行政檢察監(jiān)督視角下完善“兩法銜接”制度研究

王次富

摘 要：發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法與刑事司法相銜接制度中的作用，有利于推進(jìn)行政檢察監(jiān)督工作，有利于維護(hù)社會公共利益和節(jié)約司法資源。當(dāng)前行政執(zhí)法與刑事司法相銜接工作存在案件信息共享不暢、證據(jù)轉(zhuǎn)換困難、立法不完善和監(jiān)督機(jī)制缺位的問題。解決上述問題，要在堅持刑法謙抑性和“雙重責(zé)任”原則下完善立法，推進(jìn)案件信息共享建設(shè)，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)在“兩法銜接”制度中的主導(dǎo)地位。

關(guān)鍵詞：行政檢察監(jiān)督 兩法銜接 檢察機(jī)關(guān)

行政執(zhí)法與刑事司法相銜接（以下簡稱“兩法銜接”）制度是全面依法治國的重要組成部分，“兩法銜接”制度雖然在我國已初步建立，但在實(shí)踐中存在較多問題。黨的十八屆四中全會提出，“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)信息共享、案情通報、案件移送制度，堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對接”。[1]新時期，在全面深化司法體制改革和國家機(jī)構(gòu)改革背景下，完善“兩法銜接”制度迎來了歷史機(jī)遇，“兩法銜接”工作是檢察機(jī)關(guān)行政檢察監(jiān)督的重要組成部分，在完善“兩法銜接”制度工作中，檢察機(jī)關(guān)具有不可替代的作用和責(zé)無旁貸的義務(wù)。

一、“兩法銜接”制度的基本內(nèi)涵及特征

（一）“兩法銜接”制度的基本內(nèi)涵

“兩法銜接”制度是指，行政機(jī)關(guān)及相關(guān)法律授權(quán)組織在行政執(zhí)法過程中，對發(fā)現(xiàn)的涉嫌刑事犯罪的案件線索及時移送至司法機(jī)關(guān)辦理，或司法機(jī)關(guān)在辦理刑事案件過程中，發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)予以行政處罰的案件線索及時移送至行政機(jī)關(guān)辦理的制度。

“兩法銜接”制度中的行政執(zhí)法是指，具有行政執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)及依法獲得授權(quán)的組織實(shí)施的具體行政行為。

（二）“兩法銜接”制度的特征

1.參與主體復(fù)雜性。行政執(zhí)法工作是國家實(shí)現(xiàn)社會治理的重要途徑，其范圍涉及社會各行各業(yè)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及具有行政執(zhí)法權(quán)的組織眾多。不同的行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)限和種類不盡相同，執(zhí)法的規(guī)范性沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，行政執(zhí)法人員的執(zhí)法能力參差不齊。同時，各行政機(jī)關(guān)管理體制不統(tǒng)一，具體表現(xiàn)為有的行政機(jī)關(guān)上下級垂直管理，有的中央直屬管理，有的地方和上級雙重管理，有的是多部門聯(lián)合執(zhí)法等，導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在開展工作對接時會遇到諸多工作上的不便。

2.開展方式多樣性。“兩法銜接”制度在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪線索可以將案件線索移送至公安機(jī)關(guān)立案偵查，公安機(jī)關(guān)不立案的，檢察機(jī)關(guān)可以進(jìn)行立案監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)也可以將案件線索移送至檢察機(jī)關(guān)，由檢察機(jī)關(guān)通知公安機(jī)關(guān)立案偵查，公安機(jī)關(guān)接到檢察機(jī)關(guān)立案通知后應(yīng)當(dāng)予以立案。

3.移送案件雙向性?！皟煞ㄣ暯印敝贫戎?，案件移送是雙向的，既包括行政機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移送案件，也包括司法機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)移送案件。在實(shí)踐中，大多強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移送案件，而忽視了司法機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)移送應(yīng)當(dāng)予以行政處罰的案件，司法機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)移送的案件類型包括，不構(gòu)成犯罪不起訴或免于刑事處罰案件，或構(gòu)成犯罪同時應(yīng)當(dāng)予以行政處罰案件。

