協(xié)同治理視閾下中醫(yī)藥健康扶貧之路徑研究

沈瑋瑋 王靖宇 柯飛

[摘要] 因病致貧返貧成了脫貧攻堅戰(zhàn)最難啃的骨頭，呼喚著精準應對，加大健康扶貧力度。新時代需要借助中醫(yī)藥服務特色優(yōu)勢，滿足農村貧困群眾生命全周期健康全過程的健康需求。在協(xié)同治理理論下，本文通過對當前健康扶貧及中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的分析，提出黨政機關高位推動中醫(yī)藥健康扶貧工作，職能部門科學制訂相互銜接的配套政策，縣域醫(yī)聯(lián)體夯實中醫(yī)藥服務能力，貧困患者個人提升中醫(yī)藥健康素養(yǎng)，社會群體積極融入中醫(yī)藥健康扶貧，以此不斷優(yōu)化中醫(yī)藥健康扶貧的路徑，推進“健康中國”和“鄉(xiāng)村振興”國家雙重戰(zhàn)略。

[關鍵詞] 健康扶貧;中醫(yī)藥服務;協(xié)同治理;路徑研究

[中圖分類號] R242? ? ? ? ? [文獻標識碼] A? ? ? ? ? [文章編號] 1673-7210（2020）02（c）-0181-04

[Abstract] Returning to poverty due to illness has become the most difficult bone in the battle to get rid of poverty， calling for precise response and increasing the efforts of healthy poverty alleviation. In the new era， we need to take advantage of the characteristics of traditional Chinese medicine services to meet the health needs of rural poor people in the whole life cycle and health process. Based on the theory of coordinated governance， this paper analyzes the current situation of health poverty alleviation and the development of traditional Chinese medicine， and puts forward that the party and government organs should promote the work of health poverty alleviation of traditional Chinese medicine at a high level， the functional departments should scientifically formulate complementary policies， the county medical association should strengthen the service ability of traditional Chinese medicine， the poor patients should improve the health literacy of traditional Chinese medicine， and the social groups should actively integrate into the health of traditional Chinese medicine poverty alleviation， in order to continuously optimize the path of traditional Chinese medicine health poverty alleviation， and promote the dual strategy of “healthy China” and “rural revitalization”.

[Key words] Health poverty alleviation; Traditional Chinese medicine service; Collaborative governance; Path research

保障每個公民的生命健康權是我國政府以人民為中心執(zhí)政理念的體現(xiàn)，2016年我國實施“健康扶貧工程”，提出保障農村貧困人口享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務。據(jù)國務院扶貧辦統(tǒng)計，截至2018年4月底，我國因病致貧返貧貧困戶占建檔立卡貧困戶總數(shù)的42%，健康扶貧任務依然任重道遠。

黨的十八大、十九大分別提出了“扶持中醫(yī)藥和民族醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展”和“堅持中西醫(yī)并重，傳承發(fā)展中醫(yī)藥事業(yè)”。2017年《中醫(yī)藥法》頒布，更是充分肯定了中醫(yī)藥在醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)中的重要作用。十八大以來，我國中醫(yī)藥服務水平不斷提升，養(yǎng)生保健潛力釋放，海外影響日趨擴大。因此，健康扶貧要充分發(fā)揮中醫(yī)藥服務特色優(yōu)勢為我國農村人口提供健康保障。

1 反貧困與健康扶貧

1.1 貧困與反貧困

貧困歷來是嚴重制約國家發(fā)展和社會進步的世界難題。貧困有狹義和廣義之分，世界銀行對廣義貧困的定義是“貧困不僅指收入低微和人力發(fā)展不足，還包括對外部沖擊的脆弱性”。狹義貧困是指“收入和消費處于貧困線以下的個人和家庭難以維持其基本生存需要的一種生活狀態(tài)”[1]。

反貧困概念最早由岡納·繆爾達爾從治理貧困的政治層面提出。國外對反貧困的研究主要聚焦于經濟增長模式以及導致貧困根源等方面。聯(lián)合國提出經濟增長并不會自動普惠于每一個社會成員，因此需要建立配套制度和機制保證處于弱勢的貧困人口能夠受益。我國反貧困含義是扶持貧困，簡稱扶貧，主要是從政策實踐角度研究和落實政府或民間的反貧困計劃或項目[2]。

