推進公益訴訟檢察治理能力現(xiàn)代化的地方實踐

鐘永芳

摘 要：公益訴訟檢察工作與公益、民生關(guān)系密切，是落實黨的十九屆四中全會精神，助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的切入點。成都市龍泉驛區(qū)檢察院通過一線辦案實踐，逐步探索出“四夯實”“五落實”之推進公益訴訟檢察治理能力現(xiàn)代化的可行性路徑，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻了檢察智慧和檢察力量。

關(guān)鍵詞：公益訴訟檢察 治理能力 現(xiàn)代化

一、公益訴訟檢察工作的重大意義和現(xiàn)實困難

檢察公益訴訟是一項具有鮮明中國特色的檢察制度和訴訟制度，擔(dān)負(fù)著重要的政治責(zé)任和公益使命。黨的十九屆四中全會對公益訴訟檢察治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提出了明確要求，如何以切實的檢察公益訴訟辦案成效讓人民群眾有更多的獲得感、幸福感、安全感，如何發(fā)展、完善中國特色檢察公益訴訟制度，如何通過公益訴訟檢察助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，是檢察機關(guān)需要認(rèn)真研究的一項重要課題。

從檢察公益訴訟試點至今，檢察機關(guān)在推進公益訴訟工作中遇到不少困難和問題，在立法和理論層面，包括符合公益訴訟檢察特點規(guī)律的法律規(guī)范性體系不完善、配套制度機制建設(shè)不足、沒有成熟的制度和理論模式參照等;在檢察實踐層面，包括線索匱乏和發(fā)現(xiàn)難、公益歷史遺留問題多、證據(jù)復(fù)雜且取證難、辦案阻力大束縛多等。針對公益訴訟檢察工作面臨的困惑和難題，成都市龍泉驛區(qū)人民檢察院通過一線辦案，逐步探索出“四夯實”“五落實”之推進公益訴訟檢察治理能力現(xiàn)代化的可行性路徑，為助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻了檢察智慧和檢察力量。

二、“四夯實”助推公益訴訟檢察治理能力現(xiàn)代化

（一）夯實“大局”意識

黨的十九屆四中全會對公益訴訟檢察工作提出了具體要求，檢察機關(guān)應(yīng)切實提高政治站位，增強服務(wù)大局的使命感、責(zé)任感和擔(dān)當(dāng)作為意識，自覺發(fā)揮公益訴訟檢察在服務(wù)保障中心工作、促進國家治理中的職能作用，努力將公益訴訟制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。以成都市龍泉驛區(qū)檢察院開展公益訴訟工作為例，首先在思想上夯實服務(wù)大局觀念，重點提出“固本強基，以機制創(chuàng)新提升公益訴訟檢察業(yè)務(wù)能力和檢察監(jiān)督質(zhì)效”的措施。檢察院結(jié)合龍泉驛區(qū)實際，以深化服務(wù)和保障經(jīng)濟發(fā)展大局、保障民生為切入點，緊緊圍繞區(qū)委區(qū)政府的中心工作，積極開展探索創(chuàng)新，充分發(fā)揮民事行政檢察監(jiān)督職責(zé)，堅持以辦案為重點，采取從支持起訴、走訪下企業(yè)、走村串戶、宣傳違法維權(quán)知識、關(guān)心群眾疾苦、查找環(huán)境污染源、了解舌尖上的安全等方式獲取各類公益訴訟和民事行政檢察監(jiān)督案件線索337件，辦結(jié)312件公益訴訟案件。在食藥、環(huán)保、生態(tài)資源領(lǐng)域辦理公益訴訟案件173件;支持民工起訴案件60件，為民工挽回?fù)p失100萬余元，不斷推進民事檢察監(jiān)督和公益訴訟工作進程。

