民事訴訟監(jiān)督案件繁簡分流機(jī)制的構(gòu)建

程建玲

摘 要：民事訴訟監(jiān)督案件繁簡分流機(jī)制是提高監(jiān)督質(zhì)效的有效途徑，它與民事訴訟案件的繁簡分流機(jī)制既有區(qū)別，又有聯(lián)系，有其自身的規(guī)律和特點(diǎn)。構(gòu)建民事訴訟監(jiān)督案件繁簡分流機(jī)制，必須明確繁簡分流的特征是辦案程序上的繁簡分流，既要堅(jiān)持客觀公正的分流原則，又要區(qū)分好普通程序與簡易程序的分流程序，科學(xué)配置辦案人員、科學(xué)使用智能化辦案工具等配套措施，才能建立科學(xué)有效的民事訴訟監(jiān)督案件繁簡分流機(jī)制，從而推動(dòng)民事檢察案件的監(jiān)督質(zhì)效。

關(guān)鍵詞：民事案件 訴訟監(jiān)督 繁簡分流

近年來，民事訴訟監(jiān)督領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、案多人少矛盾日益突出，在人員配備不能完全到位的情況下，民事檢察部門必須提高自身監(jiān)督能力，充分進(jìn)行內(nèi)部挖潛。司法實(shí)踐表明，探索建立民事訴訟監(jiān)督案件繁簡分流機(jī)制及其配套制度改革是提高監(jiān)督質(zhì)效的有效途徑。

一、民事訴訟監(jiān)督案件繁簡分流機(jī)制的基本問題

民事訴訟監(jiān)督案件的繁簡分流機(jī)制，是指將民事訴訟監(jiān)督案件根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)，劃分為繁簡兩類，繁案適用普通程序辦理，簡案適用簡易程序辦理，從而實(shí)現(xiàn)“繁出精品，簡出效率”的一種辦案機(jī)制。繁簡分流機(jī)制，不僅僅是案件本身的簡單分流，而是一個(gè)包含司法資源配置、案件運(yùn)行機(jī)制以及具體辦案方式改革的系統(tǒng)工程。

（一）民事訴訟監(jiān)督案件繁簡分流機(jī)制是辦案程序上的繁簡分流

民事訴訟監(jiān)督案件的繁簡分流，是以《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》為主要依據(jù)，在辦案程序上進(jìn)行的繁簡分流。民事訴訟法規(guī)定了審理民事糾紛案件的普通程序和簡易程序，而在辦理民事訴訟監(jiān)督案件中，則沒有法定的普通程序與簡易程序的區(qū)分。民事訴訟監(jiān)督案件的繁簡分流，主要以《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》為依據(jù)，根據(jù)民事訴訟案件監(jiān)督方式、案件類型、信訪風(fēng)險(xiǎn)及釋法說理難度等要素，在辦案程序上進(jìn)行相應(yīng)分類與調(diào)整，而非依據(jù)民事訴訟法中關(guān)于適用普通程序或簡易程序的案件條件和辦案程序而定。

（二）專業(yè)化辦案是繁簡分流的一種方式

專業(yè)化辦案是提高辦案質(zhì)效的重要舉措和要求，與繁簡分流工作并不矛盾，二者是相輔相成的關(guān)系。從實(shí)質(zhì)上講，實(shí)行專業(yè)化辦案就是對(duì)案件進(jìn)行繁簡分流的一種方式。司法實(shí)踐表明，在充分考慮檢察官辦案能力、經(jīng)驗(yàn)及特長等因素的基礎(chǔ)上，由專業(yè)辦案組織辦理專業(yè)性較強(qiáng)的案件，更有利于全面把握相關(guān)法律以及同類型案件的裁判標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，通過辦案專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化，提高監(jiān)督質(zhì)效。

（三）繁簡程序可以相互轉(zhuǎn)化

在辦理簡易案件過程中，對(duì)于隨時(shí)發(fā)現(xiàn)有信訪風(fēng)險(xiǎn)或有必要提出監(jiān)督意見的案件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)轉(zhuǎn)為普通程序?qū)彶檗k理，以保證案件質(zhì)量。對(duì)于初查后認(rèn)為有監(jiān)督可能，但經(jīng)進(jìn)一步審查認(rèn)為法院裁判并無問題的案件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)轉(zhuǎn)為簡易程序辦理，以提高辦案效率。

