職業(yè)教育PPP供給模式的意義、風險及消解策略

徐佩玉 王利華

[摘要]職業(yè)教育PPP供給模式是我國職業(yè)教育辦學和育人模式的重大創(chuàng)新，也是職業(yè)教育產(chǎn)教融合的重要表現(xiàn)形式。通過充分發(fā)揮PPP模式的融資功能和管理功能，能夠在職業(yè)教育領域促進政府和企業(yè)之間建立起基于市場邏輯的合作關系，健全職業(yè)教育辦學的成本分擔機制，加快我國現(xiàn)代職業(yè)教育體系的構建?，F(xiàn)階段國內(nèi)的職業(yè)教育PPP供給模式還不成熟，在實踐中存在著一定的法律風險、政策風險、道德風險和項目風險，需要從加快立法進度、改善政策供給、完善監(jiān)督機制、加強項目論證與運營管理等方面來降低風險，提高PPP項目的成功率和收益水平。

[關鍵詞]職業(yè)教育;PPP供給模式;政企合作;成本分擔;風險

[作者簡介]徐佩玉（1990- ），女，湖北孝感人，衢州職業(yè)技術學院，講師，碩士。（浙江? 衢州? 324000）王利華（1979- ），男，陜西勉縣人，廣西機電職業(yè)技術學院工商管理系，副教授，博士。（廣西? 南寧? 530007）

[基金項目]本文系廣西教育科學“十三五”規(guī)劃2018年度課題“職業(yè)教育PPP模式的應用與風險管控研究”的階段性研究成果。（課題編號：18FJY037）

PPP模式原本是應用于公共基礎設施建設領域的一種政府與社會資本合作模式，隨著PPP模式在公共基礎設施建設領域的優(yōu)勢逐步顯現(xiàn)，越來越多的國家和地區(qū)開始把PPP模式延伸應用到社會公用事業(yè)領域，職業(yè)教育PPP模式隨之孕育而生。推行職業(yè)教育PPP供給模式，在理順政府與市場關系，充實教育資源，拓寬融資渠道，建立現(xiàn)代教育治理體系，提升教育服務供給水平和管理效率等方面都具有非常重要的意義。盡管我國PPP探索實踐已經(jīng)進行了很多年，也形成了多種適合我國國情的PPP模式，但在職業(yè)教育領域，PPP還屬于新鮮事物，不論是在理論研究、政策供給、制度建設等層面，還是在具體實踐層面，都面臨著較多的風險和問題，亟待進行深入系統(tǒng)的分析研究，為未來職業(yè)教育PPP供給模式的全面推廣提供指導。

一、PPP供給模式的內(nèi)涵與功能分析

“PPP”是英文“Public-Private Partnership”的簡稱，直譯為“公私合作伙伴關系”，在我國政策文件中將“PPP”定義為“政府和社會資本合作”。PPP的概念興起于20世紀90年代，是歐美一些國家和地區(qū)為緩解擴張性經(jīng)濟政策長期施行所帶來的政府財政支出壓力而創(chuàng)造的公共事務管理模式?；趪楹驼谓?jīng)濟制度的不同，國際上對PPP這一概念的定義也不盡一致。聯(lián)合國訓練研究所認為“PPP是為了滿足公共產(chǎn)品供給需要，更有效率地提供傳統(tǒng)上由政府部門提供的公共項目與公共服務，而在公共部門與私人部門之間所達成的公共項目實施合作關系，即社會不同系統(tǒng)倡導者之間所建立的制度化合作方式”①。2015年5月，經(jīng)國務院批準，財政部、發(fā)展改革委、人民銀行聯(lián)合編制的《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》中，將PPP模式定義為“在平等協(xié)商原則的前提之下，政府部門與私人部門之間通過合同形式共同參與公共物品和公共服務供給，同時由政府部門對私人部門提供公共產(chǎn)品或服務的結果予以評價與監(jiān)督，并據(jù)此支付相應代價的一種合作模式”。上述定義雖然在文字表述上有一定差異，但基本內(nèi)涵是清楚的，即PPP是指公共部門與私人部門就提供公共產(chǎn)品和服務而建立的合作關系。