（二）夯實“一把手”工程

黨的十九屆四中全會提出，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，拓展公益訴訟案件范圍，完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度。黨中央對公益訴訟制度高度重視，充分肯定檢察機關(guān)公益訴訟取得的成績，從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度對檢察機關(guān)做好新時代公益訴訟檢察工作提出更高要求。如何加強、改進公益訴訟檢察工作？實踐中要將公益訴訟工作列入檢察院“一把手”工程，不斷探索創(chuàng)新新路徑。成都市龍泉驛區(qū)檢察院檢察長親自抓公益訴訟工作，親力親為，科學(xué)決策，靠前指揮，全面掌握情況。兩年多來，龍泉驛區(qū)院緊緊依靠黨委領(lǐng)導(dǎo)推進公益訴訟工作，主動向黨委、人大、政協(xié)匯報中央、最高人民檢察院、四川省檢察院、成都市檢察院對公益訴訟工作的部署要求、貫徹落實措施以及重大案件情況;加強與黨委改革辦聯(lián)系，力爭將公益訴訟作為改革事項，提交深改領(lǐng)導(dǎo)小組審議，加大推進力度;邀請人大、政協(xié)適時開展執(zhí)法檢查、視察、調(diào)研檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等公益訴訟領(lǐng)域開展情況，幫助解決公益訴訟工作中的困難和問題，得到黨委、人大、政協(xié)的有力支持。同時，最大化整合內(nèi)部資源，充分考慮可能遇到的各種新情況、新問題，系統(tǒng)思考查辦案件的思路、措施、方法，駕馭整個辦案局勢，及時應(yīng)對復(fù)雜局面和緊急情況，化解不利因素，調(diào)動積極因素，把握案件查辦方向，有效推進公益訴訟工作的開展。

（三）夯實“機制”建設(shè)

“拓展公益訴訟案件范圍，完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度”是黨的十九屆四中全會確定的任務(wù)。但拓展公益訴訟案件的范圍，仍是檢察機關(guān)一項新的、富有挑戰(zhàn)性的工作。如何創(chuàng)造性開展工作，需要調(diào)動全社會的力量。實踐中，成都市龍泉驛區(qū)檢察院秉承公益訴訟檢察制度是促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度安排，公益訴訟檢察制度是促進法治政府建設(shè)的重要監(jiān)督機制的理念，建立內(nèi)部協(xié)作機制《移送公益訴訟線索工作考核辦法》、辦案機制《“兩審兩訴”一體化辦案新機制》。同時與行政機關(guān)和司法機關(guān)建立外部聯(lián)動機制，與區(qū)政府辦簽訂《關(guān)于建立龍泉驛區(qū)公益訴訟聯(lián)席會議制度》;分別與區(qū)市場監(jiān)督管理局、區(qū)環(huán)保局、區(qū)規(guī)劃和自然資源局、區(qū)法制辦、市森林公安局龍泉山城市森林公園分局等相關(guān)職能部門簽訂協(xié)作機制，建立健全公益訴訟案件辦理、行政檢察與行政執(zhí)法相銜接、“兩法銜接”“雙報送”“案件信息共享”機制;分別與區(qū)法院、區(qū)公安分局簽訂《聯(lián)席會制度》 《提前介入公益訴訟案件調(diào)查協(xié)作工作機制的意見》;建立“等外”機制，分別與區(qū)應(yīng)急管理局、區(qū)消防安全委員會建立協(xié)作機制;分別與區(qū)司法局、區(qū)律師協(xié)會簽訂《關(guān)于加強檢察機關(guān)民事行政檢察監(jiān)督與全面開展公益訴訟協(xié)作機制的實施意見》，并與區(qū)司法局、區(qū)律協(xié)確立聯(lián)席會議制度，在部分律師事務(wù)所設(shè)立公益訴訟工作聯(lián)絡(luò)點，借力法律職業(yè)共同體，發(fā)掘有效案源。通過內(nèi)部和外部的機制建立，形成合力，為有效推進公益訴訟工作奠定堅實基礎(chǔ)。