二、案件繁簡分流的原則

科學(xué)制定簡單案件與復(fù)雜案件的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)與分流原則，是民事訴訟監(jiān)督案件繁簡分流的關(guān)鍵。

一是民事訴訟監(jiān)督案件繁簡分流的劃分應(yīng)當(dāng)以提高辦案質(zhì)效、回應(yīng)群眾關(guān)切為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅(jiān)持公正與效率的有機(jī)統(tǒng)一。公正與效率是法的基本價(jià)值，也是繁簡分流中必須處理好的重要問題。繁簡分流目的之一是為了提高辦案效率，緩解案多人少壓力，但決不能片面追求效率這一單一價(jià)值，必須在每一個(gè)案件的各個(gè)環(huán)節(jié)中充分保護(hù)當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，做好有效率的公正。

二是堅(jiān)持突出檢察官主體責(zé)任的原則。在確定案件繁簡分流標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持檢察官辦案責(zé)任制，突出檢察官的主體責(zé)任，檢察官要對(duì)承辦的每起案件負(fù)責(zé)，做到當(dāng)繁則繁，當(dāng)簡則簡。

三是堅(jiān)持客觀綜合標(biāo)準(zhǔn)的原則。 司法實(shí)踐中，影響民事訴訟監(jiān)督案件繁簡程度的因素很多。其中，民事訴訟案件類型、案件裁判質(zhì)量（是否符合監(jiān)督條件）、案件是否涉及審判人員行為違法、是否需要檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步調(diào)查取證、案件是否存在信訪風(fēng)險(xiǎn)、當(dāng)事人提出監(jiān)督申請(qǐng)的心理狀態(tài)、當(dāng)事人對(duì)相關(guān)法律的理解能力等，往往決定了案件的工作量、處理結(jié)果以及檢察官釋法說理的難易程度。這些因素往往也是案件繁簡分流的主要區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。對(duì)于疑難復(fù)雜敏感、符合監(jiān)督條件、以及息訴難度大的案件，應(yīng)當(dāng)作為繁案精辦。對(duì)于法院裁判正確、釋法說理后易息訴的案件，可以作為簡單案件辦理。

在確定繁簡分流的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，既要堅(jiān)持根據(jù)案由區(qū)分等客觀標(biāo)準(zhǔn)，也要結(jié)合每個(gè)案件的不同情況以及檢察官的辦案經(jīng)驗(yàn)來綜合評(píng)定?？梢岳脭?shù)據(jù)分析的方法，通過對(duì)檢察機(jī)關(guān)近年來辦理案件的相關(guān)數(shù)據(jù)如民事訴訟監(jiān)督案件類型、各類型案件所占比例、以及提出抗訴等監(jiān)督意見的案件所占比例等數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，從而確定重點(diǎn)監(jiān)督案件，為繁簡分流和辦案的專業(yè)化提供客觀指引，相關(guān)數(shù)據(jù)還能為提高監(jiān)督的精準(zhǔn)度和典型性提供參考。

三、受審分離機(jī)制下案件繁簡分流的啟動(dòng)程序

根據(jù)《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》的規(guī)定，民事訴訟監(jiān)督案件實(shí)行受審分離機(jī)制。在由案件受理部門對(duì)案件是否符合受理?xiàng)l件進(jìn)行審查時(shí)，一般只作形式審查，很難區(qū)分案件的繁簡程度。因此，案件繁簡分流的決定，一般應(yīng)當(dāng)在民事檢察部門辦理階段進(jìn)行。