4.案件移送及時性?！皟煞ㄣ暯印敝贫纫笤谵k案中，不但案件實(shí)體處理結(jié)果正確，同時要求案件處理程序的及時性。行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在辦案中發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)移送的案件后，應(yīng)當(dāng)及時向有關(guān)單位移送。案件及時公正的辦理有利于及時化解社會矛盾，更有利于及時發(fā)揮刑罰一般預(yù)防和特殊預(yù)防的積極效果，通過將不構(gòu)成犯罪的案件及時予以行政處罰，也有利于及時制止行政違法行為，防止社會危害繼續(xù)擴(kuò)大。

二、檢察機(jī)關(guān)開展“兩法銜接”工作的意義

（一）有利于充分發(fā)揮行政檢察監(jiān)督作用

檢察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其實(shí)施法律監(jiān)督的類型可分為行政檢察監(jiān)督和訴訟檢察監(jiān)督。[2]當(dāng)前，行政訴訟監(jiān)督工作的基本思路在實(shí)踐中已經(jīng)得到了初步明確，工作也取得了一定的成效。但是我們也應(yīng)該看到，檢察訴訟監(jiān)督案件數(shù)量相對較少，與全面發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能作用的要求還存在較大差距。相反，行政檢察監(jiān)督的對象更為復(fù)雜，涉及的領(lǐng)域更為廣泛，行政違法行為對人民群眾的影響更具有社會敏感性。

（二） 有利于促進(jìn)全面深化改革工作

黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革工作目標(biāo)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革目標(biāo)要求，檢察機(jī)關(guān)開展“兩法銜接”工作有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政和司法機(jī)關(guān)公正司法。

國家行政機(jī)構(gòu)改革工作正在深入推進(jìn)，許多原有的利益格局被打破，新的利益格局正在形成階段，在新的形勢下，通過強(qiáng)化“兩法銜接”工作，尤其是強(qiáng)力推進(jìn)行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)案件信息共享工作，有利于行政檢察監(jiān)督工作的順利開展，保障了行政機(jī)關(guān)權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，完善了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能，從而促進(jìn)全面深化改革工作。

（三）有利于維護(hù)社會公共利益

嚴(yán)格落實(shí)“兩法銜接”制度，可以有效防范“以罰代刑”、有案不移、有案遲移等違法違規(guī)現(xiàn)象，有利于充分打擊行政犯罪行為，讓嚴(yán)重違反行政法、構(gòu)成犯罪的行為受到刑事處罰，同時讓應(yīng)當(dāng)受到行政處罰的犯罪分子接受行政制裁，通過對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督，讓人民群眾感受到社會公平正義，以人民群眾的利益需求為導(dǎo)向的行政檢察監(jiān)督，是保障人民群眾權(quán)利免受行政權(quán)濫用之侵害的最后一道屏障。

（四）有利于節(jié)約司法資源

“兩法銜接”工作的順利開展，可以建立行政機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)的案件互助機(jī)制，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在辦理案件中可以互相邀請專家協(xié)助辦案，提高辦案質(zhì)量。由于部分案件證據(jù)具有時效性，司法機(jī)關(guān)難以在事后取證，認(rèn)可行政機(jī)關(guān)的部分具有較強(qiáng)穩(wěn)定性的證據(jù)可以保證刑事案件的順利辦理，既提高了辦案效率，節(jié)約了司法資源，也有利于強(qiáng)化打擊犯罪的力度。

三、“兩法銜接”制度存在的問題

（一）信息共享機(jī)制不完善，檢察機(jī)關(guān)工作開展被動

行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)案件信息共享是“兩法銜接”工作的基礎(chǔ)和前提。由于實(shí)踐中涉及行政機(jī)關(guān)主體復(fù)雜，權(quán)力運(yùn)行方式多樣，司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)建立信息共享機(jī)制的工作情況，在不同地區(qū)、不同層級、不同行政領(lǐng)域存在較大差異，總體而言，基層和偏遠(yuǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)案件信息共享平臺建設(shè)相對滯后。對于其他較早建立的案件信息共享平臺的地區(qū)，案件信息的錄入主動權(quán)也多掌握在行政機(jī)關(guān)，案件共享平臺信息錄入帶有選擇性錄入的特征。以率先開展案件信息共享平臺建設(shè)的上海市浦東區(qū)人民檢察院為例，案件信息共享平臺建成后一年內(nèi)，共錄入不到200件行政執(zhí)法信息，遠(yuǎn)低于實(shí)際執(zhí)法案件數(shù)，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)開展行政檢察監(jiān)督工作較為被動。[3]