PPP之所以會成為國際上普遍采用的公共產(chǎn)品和服務供給模式，最主要的原因在于PPP具有融資和管理兩大功能。從PPP的融資功能來看，PPP模式誕生之初，就是因其融資功能而受到關注的。不論是早期的鐵路、公路、通信、機場、港口等基礎設施建設，還是后來的市政工程、科教文衛(wèi)等公用事業(yè)建設，PPP模式都在項目融資功能上體現(xiàn)出了獨特優(yōu)勢，并因此逐漸發(fā)展為全球范圍內(nèi)被廣泛采用的公私合作模式。早在20世紀80年代，深圳就在基礎設施建設領域開始了PPP模式的實踐探索，以較少的財政投入撬動了大量社會資本，有力支持了深圳市政建設。21世紀初，我國東南沿海很多地區(qū)通過PPP模式引進外資，在一定程度上解決了地方建設資金缺乏的問題。2014年以來，國家再次在全國范圍內(nèi)推行PPP模式，就是要更好地發(fā)揮PPP的融資功能。從PPP的管理功能來看，PPP模式的管理功能是由PPP模式的融資功能衍生而來的間接功能。在PPP模式中，社會資本通過投資的形式介入公共基礎設施建設和公共事業(yè)建設運營，為保障自身的投資權益，社會資本必然要求參與相關項目的經(jīng)營和管理，由此就使得PPP模式擁有了管理功能，而允許社會性投資主體參與PPP項目管理，本身也是提高PPP項目市場化程度和經(jīng)營管理效率的內(nèi)在要求。2014年9月，財政部發(fā)布的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）中，明確要求政府在運用PPP模式過程中加快職能轉(zhuǎn)變，完善財政投入以及管理方式，肯定了發(fā)揮PPP管理功能的必要性。職業(yè)教育PPP，就是PPP模式在職業(yè)教育領域的具體應用。

二、職業(yè)教育領域內(nèi)實施PPP供給模式的意義

（一）在職業(yè)教育領域內(nèi)引入PPP模式，構建了基于市場邏輯的政企合作關系

改革開放至今，我國教育領域?qū)嵭械囊恢笔侵醒虢y(tǒng)一領導下的分級管理體制。在教育行政組織上，中央設立教育部，地方則在省、市、縣、鄉(xiāng)四級分別設立教育廳、局、科、室（組）等教育行政部門，各級地方教育行政部門均歸統(tǒng)一領導。在教育行政內(nèi)容上，全國教育方針、規(guī)劃、政策等宏觀頂層設計均由黨中央、國務院制定，具體事務則由地方各級教育行政部門負責落實執(zhí)行。我國職業(yè)教育管理體現(xiàn)出政校不分、管辦一體的特征，公辦職業(yè)教育成為職業(yè)教育主體，民辦職業(yè)教育力量薄弱，職業(yè)教育市場化程度嚴重不足，由此造成職業(yè)院校缺乏辦學自主權，喪失發(fā)展活力和改革創(chuàng)新動力，行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)教育辦學和育人的機會缺失、渠道狹窄，在一定程度上導致職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)需求脫節(jié)。

理順政府和市場的關系，促進教育管理從原有體制內(nèi)向體制外轉(zhuǎn)移，是我國職業(yè)教育辦學體制改革的重要方向?！秶衣殬I(yè)教育改革實施方案》提出，職業(yè)教育要用五到十年的時間，基本完成由政府舉辦為主向政府統(tǒng)籌管理、社會多元辦學的格局轉(zhuǎn)變，目的就是重構職業(yè)教育領域中政府和市場的關系，解決傳統(tǒng)教育管理體制下職業(yè)教育辦學活力和動力不足的問題，為企業(yè)參與職業(yè)教育辦學掃除體制機制障礙。推行職業(yè)教育PPP供給模式，開展政府與社會資本合作辦學，正是理順職業(yè)教育領域政府和市場關系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的關鍵性舉措。職業(yè)教育PPP供給模式要求政府和社會資本共同投資舉辦職業(yè)教育，這就為行業(yè)組織、企業(yè)等社會性主體參與職業(yè)教育辦學開辟了新途徑。在辦學過程中，社會資本與政府擁有同等地位，雙方遵循市場規(guī)律，以契約的形式規(guī)定主體責任、權利和義務。政府和社會資本以優(yōu)勢互補、互惠共贏的方式構建起了基于市場邏輯的政企合作關系，既保障了社會資本追求合理利潤的目標，同時又能實現(xiàn)政府部門所追求的社會福祉最大化目標。