對(duì)于民事檢察部門是否要設(shè)專門人員對(duì)案件進(jìn)行繁簡分流，檢察實(shí)踐中，有不同的意見和做法。有人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門分流員對(duì)案件進(jìn)行分流，其優(yōu)點(diǎn)是在繁簡分流標(biāo)準(zhǔn)上不會(huì)因不同檢察官的不同認(rèn)識(shí)導(dǎo)致分流標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，但此做法與繁簡分流的初衷不相吻合。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在員額檢察官負(fù)責(zé)制前提下來思考這個(gè)問題。在案多人少矛盾本來就突出的情況下，如果指定一名專職檢察官來對(duì)案件進(jìn)行審查，就會(huì)減少辦案人員，必定會(huì)給其他檢察官增加辦案工作量。如果指定一名檢察官兼職審查，則必定會(huì)增加該檢察官的工作量。同理，檢察官助理和內(nèi)勤分別協(xié)助一個(gè)檢察官辦案，如果指定一個(gè)助理去分流案件，會(huì)出現(xiàn)同樣的情況。因此，設(shè)置專職或兼職分流員對(duì)案件進(jìn)行事先分流，會(huì)造成辦案資源的極大浪費(fèi)，顯然與繁簡分流以提高辦案質(zhì)效的初衷相悖。司法改革后，“一檢一助一書”的基本辦案結(jié)構(gòu)基本形成，除抗訴、提請(qǐng)抗訴案件以及疑難復(fù)雜敏感案件外，一般由檢察官獨(dú)立作出決定。而且按照二八定律，多數(shù)案件的監(jiān)督申請(qǐng)不會(huì)得到支持，如果設(shè)置專職或兼職分流員對(duì)案件進(jìn)行繁簡分流工作，會(huì)導(dǎo)致案件重復(fù)審查。如果僅憑分流員的經(jīng)驗(yàn)和初查進(jìn)行分流，還可能導(dǎo)致該監(jiān)督的案件沒有得到充分監(jiān)督。另外，因?yàn)榘讣荒茉诿袷聶z察部門內(nèi)部消化，而不能分流出去，并不象法院那樣，設(shè)立調(diào)解和簡易、速裁程序，案件能先行消化一大部分。因此，設(shè)專人先行做一次繁簡分流工作，意義不大。

因此對(duì)于專業(yè)化分類案件，可以由案件管理部門根據(jù)辦案部門提供的專業(yè)化辦案組織名單及案件類型（案由），在統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)上直接分案到專業(yè)化檢察官辦案組。對(duì)于其他案件，依然由統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)自動(dòng)分案，由辦案檢察官在對(duì)案件進(jìn)行初步審查后，根據(jù)案件的繁簡程度，決定繁案精辦，簡案快辦，即采取隨機(jī)分案為主、指定分案為輔，檢察官始終對(duì)案件負(fù)責(zé)的方式，對(duì)案件進(jìn)行繁簡分流。

四、民事訴訟監(jiān)督案件繁簡分流機(jī)制的基本要求

一是關(guān)于普通程序與簡易程序的區(qū)分。根據(jù)《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》的規(guī)定，對(duì)于民事訴訟監(jiān)督案件，審查程序主要有聽取當(dāng)事人意見、調(diào)閱法院卷宗、調(diào)查核實(shí)、聽證、撰寫審查報(bào)告、檢察官聯(lián)席會(huì)討論、檢委會(huì)研究、做出審查決定、以及做出決定后的釋法說理等程序，這是民事訴訟監(jiān)督案件審查的普通程序。簡易程序就是根據(jù)案件情況簡化或者省略普通程序中的相關(guān)辦案程序或環(huán)節(jié)，例如可以采取電話征詢的方式聽取當(dāng)事人意見。根據(jù)《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第52條的規(guī)定，承辦人通過審查監(jiān)督申請(qǐng)書等材料即可以認(rèn)定案件事實(shí)的，可以直接制作審查終結(jié)報(bào)告，提出處理建議，做出審查決定，因此此類案件可以省略調(diào)閱法院卷宗、調(diào)查核實(shí)等環(huán)節(jié)。對(duì)于不予支持監(jiān)督申請(qǐng)以及終結(jié)審查等檢察官有直接決定權(quán)的案件，可以簡化案件討論和審批程序，同時(shí)在審查終結(jié)報(bào)告中可以簡化訴訟過程及裁判結(jié)果部分等內(nèi)容。