1.2 健康扶貧的提出

由于優(yōu)質衛(wèi)生資源匱乏、醫(yī)療保障體系不完善、公共衛(wèi)生可及性滯后等問題[3]導致我國農村貧困人口健康的缺失，繼而損害其自身參與反貧困的能力，造成持續(xù)性貧困。在各種致貧原因中，因病致貧返貧排在了最前面。

新時期黨中央、國務院將實施健康扶貧工程作為精準扶貧精準脫貧基本方略的重要內容。健康扶貧聚焦貧困人口“基本醫(yī)療有保障”這一總體目標，實行“三個一批”行動計劃，努力讓貧困人口“看得起病、看的好病、看得上病、少生病”。

2 目前健康扶貧存在的問題

2.1 財政支出和重特大疾病患者個人支出負擔沉重

健康扶貧動態(tài)管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)顯示，2017年健康扶貧醫(yī)療總費用為333億元，僅醫(yī)療救助、臨時救助、扶貧資金和政府兜底所支付費用就占比12%[4]，而新農合和大病保險在籌資中又有大量政府補貼，因此財政投入可持續(xù)性恐遭困難。同時，重特大疾病患者個人支出負擔依舊沉重。按照世界衛(wèi)生組織標準，若醫(yī)療支出占家庭可支配收入的比重等于或超過40%，就意味著家庭可能因病陷入困境?！吨袊y(tǒng)計年鑒》顯示2017年農村居民人均消費支出10 955元，按三口之家測算，則醫(yī)療支出1.32萬即屬于災難性衛(wèi)生支出。據(jù)扶貧動態(tài)數(shù)據(jù)可知，9種大病之一的兒童白血病人均自費費用1.63萬元，顯然兒童白血病家庭極易發(fā)生因病致貧。

2.2 健康教育和健康促進仍顯不足

目前健康扶貧以治病為中心。由于農村長期“重治療，輕預防”，小病拖成大病的貧困人口不在少數(shù)。目前針對重點人群、主要健康危險因素開展的健康教育仍顯不足，貧困人群健康理念不強、健康行為方式欠缺。表現(xiàn)在深度貧困地區(qū)地方病、傳染病形式依然嚴峻，貧困地區(qū)的糖尿病、高血壓等慢病發(fā)病率也在逐年上升。

2.3 貧困地區(qū)基層服務能力依然是短板

貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展落后，尤其是貧困地區(qū)基層服務能力不足。一方面是人員數(shù)量，難以達到“十三五”規(guī)劃目標。據(jù)《國家衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》顯示，2016年鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院空編比例為28.16%，較2015年有所增加。另一方面是人員質量，2016年貧困地區(qū)執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師占衛(wèi)生技術人員的比例為35.88%，低于全國39.40%的比例?，F(xiàn)階段要實現(xiàn)2020年縣域內就診率達到90%的目標，仍有一定壓力。

3 中醫(yī)藥健康扶貧的必要性與可行性

當前國人看病基本遵循西醫(yī)路徑，西醫(yī)診療的高成本決定了高診療價格。醫(yī)療費用居高不下是世界各國正在面對的醫(yī)療困境，西醫(yī)高度發(fā)達的國家也開始尋求傳統(tǒng)替補療法。中國具有西方國家沒有的中醫(yī)藥傳統(tǒng)醫(yī)療資源優(yōu)勢，故健康扶貧更需要充分發(fā)揮中醫(yī)藥特色優(yōu)勢。

3.1 中醫(yī)藥健康扶貧的必要性

3.1.1 中醫(yī)院看病費用明顯較低? 從2016年和2017年數(shù)據(jù)來看，全國衛(wèi)計部門綜合醫(yī)院院均門診、住院收入分別是政府辦中醫(yī)綜合醫(yī)院的2、3倍。從門診具體收費項目看，綜合醫(yī)院院均檢查收入、化驗收入和衛(wèi)生材料收入分別是中醫(yī)綜合醫(yī)院的3～3.5倍。見表1[5]。從住院具體收費項目看，綜合醫(yī)院院均檢查收入、化驗收入、手術收入分別是中醫(yī)綜合醫(yī)院的3～4倍，另外衛(wèi)生材料費用是中醫(yī)綜合醫(yī)院的5倍。見表2[5]。