對于檢察機(jī)關(guān)而言，“兩法銜接”制度的建立是行政檢察監(jiān)督工作的重要組成部分，檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督檢查中要保持主導(dǎo)監(jiān)督的地位，主動獲得案件線索。被動接受行政機(jī)關(guān)有選擇性提供的案件線索，不利于對行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，也不利于全面打擊犯罪。同時我們也應(yīng)該注意到，被動接受行政機(jī)關(guān)提供的案件線索，不能開展主動有效監(jiān)督，可能會導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)行政檢察監(jiān)督權(quán)異化為進(jìn)一步強(qiáng)化行政權(quán)力的工具。

（二）證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，證據(jù)轉(zhuǎn)換存在困難

行政案件和刑事案件的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，與刑事案件相比，行政執(zhí)法案件證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)相對較低。一方面，由于行政執(zhí)法案件較刑事案件數(shù)量多，且多與人民群眾日常生產(chǎn)生活密切相關(guān)案件，為了便于社會管理，及時恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序，對行政機(jī)關(guān)的辦案效率提出更高的要求，從而對案件證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)要求相對較低;另一方面，行政執(zhí)法案件性質(zhì)較刑事案件社會危害性相對較小，處罰的嚴(yán)厲性一般低于刑事處罰，因此，刑事訴訟法規(guī)定了更為嚴(yán)苛的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，對保障人權(quán)和打擊犯罪也提出了更嚴(yán)格的程序性要求。行政和刑事證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，是“兩法銜接”制度運(yùn)行中的一大障礙。

新修改的刑事訴訟法關(guān)于行政證據(jù)和刑事證據(jù)的銜接規(guī)定，在一定程度上解決了物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)的轉(zhuǎn)換問題。但在實(shí)踐中，對于證據(jù)的取證程序有更嚴(yán)格的要求，部分行政機(jī)關(guān)的證據(jù)材料因取證程序不符合刑事訴訟法的規(guī)定而不能得到法庭認(rèn)定。對于言詞證據(jù)以及鑒定意見、勘驗(yàn)、檢查、辨認(rèn)、偵查實(shí)驗(yàn)筆錄等證據(jù)的轉(zhuǎn)換，由于這類證據(jù)要求的特殊性，法律沒有明確規(guī)定轉(zhuǎn)換規(guī)則，實(shí)踐中需要司法機(jī)關(guān)重新制作相關(guān)證據(jù)，一些由行政機(jī)關(guān)移送至司法機(jī)關(guān)的案件，因時效性因素制約，增加了司法機(jī)關(guān)辦案難度。

行政處罰法規(guī)定，“行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施”“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰?！睂?shí)踐中的行政機(jī)關(guān)及其授權(quán)組織數(shù)量多，實(shí)施行政處罰的執(zhí)法人員素質(zhì)良莠不齊，部分行政執(zhí)法人員辦案水平較公安機(jī)關(guān)偵察人員、檢察官、法官相對較低，也在一定程度上影響了證據(jù)轉(zhuǎn)換質(zhì)量。行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)對證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識差異，也導(dǎo)致證據(jù)銜接出現(xiàn)一定障礙，如在一些地區(qū)煙草局以假煙的銷售價格為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，公安機(jī)關(guān)以真煙的銷售價格為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。[4]行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對于案件是否應(yīng)當(dāng)移送產(chǎn)生了分歧。

（三）立法不完善，沒有形成長效機(jī)制

關(guān)于“兩法銜接”制度的相關(guān)立法，主要有《行政處罰法》第22條和《刑事訴訟法》第177條規(guī)定的規(guī)定。[5]行政處罰法和刑事訴訟法是關(guān)于“兩法銜接”制度法律位階最高的規(guī)定，為行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之間案件移送提供了基本依據(jù)，但規(guī)定的內(nèi)容較為原則。對于公安機(jī)關(guān)刑事偵查工作中發(fā)現(xiàn)的行政案件線索、檢察機(jī)關(guān)或?qū)徟袡C(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的應(yīng)當(dāng)同時予以刑事處罰和行政處罰的案件線索的移送、案件移送的程序、案件信息共享機(jī)制、不及時移送的法律后果等方面都沒有明確規(guī)定。