二是要正確處理簡化案件辦理程序與檢察官責(zé)任制的關(guān)系。檢察官辦案責(zé)任制是司法改革的重要內(nèi)容之一，在辦理民事訴訟監(jiān)督案件過程中，無論案件繁簡，都要突出檢察官的主體責(zé)任。檢察官不僅要對(duì)案件結(jié)論負(fù)責(zé)，還要做好案件息訴和矛盾化解工作，因此對(duì)案件處理決定、釋法說理等檢察官親歷環(huán)節(jié)不能簡化。

三是要正確處理簡化案件審批程序與完善檢察官聯(lián)席會(huì)制度的關(guān)系。司法改革后，對(duì)于不予支持監(jiān)督申請(qǐng)的民事訴訟監(jiān)督案件，賦予檢察官直接決定權(quán)，從而優(yōu)化了辦案程序，提高了整體辦案效率。根據(jù)案件評(píng)查結(jié)果和當(dāng)事人評(píng)價(jià)，該類案件的辦案質(zhì)量是過關(guān)的。對(duì)于疑難復(fù)雜和符合監(jiān)督條件的案件，則必須堅(jiān)持檢察官聯(lián)席會(huì)討論制度。通過檢察官聯(lián)席會(huì)討論，可以為辦案檢察官正確決策提供充分的參考意見以保證案件質(zhì)量，同時(shí)又能對(duì)防止檢察權(quán)濫用起到一定的監(jiān)督和制約作用。因此在簡化案件審批程序的同時(shí)，要充分發(fā)揮檢察官聯(lián)席會(huì)的作用。

四是要正確處理簡化法律文書制作與加強(qiáng)釋法說理的關(guān)系。根據(jù)《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》的規(guī)定，檢察官辦理案件要撰寫案件審查報(bào)告。寫明當(dāng)事人的基本情況、訴訟過程、申請(qǐng)人申請(qǐng)監(jiān)督的事實(shí)和理由、承辦人審查認(rèn)定的事實(shí)及審查處理意見。在實(shí)際辦案過程中，原文摘抄一審、二審、再審裁判文書，浪費(fèi)了大量的人力物力。鑒于不予支持監(jiān)督申請(qǐng)案件審查報(bào)告的內(nèi)部呈批功能喪失，為了體現(xiàn)效率原則，訴訟過程部分應(yīng)當(dāng)簡化（僅注明相關(guān)法律文書的字號(hào)即可）。在條件成熟時(shí)，建議省略該類案件的審查報(bào)告。作為民事訴訟監(jiān)督案件，相關(guān)法律文書的撰寫，也可借鑒法院繁簡分流的規(guī)定和做法，分類施治?？乖V書、提請(qǐng)抗訴報(bào)告書、再審檢察建議書、一般檢察建議書等法律文書是檢察機(jī)關(guān)辦案的重要載體，因而不應(yīng)當(dāng)簡化和簡單處理。而對(duì)于申請(qǐng)人沒有實(shí)質(zhì)申請(qǐng)監(jiān)督理由，又沒有相關(guān)證據(jù)推翻原判決的案件，可以按一定程式簡寫。簡化法律文書制作與加強(qiáng)釋法說理并不矛盾。法律文書釋法說理充分，對(duì)息訴工作能起到事半功倍的作用。除非特別簡單的案件，對(duì)于不予支持監(jiān)督申請(qǐng)的案件，更要注重釋法說理，對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)監(jiān)督理由作出回應(yīng)。實(shí)踐表明，對(duì)于不予支持監(jiān)督申請(qǐng)案件的法律文書釋法說理越充分，案件就越容易得到息訴。對(duì)于提請(qǐng)抗訴、抗訴和提出再審檢察建議的案件，在撰寫審結(jié)報(bào)告和相關(guān)法律文書時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照最高人民檢察院制定的法律文書樣式和內(nèi)容要求撰寫。做到該繁則繁，當(dāng)簡則簡，繁簡得當(dāng)，努力以較小的司法成本取得較好的法律效果。