（四）夯實“辦案”重點

公益訴訟檢察工作始終堅持以人民為中心，找準(zhǔn)公益訴訟的工作重點和發(fā)展方向，及時回應(yīng)新時代人民群眾日益增長的美好生活需要，以此夯實檢察公益訴訟的辦案重點。2017年7月以來，成都市龍泉驛區(qū)檢察院著重圍繞區(qū)委中心工作，強化“三個著力”夯實辦案重點。重點深入實際、深入群眾、深入現(xiàn)場發(fā)掘線索，收集證據(jù)，為辦案奠定扎實的基礎(chǔ)。一是著力辦理環(huán)境污染案件。著重挖掘轄區(qū)內(nèi)森林、礦產(chǎn)、濕地、野生動植物、大氣污染防治、土地資源管理、水利資源等領(lǐng)域的公益訴訟案件線索;二是著力辦理食藥案件。重點針對食藥監(jiān)部門違規(guī)發(fā)放食品藥品證照、違規(guī)藥品招標(biāo)，對食品藥品舉報案件不作為，對藥品不良反應(yīng)監(jiān)測不力等違法違規(guī)行為排查行政公益訴訟的案件線索;三是著力辦理國有財產(chǎn)案件。重點發(fā)現(xiàn)和挖掘違法利益輸送、違規(guī)改制和并購、違規(guī)減免各種稅費、出讓金、租金，財產(chǎn)性收益，虛報冒領(lǐng)和騙取財政補貼、扶貧資金等非法侵占國有財產(chǎn)行為案件線索。兩年多來共發(fā)掘線索267件，夯實了辦案基礎(chǔ)。在國有資產(chǎn)保護、環(huán)保、食藥、生態(tài)資源、文物保護等領(lǐng)域立案調(diào)查了文物田氏支祠、海王星辰等173件案件，通過檢察建議敦促相關(guān)行政機關(guān)依法及時監(jiān)督執(zhí)行并整改。通過訴前程序督促國土資源部門對46宗涉及違法用地依法處理，要求退還非法占用農(nóng)村集體經(jīng)濟組織上的土地并處罰款，收回行政罰款900萬余元。

三、“五落實”助推公益訴訟檢察治理能力現(xiàn)代化

為更好發(fā)揮檢察公益訴訟在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的作用，最高人民檢察院將“等”外探索原則從“穩(wěn)妥、積極”調(diào)整為“積極、穩(wěn)妥”，強調(diào)不僅要把法律明確賦權(quán)領(lǐng)域的案件辦好、辦扎實，還要以高度負(fù)責(zé)的精神，積極辦理群眾反映強烈的其他領(lǐng)域公益訴訟案件，為健全完善立法提供實踐依據(jù)。成都市龍泉驛區(qū)檢察院在實踐中總結(jié)出“五落實”，充分發(fā)揮了檢察機關(guān)在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用。

（一）主動出擊，落實辦案實效

1.主動提前介入依法辦理污染環(huán)境案件。根據(jù)成都市檢察機關(guān)充分精準(zhǔn)化犯罪打擊、整體性綜合治理“四位一體”污染生態(tài)環(huán)境資源要求，龍泉驛區(qū)檢察院“提前介入”引導(dǎo)偵查，依法辦理成都市鑫鈺科技有限公司、大面萬業(yè)砂石廠、醫(yī)院廢器污染等11件嚴(yán)重污染損害環(huán)境案件。如在武漢日晗精密機械有限公司環(huán)保案中，通過發(fā)出檢察建議，建議區(qū)環(huán)境保護局進一步加大監(jiān)管力度，并對責(zé)任單位作出行政處罰。同時，舉一反三，針對本案中涉及到的相同的相關(guān)企業(yè)，召開以案釋法宣講會，促進企業(yè)依法經(jīng)營生產(chǎn)，行政機關(guān)依法履職。

2.找準(zhǔn)切入點依法辦理食品安全領(lǐng)域案件。2017年9月以來，龍泉驛區(qū)檢察院結(jié)合本地實際，重點從“五個一”方面著力，以危害食品藥品安全行政違法犯罪案件為切入點，選取食品、藥品、保健品的研制、生產(chǎn)、流通、宣傳、監(jiān)管等諸多環(huán)節(jié)開展專項監(jiān)督活動。立案查辦上尚·土碗菜家宴館、成都黃記煌丁亥餐廳、銷魂掌麻辣干鍋、漢麗軒牛排海鮮自助餐館等12家餐飲及35家藥店違法案件，通過辦案對發(fā)現(xiàn)的問題，與市場監(jiān)督管理局建立監(jiān)管機制，加強督查，研究整改措施，并加大監(jiān)管力度，共同對全區(qū)餐館以及院校食堂、藥店藥房醫(yī)藥公司進行督察，對存在的問題和漏洞及時跟蹤回訪監(jiān)督整改，以達(dá)到實效。

