淺析我國(guó)社會(huì)保障制度的問題及對(duì)策

李倩

摘 要：作為改善民生、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要機(jī)制，社會(huì)保障制度深受政府和人民的關(guān)注。進(jìn)入新世紀(jì)后，我國(guó)社會(huì)保障體系得到了加強(qiáng)，取得了重大進(jìn)展，但同時(shí)也存在很多問題，需要進(jìn)一步發(fā)展和完善。為提升我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)水平，應(yīng)增加保障資金投入，提高立法水平，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障發(fā)展，拓寬籌資投資渠道。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障制度;現(xiàn)狀;問題;對(duì)策建議

中圖分類號(hào)：D632.1 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2020）06-0066-04

作為一國(guó)改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平的重要制度安排，社會(huì)保障制度在維護(hù)公民權(quán)利、縮小貧富差距以及推動(dòng)社會(huì)和諧等方面有著非常大的作用。近期來看，我國(guó)社會(huì)保障體系得到了加強(qiáng)，如參保人數(shù)方面，我國(guó)2018年有31 673萬人參與了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，同比上年增加了1 350.3萬人;城鎮(zhèn)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為41 848萬人，比2017年增加了1 554.7萬人。保障水平方面，城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民養(yǎng)老金的最低標(biāo)準(zhǔn)由55元增加到了70元;2012年的基本醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為240元，2017年已達(dá)450元。與此同時(shí)，我國(guó)也加快了社會(huì)福利、住房補(bǔ)助等其他保障方面的建設(shè)。實(shí)施九年義務(wù)教育并免除學(xué)雜費(fèi)，保證了未成年人，特別是低收入家庭孩子受教育的權(quán)利。實(shí)行住房公積金制度，并推出了一系列廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房，緩解了低收入階層的住房壓力，使得住房困難者有房住。但仍有一些無法忽視的問題存在，深化社會(huì)保障制度改革仍是我國(guó)在新的歷史階段工作的重點(diǎn)。因此，本文對(duì)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障制度存在的問題進(jìn)行了研究，希望通過解決這些問題以進(jìn)一步完善我國(guó)社會(huì)保障制度。本文首先對(duì)我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)保障制度進(jìn)行了簡(jiǎn)要概述，再基于發(fā)展的現(xiàn)狀，梳理了其中存在的問題。針對(duì)社會(huì)保障資金投入不足、立法滯后及法律保障不健全、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村地區(qū)明顯落后，以及運(yùn)作效率低下等問題，本文建議采取以下措施：增加對(duì)社會(huì)保障基金的投入，提高財(cái)政占比;加強(qiáng)法制建設(shè)，健全立法層次;健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，積極拓展社會(huì)保障其他籌資和投資渠道，提高運(yùn)行效率。

一、我國(guó)社會(huì)保障制度概述

隨著改革的不斷探索和深化，我國(guó)基本形成了以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，包括社會(huì)撫恤、住房補(bǔ)助、慈善事業(yè)、補(bǔ)充醫(yī)療及商業(yè)保險(xiǎn)等的社會(huì)保障制度。當(dāng)前，我國(guó)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)采用的是部分積累模式，即統(tǒng)賬結(jié)合模式，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)互濟(jì)和個(gè)人保障的滲透融合。此外，就責(zé)任主體而言，不再是國(guó)家或單位保障，而是社會(huì)保障，保障資金由政府、單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，責(zé)任承擔(dān)機(jī)制實(shí)現(xiàn)了多元化。同時(shí)，我國(guó)社會(huì)保障制度的對(duì)象也實(shí)現(xiàn)了從城鎮(zhèn)居民向全社會(huì)成員的轉(zhuǎn)變，國(guó)家對(duì)建設(shè)農(nóng)村社會(huì)保障體系更為重視，相繼建立了居民最低生活補(bǔ)助、新型的農(nóng)村合作醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)三大制度。