五、民事訴訟監(jiān)督案件繁簡分流的配套改革措施

一是科學(xué)配置辦案人員。專業(yè)化辦案隊(duì)伍是實(shí)現(xiàn)案件繁簡分流的人才基礎(chǔ)。目前，檢察機(jī)關(guān)中民事檢察力量不足，仍然是普遍存在的問題。因此要以案定額、按崗設(shè)員、動(dòng)態(tài)調(diào)整，合理分配檢察官員額，保障和完善“一檢一助一書”的辦案組織形式，檢察官始終處于主體、主導(dǎo)地位，對(duì)案件負(fù)責(zé)。檢察官助理可以承擔(dān)聯(lián)系當(dāng)事人、草擬文書等業(yè)務(wù)性、程序性工作。書記員承擔(dān)詢問記錄、法律文書送達(dá)、案卷整理歸檔等事務(wù)性工作，讓檢察官從繁雜瑣碎的事務(wù)性工作中解脫出來，專心審查案件。在條件允許的情況下，設(shè)立專業(yè)化辦案組，對(duì)物權(quán)、房屋買賣、民間借貸、勞動(dòng)爭議、婚姻家事糾紛等專業(yè)化案件，實(shí)行專業(yè)化辦理，實(shí)現(xiàn)審有所專、專出效率。

二是加強(qiáng)“智慧民行”建設(shè)。大數(shù)據(jù)分析在民事訴訟監(jiān)督案件繁簡分流工作中，起到了舉足輕重的作用。哪些案件需要精辦，哪些案件可以簡辦，相對(duì)于檢察官辦案經(jīng)驗(yàn)的判斷因素，大數(shù)據(jù)分析更具有科學(xué)性。例如，通過大數(shù)據(jù)分析，可以明確某檢察機(jī)關(guān)近年來受理的各類民事訴訟監(jiān)督案件比例、提出抗訴、再審檢察建議的案件類型及比例、息訴工作難度大的案件類型及比例等情況，從而為案件的繁簡分流提供依據(jù)。運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析，還可以精確計(jì)算各類案件需要的工作量大小，進(jìn)而推導(dǎo)出案件的繁簡程度，縮短辦案時(shí)間，從而提高監(jiān)督質(zhì)效。

三是智能化辦案工具的應(yīng)用，對(duì)辦理民事訴訟監(jiān)督案件能夠起到積極的輔助作用。比如，“同案不同判”的問題，可以通過法律文書檢索，發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)而為裁判和監(jiān)督的規(guī)范化提供依據(jù)和參考。在虛假訴訟案件的監(jiān)督和查辦過程中，民事訴訟監(jiān)督智能化系統(tǒng)，為發(fā)現(xiàn)相關(guān)案件線索，提供了新的監(jiān)督渠道，提高了辦案效率。

在加快“智慧民行”建設(shè)方面，應(yīng)當(dāng)博采眾長。比如廣州法院的“律例注疏”法律知識(shí)庫系統(tǒng)，可以自動(dòng)識(shí)別案件爭議焦點(diǎn)并向法官推送相關(guān)法律法規(guī)、同類案件和說理段落，大大節(jié)省了辦案時(shí)間，值得我們借鑒。繁簡分流絕不是簡單的案件分揀，需要方方面面的配合，科技應(yīng)用隨著問題走，掃除制約因素，打通關(guān)節(jié)，才能形成推進(jìn)合力。

三是完善績效考評(píng)辦法。監(jiān)督出效果，與檢察官的政治素質(zhì)、司法理念、業(yè)務(wù)能力、辦案責(zé)任心等有很大關(guān)系，同時(shí)也與所辦案件本身的特點(diǎn)如案件類型、是否符合監(jiān)督條件、做息訴工作的難易度等密不可分，因此考核考評(píng)體系的差異化，也是激發(fā)檢察人員辦案積極性的關(guān)鍵因素之一。完善檢察官辦案激勵(lì)機(jī)制，針對(duì)不同案件特點(diǎn)，對(duì)檢察官及其團(tuán)隊(duì)實(shí)行差異化考評(píng)，并將考評(píng)結(jié)果與辦案補(bǔ)貼掛鉤。

多地檢察機(jī)關(guān)的實(shí)踐已經(jīng)證明，建立民事訴訟監(jiān)督案件繁簡分流機(jī)制是解決案多人少矛盾，提高監(jiān)督質(zhì)效的有效途徑，建議加快繁簡分流頂層設(shè)計(jì)與相關(guān)制度機(jī)制建設(shè)。