實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)為了解決“兩法銜接”制度存在的問題，單獨(dú)或聯(lián)合出臺了一些規(guī)范性文件，2001年以來，國務(wù)院及各單位聯(lián)合出臺的主要規(guī)范性文件匯總?cè)缦拢?/p>

從上述規(guī)范性文件從內(nèi)容上來看，在當(dāng)前“兩法銜接”制度運(yùn)行缺乏頂層具體設(shè)計的情況下，各單位單獨(dú)或聯(lián)合出臺的規(guī)范性文件大多是為了解決部門之間協(xié)調(diào)問題，具有明顯的臨時性和行業(yè)特征，如當(dāng)前社會比較關(guān)心的環(huán)境保護(hù)問題、假冒偽劣問題、食品藥品安全問題等方面。從會簽文件的主體上來看，會簽主體較為復(fù)雜，有單個行政機(jī)關(guān)與多個司法機(jī)關(guān)、多個司法機(jī)關(guān)與多個行政機(jī)關(guān)或多個行政機(jī)關(guān)與單個司法機(jī)關(guān)。部分文件的出臺與當(dāng)時的專項(xiàng)行動密切相關(guān)，沒有形成長效機(jī)制。

（四）法律監(jiān)督機(jī)關(guān)缺位，強(qiáng)制執(zhí)行力較差

長期以來，行政檢察監(jiān)督工作沒有得到檢察機(jī)關(guān)的足夠重視，取而代之的是自偵案件在檢察機(jī)關(guān)占據(jù)十分重要的地位。隨著司法體制改革的深入推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)自偵部門轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察部門，行政檢察監(jiān)督工作在檢察機(jī)關(guān)中的地位得以凸顯，檢察機(jī)關(guān)辦理“兩法銜接”案件的工作力度明顯增大。2017年，全國檢察機(jī)關(guān)開展了嚴(yán)厲打擊破壞環(huán)境資源和危害食品藥品安全犯罪專項(xiàng)監(jiān)督活動，通過檢察建議的“兩法銜接”案件共計2015件，同比上漲39%。[6]檢察機(jī)關(guān)在破壞環(huán)境資源和危害食品藥品安全犯罪領(lǐng)域，“兩法銜接”工作取得的良好效果與最高人民檢察院、環(huán)保部、公安部共同會簽的《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》是分不開的，全國各級環(huán)保部門、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)密切合作，有的地方根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況制定了實(shí)施細(xì)則，各單位在全國范圍內(nèi)強(qiáng)力推進(jìn)該項(xiàng)專項(xiàng)活動，取得了令人滿意的效果。

通過全國檢察機(jī)關(guān)開展的“打擊破壞環(huán)境資源和危害食品藥品安全犯罪專項(xiàng)監(jiān)督”活動，我們同時也應(yīng)當(dāng)看到，在這兩個領(lǐng)域加大工作力度后可以在短時間內(nèi)發(fā)現(xiàn)大量的“兩法銜接”案件線索，在其他行政領(lǐng)域也有可能存在大量類似的“兩法銜接”案件線索，但由于工作機(jī)制障礙，導(dǎo)致沒有能及時予以監(jiān)督。由中央各單位的強(qiáng)力推動才能取得的“兩法銜接”效果，要在全體行政機(jī)關(guān)予以推廣存在較大難度。上述專項(xiàng)活動取得良好效果的核心在于，檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮了行政檢察監(jiān)督作用，使得行政犯罪案件能夠被及時移送司法機(jī)關(guān)。其更廣泛和深遠(yuǎn)的意義在于，應(yīng)當(dāng)建立一種讓檢察機(jī)關(guān)在所有行政機(jī)關(guān)都能充分發(fā)揮檢察監(jiān)督作用的機(jī)制，建立檢察機(jī)關(guān)具有對行政機(jī)關(guān)有強(qiáng)制約束力的法律監(jiān)督體系。失去自偵權(quán)的檢察機(jī)關(guān)發(fā)送的檢察建議在實(shí)踐中的法律效果大打折扣，亟需國家立法機(jī)關(guān)通過立法的形式強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，從而完善我國的“兩法銜接”制度。