二、我國(guó)社會(huì)保障制度問題分析

1.社會(huì)保障資金投入不足。近年來，我國(guó)社會(huì)保障和就業(yè)支出的財(cái)政使用量逐年增加。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)2013年社會(huì)保障和就業(yè)支出為14 490.54億元，占全國(guó)財(cái)政支出總額的10.33%。2014—2017年期間，社會(huì)保障支出總量和占比均持續(xù)增加;2018年，我國(guó)社會(huì)保障和就業(yè)支出總量已提高至27 084.07億元，在總支出中的占比為12.26%。而在西方發(fā)達(dá)國(guó)家中，這一比例為30%～50%，約是我國(guó)的3—4倍。國(guó)際上，一般用“社會(huì)保障支出/國(guó)家財(cái)政支出”衡量一國(guó)的社會(huì)保障水平或社會(huì)保障體系的發(fā)展程度。由此可得，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)在社會(huì)保障方面的資金投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。此外，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的資金規(guī)模雖大幅增長(zhǎng)，社會(huì)保險(xiǎn)基金的五大收入從2016年的53 562.7億元增加到2017年的67 154億元，同比增長(zhǎng)25.37%，支出總額同比上年，增長(zhǎng)21.89%。但由于我國(guó)人口眾多，從人均來看，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)水平仍與西方國(guó)家存在很大差距。隨著我國(guó)人口老齡化速度的不斷加快，養(yǎng)老保險(xiǎn)需求會(huì)進(jìn)一步增多，社會(huì)保障資金投入不足必然會(huì)對(duì)社會(huì)保障體制改革造成一定影響，導(dǎo)致某些方面功能缺乏，從而對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生負(fù)面影響。

2.社會(huì)保障制度立法滯后、法律保障不健全。德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家在社會(huì)保障制度改革方面遵循立法先行，首先制定各項(xiàng)有關(guān)社會(huì)保障的法律法規(guī)，在此基礎(chǔ)上，確定建立怎樣的社會(huì)保障制度。并且，立法完善，社會(huì)保險(xiǎn)、軍人撫恤、撫養(yǎng)金、免費(fèi)教育、購房補(bǔ)貼等社會(huì)保障均由國(guó)家立法實(shí)施，做到有章可循。與此不同，我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)堅(jiān)持試點(diǎn)先行，先進(jìn)行試驗(yàn)，將經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)再推廣到各地，采取漸進(jìn)式變革的路線。因此，我國(guó)在社會(huì)保障制度方面的立法是比較滯后的。雖然，我國(guó)已明顯加快了社會(huì)保障的法制建設(shè)，將有關(guān)條例和法規(guī)納入立法規(guī)劃，但目前，我國(guó)尚未形成比較系統(tǒng)完整的社會(huì)保障法，立法分散，有關(guān)工作完全依賴于某些“決定”和“意見”來實(shí)施，這類“決定”或“意見”由于法律層次過低，沒有權(quán)威性，起不到一定的震懾作用。此外，零散的地方規(guī)定難以協(xié)調(diào)一致，容易造成各地對(duì)社會(huì)保障制度內(nèi)容和覆蓋范圍理解的偏差，導(dǎo)致一些地方政府會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)氐牟煌闆r做出不同的決議，影響我國(guó)社會(huì)保障制度立法的穩(wěn)定性。同時(shí)，我國(guó)有關(guān)社會(huì)保障制度的法律建設(shè)還不完善，沒有形成有效的管理和監(jiān)督機(jī)制。對(duì)于那些拖欠失業(yè)救濟(jì)金、退休人員保險(xiǎn)金和不繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的行為，沒有相關(guān)的制裁措施，管理部門無法對(duì)此進(jìn)行處罰，從而導(dǎo)致資金難以籌集，侵占挪用的事情常常發(fā)生。另一方面，社會(huì)成員就社會(huì)保障問題發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，也無法通過訴訟、仲裁等司法程序來維護(hù)自身的權(quán)益。