（二）實施PPP供給模式，有利于健全職業(yè)教育辦學的成本分擔機制

在傳統(tǒng)的教育管理體制下，政府是職業(yè)教育辦學的主要投資主體和管理主體，財政撥款是職業(yè)教育辦學經(jīng)費的主要來源。在過往職業(yè)教育規(guī)模有限、覆蓋面不廣的階段，完全依靠政府投入就足以維持職業(yè)教育的正常發(fā)展，但隨著我國職業(yè)教育規(guī)模的不斷擴張以及社會經(jīng)濟發(fā)展對專業(yè)技術技能人才需求量的逐年走高，僅僅依靠政府單一主體的投入已經(jīng)難以滿足職業(yè)教育持續(xù)發(fā)展的需要，建立健全職業(yè)教育辦學的成本分擔機制，拓寬職業(yè)教育辦學資金籌集渠道已經(jīng)迫在眉睫。《國家職業(yè)教育改革實施方案》提出要推動職業(yè)教育由政府舉辦為主向政府統(tǒng)籌管理、社會多元辦學的格局轉(zhuǎn)變，這不僅是我國建設現(xiàn)代職業(yè)教育管理體制的內(nèi)在要求，也是拓寬職業(yè)教育辦學資金籌集渠道，夯實職業(yè)教育發(fā)展物質(zhì)基礎的必然要求。推行職業(yè)教育PPP供給模式，既是推動職業(yè)教育辦學格局轉(zhuǎn)變的重要抓手，也是健全職業(yè)教育辦學成本分擔機制的重要路徑。

一方面，PPP模式本身具有很強的適應性和靈活性，我國通行的PPP模式包括管理外包、特許經(jīng)營、私有化三個大類，每個大類根據(jù)項目類型、融資方式、建設需求、收費定價、期滿處置等要素的不同又細分出若干子類，形成了各不相同的PPP合作形式。地方政府、職業(yè)院校、社會資本可以根據(jù)辦學和育人項目的需要，靈活采用不同的PPP模式，既可以在二級學院、創(chuàng)辦實習實訓基地建設等大規(guī)模、長周期項目中實施PPP，也可以在訂單式培養(yǎng)、職業(yè)技能培訓等小微型教育項目上實施PPP。由此可見，PPP模式可以在職業(yè)教育辦學和育人體系中的多個層面減輕各級政府的財政撥款壓力，最大限度地分擔職業(yè)教育辦學和育人成本。另一方面，在PPP模式下，企業(yè)以投資形式介入了職業(yè)教育辦學和育人過程，為了最大化資金利用效率，確保良好的投資回報率，企業(yè)必然會將自身所擁有的專業(yè)知識、市場信息、管理、技術等優(yōu)勢資源要素注入職業(yè)院校，這就減輕了職業(yè)院校教育資源的建設壓力，降低了其辦學的隱性成本。

三、職業(yè)教育領域內(nèi)實施PPP供給模式的風險研判

盡管職業(yè)教育PPP供給模式擁有多重優(yōu)勢，是政府和社會資本合作辦學的有效形式，但PPP模式本身的特點決定了職業(yè)教育PPP項目的正常建設和平穩(wěn)運行需要得到政府和社會的全方位支持，否則就會為職業(yè)教育PPP帶來各種各樣的風險。具體來講，職業(yè)教育PPP供給模式蘊含的風險主要有四類，即法律、政策、道德、項目風險，下文將逐一進行分析。

（一）法律風險

職業(yè)教育PPP供給模式是多元主體聯(lián)合辦學的實現(xiàn)形式，從主體層面看，它至少涉及地方政府、職業(yè)院校、社會性投資者三方主體;從實踐層面看，它包含著資本進入與退出、主體權責劃分、項目運作管理、過程監(jiān)督、利益分配等眾多環(huán)節(jié)，不論是規(guī)范相關參與主體的合作行為，還是規(guī)范合作項目的建設和運作過程，都需要健全的法律體系支持，否則不僅會給PPP項目的正常推進埋下重大隱患，也極易誘發(fā)參與主體之間的矛盾糾紛。盡管PPP實踐邏輯上要求健全的法律體系支持，但遺憾的是，到目前為止，國內(nèi)相關的法律法規(guī)還不完善，使得職業(yè)教育領域的PPP項目面臨較大的法律風險，制約著PPP項目的規(guī)劃和進一步實施。