二、“兩法銜接”制度的完善

（一）明確“兩法銜接”的基本原則

1.刑法謙抑性原則。刑法的謙抑性是指，刑法應(yīng)控制處罰范圍和程度，能用其他方式打擊違法、保護(hù)合法時，就不使用刑法手段，能使用較輕刑罰手段保護(hù)法益時，就不使用較重刑罰。[7]刑法的謙抑性原則是刑事立法和刑事司法的基本原則。在刑事立法方面，對于能夠使用行政手段解決的社會問題和矛盾，盡可能不規(guī)定為行政犯罪，行政法規(guī)中部分條款規(guī)定“情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，實(shí)踐中對是否“情節(jié)嚴(yán)重”的標(biāo)準(zhǔn)把握要以刑法的規(guī)定為準(zhǔn)，不能僅依靠行政機(jī)關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定。能否達(dá)到刑法定罪標(biāo)準(zhǔn)對于行政執(zhí)法人員來說存在一定困難，需要在“兩法銜接”工作中與司法機(jī)關(guān)密切配合。

在刑事司法活動中，刑法的謙抑性體現(xiàn)在刑事強(qiáng)制措施和量刑的寬宥性。在辦理“兩法銜接”案件過程中，尤其在辦理民營企業(yè)家涉嫌犯罪問題時，既要防止“以罰代刑”，又要防止出現(xiàn)違規(guī)拔高處罰力度、將民事案件和行政案件按照刑事案件辦理。嚴(yán)格審查逮捕必要性，對于符合取保候?qū)徎虮O(jiān)視居住條件的，一般不適用逮捕措施。在法定量刑幅度內(nèi)，在確保能夠達(dá)到打擊犯罪、保護(hù)法益目的的情況下，適用較輕的量刑幅度。

2.雙重責(zé)任原則。雙重責(zé)任原則是指，在“兩法銜接”制度中，部分案件同時承擔(dān)刑事責(zé)任和行政責(zé)任，雙重責(zé)任原則并不違反“一事不再理原則”?！耙皇虏辉倮碓瓌t”是指對于已經(jīng)判決生效或行政處罰完畢的同一行為，不得再次予以起訴或處罰?！耙皇虏辉倮碓瓌t”適用范圍是同一種類型的違法行為，處理的是行政違法或刑事違法內(nèi)部責(zé)任承擔(dān)的問題，而不是跨部門法的違法行為。行政犯罪行為侵害的法益既包括行政法保護(hù)的法益，也包括刑罰保護(hù)的法益，且兩種法益的性質(zhì)不同。如醉酒駕駛行為，其行為同時違反行政法和刑法的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)同時承擔(dān)行政責(zé)任（如吊銷駕駛資格證）和刑事責(zé)任（如判處拘役）。

對于爭議較大的判處同種類型懲罰的行為，如承擔(dān)罰款行政責(zé)任和罰金刑事責(zé)任的違法行為，或行政拘留和有期徒刑的違法行為，有學(xué)者認(rèn)為，對于這類情況，應(yīng)當(dāng)只適用刑法的規(guī)定，不適用行政法的規(guī)定，刑事責(zé)任吸收了行政責(zé)任，因此不適用雙重責(zé)任原則。對此觀點(diǎn)，筆者不能贊同，雙重責(zé)任原則應(yīng)當(dāng)貫穿在“兩法銜接”制度的全過程。對于行政和刑事均為同類性質(zhì)的處罰問題，如行政處罰為罰款、刑事處罰為罰金的類型，以行為人甲銷售偽劣商品數(shù)額較大為例：其行為同時違反了產(chǎn)品質(zhì)量法和刑法的規(guī)定，在實(shí)踐中一般采取刑事責(zé)任優(yōu)先原則，將罰款數(shù)額在罰金中予以折抵，最終執(zhí)行一種處罰。一方面行政處罰的罰款數(shù)額如果大于罰金數(shù)額，刑事責(zé)任無法吸收行政責(zé)任。另一方面，對違反產(chǎn)品質(zhì)量法和刑法的行為進(jìn)行雙重責(zé)任認(rèn)定與雙重處罰不是同一概念。認(rèn)定雙重責(zé)任，是為了向社會宣告其行為同時違反了產(chǎn)品質(zhì)量法和刑法，起到一般預(yù)防的作用。罰金和罰款數(shù)額的并和執(zhí)行，是出于社會政策的考量，并不影響特殊預(yù)防的效果。因此，應(yīng)在“兩法銜接”制度中全面貫徹雙重責(zé)任原則。