3.社會(huì)保障城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，農(nóng)村地區(qū)明顯落后。最初，我國(guó)的社會(huì)保障發(fā)展政策是偏向城市的，以城市為核心，不斷增加城市保障基金投入，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展的嚴(yán)重失衡。雖然在國(guó)家政策支持下，農(nóng)村地區(qū)的社保體系正不斷完善，但總體來看，依然存在一些缺陷。一是社會(huì)保障投入過少。農(nóng)村居民占我國(guó)總?cè)丝诘?0%左右，其所享受的社會(huì)保障份額卻只有11%。我國(guó)基本醫(yī)療保險(xiǎn)80%的投入都集中在城鎮(zhèn)，資源分配的不公平必然會(huì)影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。二是制度建設(shè)存在“空白區(qū)域”。我國(guó)有關(guān)社會(huì)保障的制度安排幾乎都是針對(duì)城鎮(zhèn)居民的，關(guān)于農(nóng)村社會(huì)保障的辦法或通知很少，難以得到重視。三是覆蓋范圍小，待遇水平低。如我國(guó)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的享受主體主要是城市居民，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的推行雖然是一大進(jìn)步，但廣大農(nóng)民工等社會(huì)弱勢(shì)群體仍未享受到相應(yīng)的保障，仍是自費(fèi)醫(yī)療。隨著醫(yī)療費(fèi)用的不斷增加，農(nóng)村居民尤其是低收入家庭因病致貧的情況將變得十分普遍。就養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，我國(guó)農(nóng)村居民大多依賴家庭保障，要么靠子女、配偶供養(yǎng)，要么靠自己極少的勞動(dòng)收入來養(yǎng)老，不具有社會(huì)性。人口老齡化的到來使得這一問題愈發(fā)嚴(yán)重，農(nóng)村居民養(yǎng)老問題得不到保障，就會(huì)產(chǎn)生很多家庭糾紛，還會(huì)引發(fā)農(nóng)村勞動(dòng)者的消極情緒和不公平感，導(dǎo)致很多社會(huì)問題。此外，農(nóng)村居民的最低生活保障福利較低，群體較少，甚至有些地區(qū)沒有真正實(shí)施這一政策。四是籌資能力較弱。農(nóng)村居民社會(huì)保障意識(shí)普遍不高，基本不怎么參與社會(huì)保險(xiǎn)，有些居民還把參與社會(huì)保障錯(cuò)誤地等同于亂收費(fèi)，從而難以籌措、豐富保障資金，展開一系列社會(huì)保障活動(dòng)。城鄉(xiāng)在社會(huì)保障方面發(fā)展的不均衡有違我國(guó)促進(jìn)社會(huì)公平的目標(biāo)，不利于社會(huì)保障制度發(fā)展的可持續(xù)性。

4.社會(huì)保障資金運(yùn)行效率低。經(jīng)過不斷的改革和完善，我國(guó)社會(huì)保障制度已由“國(guó)家型”轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的“互助型”，運(yùn)作模式也實(shí)現(xiàn)了從現(xiàn)收現(xiàn)付制到統(tǒng)賬結(jié)合制的轉(zhuǎn)變。保障資金在運(yùn)作過程中，產(chǎn)生了一些問題，主要體現(xiàn)在籌資和投資兩方面。就社會(huì)保障資金的籌集而言，未明確各主體的責(zé)任，沒有形成一個(gè)合理的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，從而導(dǎo)致“責(zé)任重疊”，增加籌資成本。例如，我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)采用雙重征收制度，可由地稅部門征收，也可由依法設(shè)立的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)征收。兩個(gè)部門之間缺乏協(xié)調(diào)，很難達(dá)成一致，這必然會(huì)增加社會(huì)保險(xiǎn)基金的籌集成本，不利于實(shí)現(xiàn)保障范圍的擴(kuò)大和保障基金的收支平衡。在社會(huì)保障資金的管理和投資方面，方式單一，主要是購買國(guó)債或銀行存款，只有20%可用于其他投資，回報(bào)率低，難以實(shí)現(xiàn)保值增值。且只有幾個(gè)分散的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)社會(huì)保障資金的運(yùn)作，難以形成規(guī)模效應(yīng)，導(dǎo)致效率低下。同時(shí)，制度建設(shè)不健全，缺乏對(duì)資金運(yùn)作的監(jiān)督機(jī)制，一方面，使得一些監(jiān)管部門無章可循，不能真正實(shí)施監(jiān)管;另一方面，沒有外部約束，易產(chǎn)生侵占挪用社會(huì)保障資金的違法犯罪行為。