3.抓住重點依法辦理破壞生態(tài)資源案件。龍泉驛區(qū)檢察院重點圍繞龍泉山城市森林公園建設(shè)、振興鄉(xiāng)村建設(shè)，對涉及侵害生態(tài)環(huán)境資源的公益性民事行政案件優(yōu)先辦理。依法辦理14件生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域公益訴訟案件，其中周某某、葉某某濫伐林木案、石經(jīng)寺非法占林地案向涉案行政執(zhí)法機關(guān)發(fā)出檢察建議，涉案單位積極整改及時回復(fù)整改情況，同時要求周某某、葉某某在龍泉驛區(qū)檢察院建立的生態(tài)環(huán)境損壞恢復(fù)公益林地里補栽補種、復(fù)耕復(fù)綠林地，實現(xiàn)公益保護的最大效能。

（二）立足本職，落實主責(zé)主業(yè)

龍泉驛區(qū)檢察院堅持以司法辦案為中心，綜合運用抗訴、檢察建議等方式，加強對裁判結(jié)果、審判活動以及執(zhí)行活動、民事行政公益訴訟活動的監(jiān)督，進一步健全完善多元化摸排探索民事行政檢察監(jiān)督、公益訴訟案件線索機制。

第一，堅持以抗訴和再審檢察建議為重心，繼續(xù)做好民事行政訴訟結(jié)果監(jiān)督工作。2017年7月以來，共辦理各類民事行政監(jiān)督案件線索115件，同比上升296%;提請抗訴11件，同比上升100%;提出再審檢察建議5件，法院已采納再審檢察建議4件;對于不服法院生效裁判案件，辦案數(shù)量、質(zhì)量、效率、效果同步提升。

第二，切實轉(zhuǎn)變監(jiān)督觀念，全面強化和改進行政非訴執(zhí)行檢察工作。龍泉驛區(qū)檢察院充分運用檢察建議，督促履行職責(zé)、糾正違法、移送涉嫌犯罪案件線索等方式，推進行政行為監(jiān)督工作深入開展。辦理督促行政機關(guān)履行職責(zé)案件14件，行政機關(guān)采納檢察建議14件，采納率為100%。

第三，積極化解社會矛盾，促進社會和諧穩(wěn)定。龍泉驛區(qū)檢察院主動把司法辦案工作向社會縱深延伸，積極開展社會公益工作，努力化解社會矛盾，促進社會和諧。2017年7月以來，共辦理支持起訴案件60余件，為民工挽回?fù)p失100萬余元。充分運用檢調(diào)對接機制，將民事行政檢察工作融入社會矛盾糾紛預(yù)防和化解的大調(diào)解體系中，積極參與拆遷安置、勞資糾紛等矛盾化解工作。

（三）解決疑難，落實治理對策

龍泉驛區(qū)檢察院圍繞開展公益訴訟工作還存在的案件結(jié)構(gòu)不合理、配套措施不足、辦案阻力大等難題，及時采取有針對性的精準(zhǔn)對策。

一是切實加強與紀(jì)委監(jiān)委、政府法治辦以及行政執(zhí)法機關(guān)的溝通聯(lián)系，真正發(fā)揮“兩法銜接”平臺與聯(lián)席會議的作用，實現(xiàn)公益訴訟行政執(zhí)法信息的及時全面錄入和案件的雙向移送。

二是切實加強與行政執(zhí)法機關(guān)案件互動，主動合作、主動介入、相互支持。如龍泉驛區(qū)環(huán)保局、龍泉驛區(qū)市場監(jiān)督管理局分別針對檢察院發(fā)出的公益訴訟檢察建議，分別就其環(huán)保領(lǐng)域、食藥品領(lǐng)域開展專項行動、探索工作新模式、創(chuàng)新監(jiān)管執(zhí)法機制等工作情況向龍泉驛區(qū)檢察院作書面專題報告。龍泉驛區(qū)檢察院針對“未批先建”（即未獲批準(zhǔn)便開始違規(guī)建設(shè)）集中查處轄區(qū)內(nèi)的違規(guī)項目，共查處未批先建案件117件，處罰總金額271.51萬余元;集中排查1740余家餐飲企業(yè)，對439戶責(zé)令改正并給予行政處罰，對涉嫌刑事犯罪的6家餐飲企業(yè)移送公安機關(guān)立案偵查，有效促進該區(qū)環(huán)保領(lǐng)域、食藥品領(lǐng)域規(guī)范整治工作。

