堅(jiān)持問題導(dǎo)向的新住房制度解讀

王志剛

摘要：當(dāng)前，住房領(lǐng)域的主要問題就是住房發(fā)展的不充分、不平衡。從土地市場(chǎng)、租賃市場(chǎng)和住房金融市場(chǎng)三方面闡述住房發(fā)展的不充分問題，從住房領(lǐng)域政府與市場(chǎng)作用發(fā)揮、住房分配、城市中心與邊緣住房發(fā)展等方面闡述了發(fā)展的不平衡問題;結(jié)合北京市住房發(fā)展的問題，深入解讀了新住房制度的內(nèi)涵。提出新住房制度體現(xiàn)了對(duì)現(xiàn)實(shí)住房問題的回應(yīng)，是兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的社會(huì)保障體系要求在住房領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：住房制度;住房問題;問題導(dǎo)向

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2020）03-0010-14 收稿日期：2020-01-15

堅(jiān)持目標(biāo)指向與問題導(dǎo)向相結(jié)合，是中國(guó)在新的歷史條件下治國(guó)理政的鮮明特點(diǎn)。黨的十九大報(bào)告提出的新型住房制度體現(xiàn)了對(duì)現(xiàn)實(shí)住房問題的回應(yīng)。在住房領(lǐng)域，主要問題就是住房發(fā)展的不充分、不平衡，其中既有數(shù)量質(zhì)量問題，也有結(jié)構(gòu)性問題。

1 住房問題的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)

1.1 住房發(fā)展的不充分表現(xiàn)

1.1.1 土地市場(chǎng)發(fā)展不充分

土地資源要素市場(chǎng)方面：城鄉(xiāng)仍然存在鮮明的二元分割，沒有實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌，農(nóng)村土地市場(chǎng)不發(fā)達(dá)。同時(shí)，在占國(guó)土面積4.1%的建設(shè)用地中，城市建設(shè)用地僅占1/7。

土地資源要素配置方面：地方政府主導(dǎo)土地一級(jí)市場(chǎng)，土地二級(jí)市場(chǎng)中也尚未建立良性的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制。

土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)方面：住宅用地和產(chǎn)業(yè)用地的比例不太合理。北京等一線城市已進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)期，仍延續(xù)低價(jià)支持產(chǎn)業(yè)用地的發(fā)展慣性，住宅用地供應(yīng)不足。

土地規(guī)劃方面：以往的控制性規(guī)劃的科學(xué)性、系統(tǒng)性、前瞻性和有效性不足，缺乏國(guó)土空間規(guī)劃意義上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，經(jīng)常出現(xiàn)的控規(guī)調(diào)整妨礙了土地空間整體利用效率的提升。

土地利用方面：土地閑置、不合理利用，導(dǎo)致利用率不高，效果不佳。土地制度和土地市場(chǎng)是住房發(fā)展的基礎(chǔ)，只有進(jìn)一步培育完善土地市場(chǎng)，才能不斷提高住房資源配置效率。

1.1.2 租賃市場(chǎng)發(fā)展不充分

在北京等大城市，租賃住房供給的主體、動(dòng)力、規(guī)模、質(zhì)量都不充分，通過租賃方式解決住房問題的現(xiàn)實(shí)性仍不明顯。時(shí)至今日，對(duì)于大量新市民來說，租房不是主動(dòng)、自覺選取的生活方式，而是一種無奈選擇。

2015年以來，住建部等部門和多地連續(xù)出臺(tái)政策，從租賃用地供給、培育專業(yè)化住房租賃企業(yè)、支持租賃融資、推進(jìn)租購(gòu)?fù)瑱?quán)等方面，加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，推動(dòng)租購(gòu)并舉。但市場(chǎng)剛起步，仍存在很多問題，包括長(zhǎng)租公寓在內(nèi)的多種租賃業(yè)態(tài)仍未探索出長(zhǎng)期可持續(xù)的有效模式。

與德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，國(guó)內(nèi)住房租賃市場(chǎng)的突出問題在于政府作為租賃住房的供給主體，持有房源規(guī)模不足，對(duì)租賃市場(chǎng)發(fā)展的引領(lǐng)作用發(fā)揮不充分。以北京為例，政府持有的租賃住房主要是廉租房（5萬套左右）和公租房（目前不到30萬套），遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法匹配龐大的租賃需求。2016年末北京常住人口為2173萬人，租賃人口約占34%，估算租賃住房需求為238萬套，而租賃住房供給約150萬套，存在超過1/3的缺口。其中，老式公房、農(nóng)村自建房、回遷房和小產(chǎn)權(quán)房等占了很大比例，配套不完善、居住環(huán)境破舊成為普遍問題。因此，對(duì)于地方政府來說，增加租賃住房供給，支持國(guó)有專業(yè)化住房租賃機(jī)構(gòu)，仍有很多工作要做。

1.1.3 住房金融發(fā)展不充分

在過去20年中，中國(guó)逐步建立起以商業(yè)按揭貸款為主、住房公積金為輔的住房金融體系，同時(shí)首付貸、租房貸、住房消費(fèi)貸等金融衍生品也魚龍混雜、層出不窮。