三、完善我國(guó)社會(huì)保障制度的對(duì)策建議

社會(huì)保障制度作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“穩(wěn)定器”，對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安至關(guān)重要。上述問題嚴(yán)重阻礙了我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)的進(jìn)程，因此，需采取有效措施來解決這些問題。

1.增加社會(huì)保障資金投入，提高社會(huì)保障支出比重。我國(guó)應(yīng)根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，增加社會(huì)保障方面的財(cái)政投入。在老齡化趨勢(shì)明顯，信息時(shí)代失業(yè)人數(shù)多的形勢(shì)下，更應(yīng)提高社會(huì)保障支出數(shù)額，以維持社會(huì)成員的基本生活。首先，我們應(yīng)該調(diào)整國(guó)家財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)，將“社會(huì)保障支出/國(guó)家財(cái)政支出”這一比率由現(xiàn)在的12%左右逐步提高至30%;其次，為保證社會(huì)保障資金的投入，各級(jí)政府可進(jìn)行積極探索，從預(yù)算外收入，如國(guó)有資產(chǎn)獲得的收益、國(guó)有土地的出讓金中提取一定比例的資金納入社會(huì)保障。此外，還應(yīng)減少為應(yīng)付考察而進(jìn)行的不必要的市政建設(shè)，把這部分預(yù)算資金投放到社會(huì)保障體系中去，以改善因資金投入不夠而造成的部分社會(huì)保障功能缺失的情況。

2.加強(qiáng)法制建設(shè)，提高立法水平。社會(huì)保障制度依靠國(guó)家立法實(shí)施，有利于各項(xiàng)社會(huì)保障的順利開展。針對(duì)我國(guó)社會(huì)保障立法滯后、不健全的問題，應(yīng)加快法制建設(shè)進(jìn)程，逐步形成一部比較正式統(tǒng)一的社會(huì)保障法。但是由于我國(guó)社會(huì)保障項(xiàng)目數(shù)量眾多，內(nèi)容復(fù)雜，體系龐大，建立相對(duì)較為全面的社會(huì)保障法將非常困難。因此，可以根據(jù)各社會(huì)保障制度的特點(diǎn)，以社會(huì)保險(xiǎn)法為出發(fā)點(diǎn)，每一保障制度形成一部系統(tǒng)性的法律，以此開展法制建設(shè)。以社會(huì)保險(xiǎn)法為例，法律要明確職工的含義、范圍、權(quán)利義務(wù)以及領(lǐng)取保險(xiǎn)金的條件;明確社會(huì)保障資金運(yùn)作的機(jī)制，對(duì)操作流程加以規(guī)范;建立監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制，明確對(duì)欠繳職工保險(xiǎn)費(fèi)或挪用侵占保險(xiǎn)金行為的處罰措施?？傊?，使社會(huì)保險(xiǎn)制度在各種強(qiáng)制規(guī)定下有效運(yùn)行。需要注意的是，在制定社會(huì)保障法的同時(shí)，要注重完善與其相配套的其他法律法規(guī)，維持社會(huì)保障法與稅法、勞動(dòng)法等的協(xié)調(diào)與聯(lián)系，在各法律間形成制約，以保證執(zhí)行的有效性。