具體來講，當前職業(yè)教育PPP供給模式面臨的法律風險主要體現(xiàn)在立法工作滯后和立法層次較低兩個層面。如果從20世紀80年代我國第一個PPP項目落地的時間算起，到今天我國已經(jīng)掀起了三次政府和社會資本合作的浪潮，積累了數(shù)十年的PPP模式實踐經(jīng)驗，但由于種種現(xiàn)實因素的制約，我國始終未能出臺全國性的PPP專門法律，各地方啟動PPP項目時只能依據(jù)“招標投標法”“政府采購法”等相關法律來開展工作，無法得到全面、系統(tǒng)、針對性的法律支持。由于立法供給不足，職業(yè)教育PPP模式在全國各地的推進高度依賴中央政策，PPP項目運行過程的規(guī)范化高度依賴事先簽訂的合同。這種狀況不僅造成行政權力濫用以及司法救濟不力等問題時有發(fā)生，也非常不利于職業(yè)教育PPP模式的長遠健康發(fā)展。在缺乏全國性PPP專門法律的現(xiàn)實條件下，各地方政府為了促進本地職業(yè)教育PPP項目的規(guī)范化，不得不出臺一些地方性的法規(guī)，以指導和約束PPP項目參與方的行為。由于各地方的社情民情不同，地方政府出臺的法規(guī)不僅效力差，立法層次低，相互之間還不可避免地存在某些沖突。一些企業(yè)在某地參與PPP項目遵循的是一套規(guī)范，到另一地參與PPP項目遵循的又是另一套規(guī)范，常常使得企業(yè)左右為難，顧慮重重。

（二）政策風險

職業(yè)教育PPP供給模式能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，各地方已經(jīng)開展的PPP項目能否順利推進，規(guī)劃中的PPP項目能否真正落地，在一定程度上取決于國家的政策風向。2014年，《國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）出臺以來，在國家的政策支持和鼓勵下，國內(nèi)的PPP項目呈現(xiàn)出爆發(fā)性增長的態(tài)勢?！?015年4月，發(fā)展改革委在其門戶網(wǎng)站開辟PPP項目庫專欄，公開發(fā)布的PPP項目共計1043個，總投資額達到1.97萬億元，項目范圍涵蓋水利設施、市政設施、交通設施、公共服務、資源環(huán)境等多個領域。”②之后兩年，全國各地的PPP項目數(shù)量高速增長，投資規(guī)模迅速擴大。然而，在全國PPP模式大行其道，PPP項目密集上馬的繁榮局面背后，是一系列隱患和亂象的潛滋暗長。在很多地方的PPP項目操作中，不同程度地存在風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底、重建設輕運營、績效考核不完善、社會資本融資杠桿倍數(shù)過高等問題。為了遏制地方PPP項目的失范苗頭，2017年11月，財政部印發(fā)了《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），通過負面清單嚴控新項目入庫，并在全國范圍內(nèi)對PPP項目入庫存量進行集中清理，清退不合規(guī)項目。緊接著，國資委發(fā)布了《關于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務風險管控的通知》，從強化集團管控、嚴格準入條件、嚴格規(guī)?？刂?、嚴肅責任追究等六個方面防范央企參與PPP項目的經(jīng)營風險，要求各央企對PPP業(yè)務實行總量管控，從嚴設定PPP業(yè)務規(guī)模上限，防止過度推高杠桿水平。在中央接連頒布以規(guī)范化、防風險為導向的PPP政策文件的形勢下，國家對PPP模式的政策支持力度減小，財政空間受到壓縮，PPP項目上馬限制增多，引發(fā)了全國PPP項目數(shù)量的減少和投資規(guī)模下降。例如，財政部PPP項目庫累計入庫項目已經(jīng)從“2017年末的14424個和總投資額18.2萬億元”③，下降為“2019年6月的9036個和總投資額13.64萬億元”④。近三年的時間里，全國PPP項目的數(shù)量和總投資額不升反降，意味著職業(yè)教育PPP模式的推行也將面臨政策壓力。由此可見，不僅當前中央政策的趨冷有可能制約職業(yè)教育PPP模式的推廣，中央政策的變化也有可能讓規(guī)劃和實施中的職業(yè)教育PPP項目面臨更多的不確定性。