3.1.2 中醫(yī)藥服務“簡便驗廉”的特點更適應農村就醫(yī)需求? 20世紀60～80年代，我國赤腳醫(yī)生為廣大農民提供初級衛(wèi)生保健服務，僅用全世界醫(yī)療費用1%的資金解決了當時占世界22%人口的醫(yī)療保健問題而廣受世界衛(wèi)生組織（WHO）贊譽[6]。2016年城市每千人口衛(wèi)生技術人員為3.79名，而農村僅為1.16名[7]，新時期城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源配置不均依舊存在。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)可知2018年城鎮(zhèn)居民人均醫(yī)療保健消費支出為2046元，農村僅為1240元，農村居民醫(yī)療消費能力偏低。因此，“簡便驗廉”的中醫(yī)藥服務是緩解群眾“看病難、看病貴”問題的有效途徑。

3.1.3 中醫(yī)整體觀、“治未病”思想提升農民整體健康水平? 中醫(yī)以整體觀探討人的生命過程及疾病防治，與“生理-心理-社會”現(xiàn)代醫(yī)學模式相似。慢性非傳染性疾病已成為我國面臨的主要健康問題，相對于純西醫(yī)治療，中醫(yī)藥在防治慢性心腦血管等疾病方面具有優(yōu)勢[8]。中醫(yī)藥服務融“醫(yī)療、康養(yǎng)、情感慰藉”等于一體的“治未病”養(yǎng)生觀可幫助提高農村群眾整體健康水平。

3.2 中醫(yī)藥健康扶貧的可行性

3.2.1 中醫(yī)類醫(yī)療機構和中醫(yī)藥人員持續(xù)增加? 近年來中醫(yī)藥振興不斷向前推進，近5年數(shù)據(jù)顯示，全國中醫(yī)類醫(yī)療衛(wèi)生機構數(shù)年平均增長率8.62%，高于全國醫(yī)療機構增長水平8個百分點。中醫(yī)藥人員總數(shù)年平均增長率為3.11%，高于全國衛(wèi)生人員水平1.5個百分點。見表3[9]。且全國中醫(yī)類醫(yī)療衛(wèi)生機構數(shù)和中醫(yī)藥人員總數(shù)的占比都在逐年上升。

3.2.2 中醫(yī)醫(yī)療服務量增長穩(wěn)定? 在中醫(yī)藥服務需求和供給雙增下，全國中醫(yī)類醫(yī)療機構門診、住院服務量逐年增加，其診療人次和出院人數(shù)年增長率分別為5.22%、9.03%，其門診、住院中醫(yī)類服務量的占比也在逐年上升。見表4[9]。

3.2.3 基層醫(yī)療機構的中醫(yī)藥服務能力得到提高? 在《基層中醫(yī)藥服務能力提升工程》等的帶動下，近5年提供中醫(yī)藥服務的基層機構占同類機構比重逐年上升，中醫(yī)藥服務能力進一步得到提升。見表5[9]。

4 基于協(xié)同治理的中醫(yī)藥健康扶貧路徑

“協(xié)同治理”是使相互沖突的不同利益主體得以調和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程，強調治理主體的多中心化、子系統(tǒng)之間的協(xié)作性等[10]。目前，各地中醫(yī)藥健康扶貧工作主要圍繞貧困地區(qū)中醫(yī)場所建設、中醫(yī)藥人才隊伍培養(yǎng)、中醫(yī)藥適宜技術推廣、三甲醫(yī)院對口幫扶等[11-12]。健康扶貧工程作為我國一項重大公共政策，需要社會各界遵循中醫(yī)藥健康扶貧路徑協(xié)同推進，共同打贏健康扶貧攻堅戰(zhàn)。