（二）完善案件信息共享機(jī)制

案件信息共享是開展“兩法銜接”工作的基礎(chǔ)，“兩法銜接”工作長期以來受制于行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間案件信息共享不暢。近年來，最高人民檢察院在環(huán)境保護(hù)、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等領(lǐng)域，與相關(guān)行政部門密切合作，推動建立了相關(guān)案件信息共享平臺，但平臺建設(shè)在全國各級行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)全面推廣難度較大，目前在省一級及部分市、縣級基本建成信息共享平臺。

因行政執(zhí)法機(jī)關(guān)眾多，且管理體制、執(zhí)法程序、執(zhí)法權(quán)責(zé)復(fù)雜，全面建設(shè)“兩法銜接”信息共享平臺的難度較大，需要國務(wù)院及相關(guān)機(jī)構(gòu)從全局把握，立足頂層設(shè)計，分批次予以推進(jìn)，可以借鑒已經(jīng)初步在省一級建立的“打擊侵犯知識產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣商品”信息共享平運(yùn)作機(jī)制，最終建設(shè)成涵蓋所有行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)及檢察機(jī)關(guān)的案件信息共享平臺。案件信息共享平臺要求行政機(jī)關(guān)將所有行政執(zhí)法信息在平臺中及時錄入，司法機(jī)關(guān)在辦案中發(fā)現(xiàn)的應(yīng)當(dāng)予以行政處罰的案件線索也應(yīng)當(dāng)及時向行政機(jī)關(guān)反饋。建立與完善案件信息共享平臺，可以有效避免當(dāng)前實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)被動監(jiān)督的局面，“兩法銜接”案件線索受制于行政機(jī)關(guān)的局面可以從根本上得到改善。

（三）完善立法，規(guī)范銜接程序

行政處罰法和刑事訴訴訟法等國家層面立法關(guān)于“兩法銜接”制度只有原則性規(guī)定，在實(shí)踐中缺乏可操作性。其中刑事訴訟法關(guān)于司法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的應(yīng)當(dāng)移送行政機(jī)關(guān)處罰的案件類型，只對被不起訴需要移送行政機(jī)關(guān)的情況進(jìn)行了規(guī)定，[8]對同時應(yīng)當(dāng)予以刑事處罰和行政處罰的情況沒有規(guī)定。建議在刑事訴訟法中完善司法機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)移送案件制度，將應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)移送的所有類型刑事案件都在規(guī)定中予以明確。

因法律關(guān)于“兩法銜接”制度規(guī)定的原則性較強(qiáng)，實(shí)踐中各部門內(nèi)部立法及部門間共同會簽了大量的實(shí)施細(xì)則性質(zhì)的文件。但部門內(nèi)部制定的規(guī)范性文件對其他機(jī)關(guān)沒有約束力，如環(huán)保部門或衛(wèi)生防疫部門出臺的實(shí)施意見，對司法機(jī)關(guān)沒有強(qiáng)制性約束力;行政部門與司法機(jī)關(guān)共同會簽的“兩法銜接”文件，在執(zhí)行中的效果也主要取決于部門之前的協(xié)調(diào)力度，部門之前關(guān)系協(xié)調(diào)的好，“兩法銜接”制度執(zhí)行效果就好，反之執(zhí)行的效果就差，缺少“兩法銜接”制度長效機(jī)制。

機(jī)關(guān)部門應(yīng)當(dāng)出臺相關(guān)法律或司法解釋，結(jié)合各地、各行業(yè)出臺的大量的會簽文件，將“兩法銜接”制度中存在的問題和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，對實(shí)踐中比較突出的案件信息共享問題、證據(jù)轉(zhuǎn)換問題、銜接程序等方面予以立法明確，避免各地區(qū)、各行業(yè)出臺各式各樣的會簽文件，有利于統(tǒng)一立法和司法。