三是發(fā)布《生態(tài)環(huán)境工作白皮書》。為進一步強化生態(tài)環(huán)境司法保護，龍泉驛區(qū)檢察院用3個月時間走訪區(qū)環(huán)保局、規(guī)劃和自然資源局、水務(wù)局、森林公安分局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)村組等，對2015年至2017年龍泉驛區(qū)生態(tài)環(huán)境工作情況進行調(diào)研，并著重對生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域刑事案件、公益訴訟案件辦理情況進行梳理，研判防范和治理破壞生態(tài)環(huán)境違法犯罪預(yù)防工作，以服務(wù)保障“龍泉山城市森林公園建設(shè)”，發(fā)布《成都市龍泉驛區(qū)人民檢察院生態(tài)環(huán)境工作白皮書》，推動可持續(xù)發(fā)展的保護措施和方法。

（四）尋求支持，落實長效機制

1.建立區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)下的公益訴訟領(lǐng)導(dǎo)小組。龍泉驛區(qū)檢察院為落實好十九屆四中全會對公益訴訟工作的要求，積極爭取黨委、政府、人大、社會各界的大力支持，向區(qū)委全面深化改革辦報請《關(guān)于全面推進公益訴訟工作改革實施方案》的請示，成立龍泉驛區(qū)公益訴訟領(lǐng)導(dǎo)小組，全面推進區(qū)公益訴訟工作，并在機構(gòu)人員、經(jīng)費方面給予支持和保障，將相關(guān)行政機關(guān)納入成員單位，將公益訴訟工作作為全區(qū)的二級考核目標(biāo)，促使行政機關(guān)全力配合檢察機關(guān)開展公益訴訟、認(rèn)真落實檢察建議、切實整改落實，提升監(jiān)督剛性和實效。

2.爭取區(qū)委、人大、政協(xié)常態(tài)化的監(jiān)督和支持。龍泉驛區(qū)檢察院主動接受監(jiān)督，及時匯報公益訴訟開展工作情況、推進中遇到的問題和困難、需要行政執(zhí)法機關(guān)的配合和協(xié)作等問題，得到有力支持。區(qū)委建立了《龍泉驛區(qū)公益訴訟聯(lián)席會議制度》，以文件形式下發(fā)到區(qū)政府和各行政執(zhí)法部門、各街鎮(zhèn)鄉(xiāng);政協(xié)成都市龍泉驛區(qū)委員會在檢察院召開“關(guān)于圍繞區(qū)公益訴訟工作情況開展民主協(xié)商會”，要求相關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)積極支持檢察機關(guān)開展提起公益訴訟工作，并提出要求和措施，形成常態(tài)化。

3.建立生態(tài)環(huán)境損害恢復(fù)公益林地。龍泉驛區(qū)檢察院針對犯罪嫌疑人濫伐林木案所造成的損失和破壞性，在龍泉山城市森林公園建立100畝的公益訴訟補栽補種林地，成立了“龍泉山城市森林公園檢察機關(guān)公益林養(yǎng)護基地”。對涉及破壞林地的案件進行了補栽補種，實現(xiàn)維護公益和生態(tài)環(huán)境保護效果常態(tài)化。

（五）多辦案件，落實合力基礎(chǔ)

龍泉驛區(qū)檢察院在常態(tài)化的聯(lián)席會議、專案溝通、專題座談的基礎(chǔ)上，保持多辦案、辦好案的力度，提高辦案質(zhì)效，加強公益訴訟工作合力措施。與區(qū)公安分局簽訂《關(guān)于提前介入公益訴訟案件調(diào)查協(xié)作工作機制的意見》，通過辦理各種案件讓公安機關(guān)認(rèn)識到檢察院公益訴訟工作的重要性。積極與公安機關(guān)就生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全等案件建立良好溝通平臺，先后辦理破壞生態(tài)環(huán)境資源類違法犯罪案件30件，醫(yī)療廢物處置、地下水資源保護、“大棚房”專項整治案件61件。同時，充分運用“四大檢察”職能，針對刑事案件辦理中發(fā)現(xiàn)的侵犯全市眾多不特定消費者合法權(quán)益的案件向省消費者保護協(xié)會發(fā)出提起民事公益訴訟的檢察建議，成功辦理1起全省首例支持省消協(xié)提起民事公益訴訟案件。