（三）道德風險

道德風險是指在經(jīng)濟活動中個體或組織為最大化自身利益，做出的不利于他人或其他組織的行為，以及簽訂契約的一方不完全承擔風險后果時，所采取的使自身利益最大化的自私行為。從道德風險的定義可知，在經(jīng)濟領域內(nèi)的任何合作和交易行為都存在道德風險。職業(yè)教育PPP模式涉及的主體類型多元，相關環(huán)節(jié)和流程復雜，客觀上造成道德風險的發(fā)生點較多，加之PPP相關法律法規(guī)不完善，使得各方主體參與職業(yè)教育PPP項目時都面臨著較大的道德風險，具體體現(xiàn)在違約和合同風險。

一方面，違約風險。職業(yè)教育PPP項目大多是由政府牽頭、向社會資本融資來進行建設的，政府和社會資本是PPP項目推進的動力源。在PPP項目的建設運營過程中，不論是政府違約，還是社會資本違約，都會給職業(yè)院校造成損失。實際上，在各地的職業(yè)教育PPP項目建設實踐中，政府和社會資本違約的情況并不鮮見。例如，一些地方的PPP項目中，企業(yè)由于自身的經(jīng)營管理出現(xiàn)問題，或者市場出現(xiàn)重大變化，無法履行項目協(xié)議中承諾的投資額度，致使項目停滯甚至半途而廢。有的PPP項目能夠上馬，得益于相關政府部門負責人的推動，但在項目建設運行期間，發(fā)生了該部門負責人的人事調(diào)動，而由于現(xiàn)任“新官”不理前任“舊賬”，正在實施中的PPP項目很快就陷入進退維谷的境地。另一方面，合同風險。在國內(nèi)PPP立法供給不足的現(xiàn)實條件下，職業(yè)教育PPP項目的規(guī)范化高度依賴參與各方簽訂的合作協(xié)議。盡管地方政府、職業(yè)院校、社會資本都能充分認識到合作協(xié)議條款的重要性，但職業(yè)教育辦學和育人畢竟是一個長期、復雜的過程，項目規(guī)劃初期簽訂的協(xié)議條款不可能涵蓋項目建設和運行過程中可能遭遇的所有情況，由此就造成協(xié)議簽訂時的兩難：如果協(xié)議條款表述模糊，可以為將來各參與方根據(jù)實際情況補充協(xié)議預留空間，但也增加了各參與方因理解和認知不同而發(fā)生矛盾糾紛的可能性;如果協(xié)議條款表述明確，可以有效杜絕各參與方的投機主義行為，但也將因此喪失面對新情況時各參與方協(xié)商解決的空間?？梢姡谕庠诜?、規(guī)章約束不健全的情況下，不論如何簽訂PPP項目合同，幾乎都不可避免地面臨著一定的合同風險。

（四）項目風險

項目風險是指PPP項目本身在建設和運作過程中可能出現(xiàn)的各種風險。我國在長期的探索實踐中，已經(jīng)形成了多種不同的PPP模式，政府、職業(yè)院校、社會資本之間可以根據(jù)合作項目的實際需求靈活采用不同的模式。PPP模式所具有的適應性、靈活性強的特點為政府和社會資本開展合作帶來了極大便利，但同時也因其多樣性、變化性而使得項目規(guī)范化發(fā)展的難度更大，運營風險更難以識別，由此便形成了職業(yè)教育PPP項目建設和運營過程中的風險。

第一，項目建設風險。很多職業(yè)教育PPP項目涉及工程建設，如實訓基地建設、科研基地建設、園區(qū)建設、校園建設等，工程類項目的資金需求量大，建設過程的專業(yè)性要求高，非常適合PPP。但是，校園工程建設的周期往往較長，又特別需要土地、融資、原材料、機械設備及其他資源的充足供應，其中每一項資源的供應不足或供應不及時，都會造成PPP項目成本增加甚至延誤工期。這種狀況不僅會影響PPP項目的正常運營，還極易引發(fā)合作方之間的矛盾糾紛，是職業(yè)教育PPP項目實踐中需要高度重視的風險之一。第二，項目運營風險。職業(yè)教育PPP項目作為教育類項目，其預期投資收益需要依靠職業(yè)院校收取的學費以及其他服務收費來保障，其中學費是大頭。一所職業(yè)院校所能獲得的學費收益，受學校專業(yè)建設、教育質(zhì)量、食品衛(wèi)生、安全管理、行業(yè)影響力、社會美譽度等多方面因素影響;服務收費收益則受學?？蒲心芰Α⒓夹g實力、服務能力等因素的影響。如果發(fā)起PPP項目的職業(yè)院校教育質(zhì)量不高，或存在校園治安、消防、衛(wèi)生等方面的隱患，又或者專業(yè)建設與產(chǎn)業(yè)發(fā)展不契合，學校畢業(yè)生就業(yè)率不高等，都會顯著影響職業(yè)院校的營收能力，導致相關PPP項目投資回報難以兌現(xiàn)，甚至造成投資虧損。

