(wù)人員產(chǎn)生認(rèn)同感。第二，政府應(yīng)重視社會(huì)的普遍輿論，特別是在當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展步入快車道的新時(shí)期，需要時(shí)刻觀察民情民意，學(xué)會(huì)走網(wǎng)上群眾路線，不斷加強(qiáng)與公眾的溝通和協(xié)商，暢通溝通渠道，運(yùn)用大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段了解和分析公眾意愿，促進(jìn)政府與社會(huì)公共關(guān)系的和諧，對(duì)公眾的抱怨要及時(shí)回應(yīng)、及時(shí)處理，在公眾普遍意志的基礎(chǔ)上施行政務(wù)，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局以及人民群眾的美好需要，這也是發(fā)揚(yáng)從群眾中來到群眾中去理論的優(yōu)良傳統(tǒng)。公務(wù)員尤其是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要更加深入民眾，對(duì)民情、民意和民智充分了解、反映、集中和吸收，對(duì)民力要切實(shí)珍惜、對(duì)民利要力圖實(shí)現(xiàn)。第三，要以德治官、以廉評(píng)官，建設(shè)廉潔干凈的政府。對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍中破壞政府形象的少數(shù)人員，他們作風(fēng)官僚、缺乏廉潔奉公的品行，公平正義感差、辦事效率低、法治觀念淡薄，等等，應(yīng)根據(jù)相關(guān)制度、條例對(duì)其進(jìn)行批評(píng)教育、問責(zé)，必要時(shí)清除出隊(duì)伍，違法亂紀(jì)的還要對(duì)其進(jìn)行行政責(zé)任追究，以取信于民，使政府形象煥然一新，能夠真正更有利于實(shí)現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化。

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