3.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)。健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度整合對(duì)縮小城鄉(xiāng)差距、建成小康社會(huì)意義重大。解決農(nóng)村社會(huì)保障問題，首先應(yīng)強(qiáng)化農(nóng)村居民參與社會(huì)保障的意識(shí)。對(duì)此，政府和社會(huì)應(yīng)加強(qiáng)宣傳，通過多種渠道開展有關(guān)社會(huì)保障知識(shí)的普及活動(dòng)，讓居民真正意識(shí)到社會(huì)保障的重要性，從而積極地參與社會(huì)保障。其次，應(yīng)考慮不同地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、風(fēng)俗習(xí)慣等方面的差異，建立與之相適應(yīng)的社會(huì)保障。具體而言，在比較貧困的農(nóng)村地區(qū)，社會(huì)保障體系應(yīng)是救濟(jì)型的，以保障居民的基本生活權(quán)利為主體，國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)扶持救濟(jì)力度;在溫飽不成問題的地區(qū)，社會(huì)保障體系就要多考慮居民的生活需要，如建立和落實(shí)最低生活補(bǔ)助等;若一些農(nóng)村比較富裕，就可以建立保險(xiǎn)型的社會(huì)保障體系，引導(dǎo)、激勵(lì)居民在享受基本社會(huì)保障的同時(shí)，參與各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)。再次，加快農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度進(jìn)程，完善政府、社會(huì)和村民三方參與的機(jī)制，提高農(nóng)民的醫(yī)療保障水平，努力解決農(nóng)村居民看病貴、看病難的問題。除基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)外，還應(yīng)改進(jìn)農(nóng)村地區(qū)其他形式的社會(huì)保障制度。如進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育、素質(zhì)教育等的發(fā)展，擴(kuò)大受教育的范圍，提高農(nóng)村地區(qū)整體的教育水平;建立實(shí)施農(nóng)村打工人口的失業(yè)保險(xiǎn)制度和工傷保險(xiǎn)制度，保障其合法權(quán)利;提高老年人福利、殘疾人福利標(biāo)準(zhǔn)，興建公共設(shè)施，努力探索其他增進(jìn)農(nóng)村人口福利的合理方式，讓農(nóng)村居民盡可能享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。最后，可通過提高農(nóng)村社會(huì)保障資金投入比例，適當(dāng)降低城市居民社會(huì)保障資金投入比率來逐步縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障差距。

4.拓寬社會(huì)保障籌資投資渠道，提高運(yùn)行效率。社會(huì)保障資金的籌集是開展社會(huì)保障工作的前提，針對(duì)保障資金征繳主體不明的問題，我國(guó)應(yīng)制定相關(guān)法律法規(guī)，確定唯一的征繳主體。就社會(huì)保險(xiǎn)而言，由于其對(duì)象主要是工薪階層，故可以采取由各地稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一征收的方法，以降低籌資成本，提升征收效率。此外，針對(duì)社會(huì)保障籌資渠道單一問題，我國(guó)政府應(yīng)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)籌資的主動(dòng)性，積極開拓多元化的融資方式，完善資金籌集制度，以充實(shí)社會(huì)保障資金。對(duì)此，一方面，可尋求合作伙伴，將國(guó)際保險(xiǎn)基金引入我國(guó)市場(chǎng)，彌補(bǔ)社會(huì)保障籌資能力不足問題;另一方面，可征收新稅（如消費(fèi)稅、遺產(chǎn)稅、社會(huì)保障稅等）或發(fā)行專項(xiàng)債券以籌集社會(huì)保障支出資金。不過，需要注意的是，要加強(qiáng)對(duì)保障資金征繳過程的嚴(yán)格監(jiān)管，避免出現(xiàn)拖欠或不繳社會(huì)保障資金的情況。關(guān)于社會(huì)保障資金投資方式單一、難以實(shí)現(xiàn)保值增值的問題，應(yīng)放開資金投資渠道，允許其進(jìn)入證券市場(chǎng)，以獲得良好的投資回報(bào)率。但始終要把資金的安全性放在首位，故一定要通過立法的方式建立監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，防止保障資金管理混亂，以及為追求高收益投資于高風(fēng)險(xiǎn)證券的事情發(fā)生，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障資金運(yùn)作的安全性與高效率。