四、職業(yè)教育PPP供給模式的風險消解策略

（一）加快立法進度，強化制度保障

黨的十九大報告把“堅持全面依法治國”作為新時代黨領導人民堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略，明確了“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”的總目標。依法治教是依法治國的重要組成部分，在全面依法治國深入推進的背景下，職業(yè)教育同樣需要加強法治建設，為職業(yè)教育的可持續(xù)發(fā)展提供強有力的制度保障。職業(yè)教育PPP供給模式對法律規(guī)范的需求強烈，要求也很高?，F(xiàn)階段我國缺乏PPP專門法律，相關法規(guī)立法層次低，不僅嚴重制約了PPP模式的推廣，也不利于未來職業(yè)教育PPP新項目的規(guī)劃和開展。目前我國的職業(yè)教育PPP供給模式探索和實踐正處于起步階段，要降低PPP相關項目的建設和運營風險，首先要大力加強法律體系建設，強化制度保障，將依法治教落到實處。為此，我國需要盡快出臺PPP專門法律。實際上，制定PPP專門法律是諸多發(fā)達國家規(guī)范PPP的通行做法。例如，美國出臺了一系列針對PPP的聯(lián)邦法規(guī)，各州也根據(jù)聯(lián)邦法規(guī)制定了地方性法規(guī)，建立起了系統(tǒng)的PPP專門法律體系;法國有“PPP合同法”“特許經(jīng)營合同行政法規(guī)”;日本有“利用民間資本促進公共設施等整備相關法”;韓國則有“社會基礎設施民間投資法”。不論是與這些發(fā)達國家相比，還是與國內(nèi)PPP實踐的需求相比，我國的PPP立法工作都是嚴重滯后的。因此，出臺PPP專門法律成為職業(yè)教育法治建設的當務之急。

具體來看，制定PPP專門法，首先，要加快完善PPP法律框架。PPP是適用性非常廣泛的公私合作模式，不論是在基礎設施建設領域，還是社會公共產(chǎn)品和服務供給領域，不同的項目類型所采用的PPP模式是大不相同的，不同PPP項目建設和運行的過程也大相徑庭。要規(guī)范好類型多樣、形式復雜的各類PPP，就必須建立一個完整、系統(tǒng)的全國性法律框架，為各類PPP提供原則性指導和框架約束。其次，要完善職業(yè)教育PPP操作細則。PPP是一個高度復雜又高度專業(yè)的合作模式，涉及財政、稅收、合同、金融、擔保、收益分配、特許經(jīng)營權等眾多環(huán)節(jié)，僅僅依靠一個原則性的法律框架是無法滿足規(guī)范職業(yè)教育PPP供給模式的現(xiàn)實需要的。在完善PPP法律框架的基礎上，還需要進一步完善職業(yè)教育PPP操作細則，讓PPP項目從規(guī)劃立項到建設運營全過程中的每一個環(huán)節(jié)都有法可依、有章可循。

（二）改善政策供給，優(yōu)化政策環(huán)境

國家政策支持的有效性和穩(wěn)定性是影響PPP供給風險的重要因素。2014—2019年，伴隨著國家出臺的PPP政策風向的變化，全國各地的PPP實踐也經(jīng)歷了一個由熱轉(zhuǎn)冷再轉(zhuǎn)向平穩(wěn)的波動過程。職業(yè)教育PPP供給模式是我國公用事業(yè)PPP的組成部分，國家政策變化帶來的風險同樣也會作用于職業(yè)教育PPP項目。要最大限度地消解職業(yè)教育PPP供給模式的風險，就必須改善國家和地方的政策供給，優(yōu)化政策環(huán)境，降低職業(yè)教育PPP項目建設運營的政策不確定性。