（四）強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)地位

“兩法銜接”制度中強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)作用是規(guī)范行政執(zhí)法、實(shí)現(xiàn)依法行政、落實(shí)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的必然要求?！白怨乓詠淼慕?jīng)驗(yàn)表明，所有擁有權(quán)力的人，都傾向?yàn)E用權(quán)力，而且不用到極致決不罷休……為了防止權(quán)力濫用，必須通過事物的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以權(quán)力制止權(quán)力”。[9]具有行政執(zhí)法權(quán)的機(jī)關(guān)及組織眾多，權(quán)力覆蓋面廣，涉及人民群眾生產(chǎn)生活的各個方面，對行政機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)力的監(jiān)督和制約是實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)的應(yīng)有之意。

檢察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，從宏觀上來講，檢察機(jī)關(guān)具有行政監(jiān)察監(jiān)督權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)，其中，“兩法銜接”是檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政檢察監(jiān)督的重要途徑，通過“兩法銜接”制度而建立的案件信息共享平臺，是檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮行政監(jiān)察監(jiān)督的重要手段。實(shí)踐中，在各地區(qū)以及各行業(yè)行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)會簽的文件中，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的地位及作用沒有明確和統(tǒng)一的區(qū)分，根據(jù)會簽文件的內(nèi)容，檢察機(jī)關(guān)在“兩法銜接”工作中的地位和作用主要分為以下幾種：（1）檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、其他行政機(jī)關(guān)在“兩法銜接”工作中處于同等地位，屬于相互配合的關(guān)系;（2）檢察機(jī)關(guān)在“兩法銜接”工作中處于監(jiān)督地位，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的案件銜接工作;（3）檢察機(jī)關(guān)處于主導(dǎo)地位，主導(dǎo)行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的案件信息共享平臺建設(shè)工作，主導(dǎo)文件會簽和相關(guān)解釋工作，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)和其他司法機(jī)關(guān)的各項(xiàng)活動。

只有充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在“兩法銜接”工作中的主導(dǎo)作用，才能從根本上解決被動監(jiān)督的問題，防止出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)選擇性共享案件信息，才能積極介入到行政機(jī)執(zhí)法活動中去，從而為完善行政檢察監(jiān)督機(jī)制打下堅實(shí)基礎(chǔ)。檢察機(jī)關(guān)在“兩法銜接”工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用，具有充分的法理依據(jù)和憲法依據(jù)，但由于法律關(guān)于檢察機(jī)關(guān)行使行政檢察監(jiān)督權(quán)的具體程序和途徑規(guī)定不明確，加之長期以來檢察機(jī)關(guān)對該項(xiàng)工作的重視程度不夠，致使“兩法銜接”工作在實(shí)踐中困難較多，各地也在積極開展試點(diǎn)工作，但總體效果參差不齊。

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在監(jiān)督職能定位上，建立全國一盤棋的思想，統(tǒng)一在“兩法銜接”工作中應(yīng)當(dāng)起到主導(dǎo)作用的思想認(rèn)識。尤其在深化司法體制改革和國家行政機(jī)構(gòu)改革的背景下，檢察機(jī)關(guān)更要大膽探索，積極作為，充分發(fā)揮行政檢察監(jiān)督作用，使憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)在實(shí)踐中得到落實(shí)。

注釋：

[1]中共中央文獻(xiàn)研究室：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編（中）》，中央文獻(xiàn)出版社2016年版，第166頁。

[2]參見秦前紅：《兩種“法律監(jiān)督”的概念分野與行政檢察監(jiān)督之歸位》，《東方法學(xué)》2018年第1期。

[3]參見李辰星：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制研究》，武漢大學(xué)2013年博士論文，第54頁。

[4]參見李衛(wèi)剛、姜雨奇：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制實(shí)證分析——以新疆為例》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2012年第5期。

[5]參見《行政處罰法》第22條和《刑事訴訟法》第177條的規(guī)定。

[6]參見張子揚(yáng)：《2017年度兩個專項(xiàng)立案監(jiān)督活動建議移送和監(jiān)督立案數(shù)量上升》， http：//www.chinanews.com/gn/2018/02-28/8456649.shtml，最后訪問日期：2019年3月1日。

[7]參見張明楷：《論刑法的謙抑性》，《法商研究》，1995年第4期。

[8]《刑事訴訟法》第177條。

[9]孟德斯鳩：《論法的精神》，許明龍譯，商務(wù)印書館2014年版，第185頁。