一方面，要加強政策內(nèi)容研究，保持政策定力。從職業(yè)教育PPP供給模式的政策風險來源看，國家政策導向的劇烈變化是導致各地方PPP項目風險大范圍暴露的主因。當然，把PPP項目風險暴露的主因歸結為國家政策變化并不是要否定國家調(diào)整PPP政策取向的必要性。相反，為了實現(xiàn)國內(nèi)PPP模式的長遠健康發(fā)展，在各地方出現(xiàn)大量PPP項目盲目上馬甚至違規(guī)上馬的狀況時，迅速調(diào)整政策，及時踩下“剎車”，提前釋放風險，把總體損失降至最低，是十分必要的，也是非常合理的。但與此同時，我們也要清醒地認識到，前期政策出臺時準備工作不充分、研究論證不到位、規(guī)范和標準不明確是造成PPP亂象的重要原因。因此，我國要改善PPP政策供給，首先要加強政策內(nèi)容研究，在制定下一階段的政策時，要進行更加充分的調(diào)查研究，尤其是要在政策條文中明確重要的操作規(guī)則、規(guī)范、標準、流程，杜絕各地方違規(guī)操作的可能性。唯有如此，才能讓政策劇變的遺憾不再重演，保持好政策的穩(wěn)定性。另一方面，要加強配套政策制定，提高政策支持效能。職業(yè)教育PPP供給模式既有PPP通行模式的共性，又有其特定領域的特殊性，僅僅依靠一般性的PPP政策，是難以有效支持職業(yè)教育PPP供給模式快速發(fā)展的。國務院、教育部應當在現(xiàn)有PPP政策的基礎上，出臺職業(yè)教育PPP的專門性配套政策，同時各級地方政府應當根據(jù)當?shù)芈殬I(yè)教育PPP項目發(fā)展實際，出臺地方性配套政策，為職業(yè)教育PPP提供更有效、更全面的政策支持。

（三）完善監(jiān)督機制，杜絕投機主義

道德風險是PPP模式如影隨形的風險。職業(yè)教育PPP項目參與主體多，工作牽涉面廣，流程環(huán)節(jié)復雜，是道德風險的“高發(fā)地帶”。職業(yè)教育PPP供給模式要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就必須切實降低PPP項目建設和運行過程中的道德風險，盡可能杜絕投機主義行為的發(fā)生。要做到這一點，除了加快建立健全法律制度以外，最重要的就是盡快完善監(jiān)督機制，進一步加強職業(yè)教育PPP供給模式的外在約束力。

首先，要建立獨立、專業(yè)的職業(yè)教育PPP第三方監(jiān)督機構。職業(yè)教育PPP是整合了政府、職業(yè)院校、社會資本三方主體及其資源的教育服務供給模式，其中每一方主體都有自己的立場，參與職業(yè)教育PPP項目時所追求目標也不完全一致。在這種格局下，不宜實行內(nèi)部監(jiān)督，否則就會讓監(jiān)督落入“公說公有理，婆說婆有理”的推諉扯皮、相互指責中。只有建立起獨立、專業(yè)的第三方監(jiān)督機構進行外部監(jiān)督，才能真正實現(xiàn)有效監(jiān)督。在第三方監(jiān)督機構選擇上，可由政府、職業(yè)院校、社會資本三方主體根據(jù)具體PPP項目監(jiān)管的實際需要，在平等協(xié)商的基礎上遴選和聘任行業(yè)組織或者科研機構來擔任。

其次，要建立全流程、全方位的監(jiān)督檢查機制。建立科學、系統(tǒng)、完善的監(jiān)督檢查機制是實現(xiàn)有效監(jiān)督的重要保障。在職業(yè)教育PPP項目建設和運行過程中，縱向上，要建立從項目啟動到竣工再到持續(xù)運行的全流程監(jiān)督制度;橫向上，要建立覆蓋政府、職業(yè)院校、社會資本三方主體所有相關人員履責情況和實際作為的全方位監(jiān)督制度。第三方監(jiān)督機構以定期檢查、不定期抽查的形式，通過實地調(diào)研、開會座談、聽取匯報、個別溝通等手段實施監(jiān)督。

最后，要建立監(jiān)督結果反饋和工作機制改進制度。有效監(jiān)督就是既要“監(jiān)”又要“督”，不僅要監(jiān)視檢查、發(fā)現(xiàn)問題，更要及時反饋、督促改進。第三方監(jiān)督機構在履行職責的過程中，應定期發(fā)布正式的監(jiān)督結果總結報告，分析監(jiān)督過程中所發(fā)現(xiàn)的問題，糾正參與主體的不恰當行為，并對后續(xù)工作機制的改進提出意見和建議。政府、職業(yè)院校、社會資本三方主體應根據(jù)監(jiān)督結果協(xié)商制訂工作機制后續(xù)改進的方案和計劃，不斷提高職業(yè)教育PPP供給模式的實踐質(zhì)量和水平。

（四）加強項目論證與運營管理，提高合作收益

在職業(yè)教育PPP供給模式可能遭遇的各種風險中，項目風險是相對較小、可控性最強的風險。盡管從風險的影響角度看，法律風險、政策風險、道德風險和項目風險中的任何一種一旦爆發(fā)，都有可能直接導致相關PPP項目夭折，所造成的最終結果并無不同，但相較于前三者，項目建設和運營本身的風險總體上是處于各參與方的能力范圍之內(nèi)的，只要各方主體充分履責，就能最大限度地規(guī)避項目風險，從而提升職業(yè)教育PPP項目的成功率。在具體操作上，政府、職業(yè)院校、企業(yè)要團結協(xié)作，努力降低PPP項目建設和運營的風險，建議重點做好以下三方面的工作：

一是加強項目論證。扎實的前期準備工作是職業(yè)教育PPP項目順利推進的重要基礎。很多PPP項目在建設過程中之所以狀況百出，一個非常重要的原因就是項目參與方前期未能對項目的可行性進行充分的研究和論證。政府、職業(yè)院校、社會資本要吸取以往PPP項目失敗的教訓，充分認識到“磨刀不誤砍柴工”，克服浮躁心理，扎實細致、全面深入、實事求是地進行前期項目論證工作，為職業(yè)教育PPP項目的穩(wěn)步推進打牢基礎。二是建立風險識別機制。防范風險的前提是識別風險，在加強項目論證的基礎上建立起風險識別機制，就相當于為職業(yè)教育PPP項目加上“雙保險”。在職業(yè)教育PPP項目的前期論證過程中，應組織有PPP項目實戰(zhàn)經(jīng)驗的專業(yè)人士、資深人士共同組建風險識別小組，對項目建設的準備情況進行全方位評估，并就項目建設和運行過程中可能遭遇的風險進行分析和示警，制定初步的風險防范預案，為項目后續(xù)的風險防范工作提供思想和方法論指導。三是加強項目的營運管理。負責任的態(tài)度和認真踏實的履職是降低職業(yè)教育PPP項目運營風險的關鍵。在相關PPP項目建設完成、投入運營之后，政府、職業(yè)院校、社會資本要及時轉(zhuǎn)換工作重心，把運營管理作為頭等大事來抓。不僅要建立健全并持續(xù)優(yōu)化項目運營管理制度，約束好各方參與主體的行為，充分調(diào)動相關工作人員認真履職的積極性;還要嚴格貫徹項目運營管理制度，強化制度執(zhí)行力，讓項目運行中的每一項工作都得到有效落實。

[注釋]

①張澄瑤，劉光哲，康健，等.我國PPP模式研究回顧及農(nóng)林PPP入庫項目現(xiàn)狀分析[J].陜西林業(yè)科技，2018（6）：54.

②中國新聞網(wǎng).發(fā)改委發(fā)布1043個PPP項目 總投資1.97萬億元[EB/OL].（2015-05-25）[2019-12-21].http：//www.chinanews.com/cj/2015/05-25/7298898.shtml.

③中國財經(jīng)報.財政部公布2017年度全國PPP項目信息情況報告[EB/OL].（2018-02-05）[2019-12-21].http：//www.qianjia.com/html/2018-02/05_284660.html

④前瞻產(chǎn)業(yè)研究院.2019年上半年中國PPP項目行業(yè)市場規(guī)模與發(fā)展趨勢分析[EB/OL].（2019-09-10）[2019-12-21].https：//www.qianzhan.com/analyst/detail/220/190910-a8264540.html.

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