以住房公積金制度為例，中國(guó)借鑒新加坡的中央公積金制度，從上世紀(jì)九十年代起，在全國(guó)全面推廣建立住房公積金，強(qiáng)制儲(chǔ)蓄、低存低貸。2017年，全國(guó)住房公積金貸款余額4.5萬億元，僅占全部個(gè)人住房貸款余額的17.1%。相較之下，新加坡的中央公積金制度，允許購(gòu)房者向建屋發(fā)展局申請(qǐng)長(zhǎng)期購(gòu)房貸款，同時(shí)強(qiáng)制繳納住房公積金為建屋發(fā)展局統(tǒng)籌全國(guó)的組屋建設(shè)來籌集資金，具有互助、互利性，在“居者有其屋”計(jì)劃中發(fā)揮著不可替代的作用。

又如，目前支持利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的各種金融方案、租賃住房建設(shè)的REITs或PPP融資模式都難以付諸實(shí)施;老舊小區(qū)改造的可持續(xù)投融資創(chuàng)新機(jī)制、社會(huì)資本參與模式也亟待探索;類似孟加拉國(guó)格萊珉銀行面向貧困人口發(fā)放貸款的住房消費(fèi)扶持產(chǎn)品更是欠缺。

1.2 住房發(fā)展的不平衡表現(xiàn)

1.2.1 政府和市場(chǎng)作用發(fā)揮的不平衡

一是在住房保障領(lǐng)域，政府供給和市場(chǎng)供給的保障性住房，數(shù)量和質(zhì)量存在不平衡。按照“福利三角”理論框架，政府、企業(yè)、個(gè)人在住房保障中都有不可推卸的責(zé)任。實(shí)際上，很多要打造“責(zé)任地產(chǎn)”的房企，在推動(dòng)住房保障、落實(shí)“房住不炒”方面貢獻(xiàn)不大。同時(shí)，雇主企業(yè)在保障員工的居住權(quán)益方面，除了繳納住房公積金之外，還有提供實(shí)物保障等更多值得探索的途徑。任何“百年老店”企業(yè)都有義務(wù)為滿足員工居住需求提供一攬子方案，幫助其解決生活上的后顧之憂，政府也應(yīng)提供相應(yīng)的機(jī)制保障。

二是在存量住房領(lǐng)域，政府和市場(chǎng)作用發(fā)揮不平衡。根據(jù)西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)家庭金融調(diào)查與研究中心發(fā)布的研究，2013年北京城鎮(zhèn)家庭住房的空置率為19.5%，其背后是在租金回報(bào)不高的現(xiàn)實(shí)下，購(gòu)房主要目的為投資增值;而與此并存的是超過1/3的租賃住房缺口，政府卻無法進(jìn)行有效管制。

1.2.2 不同社會(huì)階層在住房分配方面的不平衡

住房問題除了集中表現(xiàn)在特定階段的住房建設(shè)上，還有住房分配方面的問題，尤其是縱向上不同社會(huì)階層在住房分配上的不平衡。“房姐”“房叔”與群租現(xiàn)象并存，都曾引發(fā)現(xiàn)實(shí)輿論的極大爭(zhēng)議。

住房作為不動(dòng)產(chǎn)的一大特點(diǎn)，是具有不可移動(dòng)、房地一體、短期內(nèi)難以再生、空間無法共享等屬性，因而探索房屋資源優(yōu)化、循環(huán)利用的途徑尤為迫切。在這個(gè)意義上，運(yùn)營(yíng)的要義就在于實(shí)現(xiàn)資源的最高效利用，這就要求將住房供給和住房需求有效對(duì)接。恩格斯在《論住宅問題》（1872）中指出，“有一點(diǎn)是肯定的，現(xiàn)在各大城市中有足夠的住宅，只要合理使用，就可以立即幫助解決真正的‘住宅缺乏問題”。

為了解決這方面問題，其他國(guó)家或地區(qū)有一些通行做法，特別是征收房屋空置稅。發(fā)達(dá)國(guó)家住房稅收體系具有“重保有、寬稅基、簡(jiǎn)稅種、低稅率”的特點(diǎn)，法國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)面向二套房或多套房征收住房空置稅，可以直接降低住房空置率，提高住房使用效率。

而我國(guó)在住房保有環(huán)節(jié)的稅種僅有房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，且免稅范圍大，住房一般無需繳稅，持有多套住房成本很低，因而呈現(xiàn)出“重增量、輕存量，重交易、輕保有”的特征。2018年，深圳“二次房改”提出要大力發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，“建立全市統(tǒng)一的住房租賃交易服務(wù)監(jiān)管平臺(tái)，將各類租賃住房房源有序納入平臺(tái)交易，提供真實(shí)、透明、便捷、安全的租賃信息服務(wù)，減少中間收費(fèi)環(huán)節(jié)”;近期，《深圳市人民政府關(guān)于規(guī)范住房租賃市場(chǎng)穩(wěn)定住房租賃價(jià)格的意見》在鼓勵(lì)閑置住房出租、規(guī)范租賃關(guān)系方面提供了較好的范例。相較之下，北京新發(fā)布的住房租賃合同示范文本，僅原則性提出“未經(jīng)雙方當(dāng)事人協(xié)商一致，出租人不得在租賃期限內(nèi)單方面提高租金”，對(duì)增進(jìn)住房供給平衡作用有限。

1.2.3 城市的中心與邊緣在住房發(fā)展上的不平衡

在北京，最典型的表現(xiàn)就是核心區(qū)與中心城區(qū)以外地區(qū)（順義、昌平、大興、房山等新城）在住房租金上的巨大差異。究其原因，既是特定發(fā)展階段城市產(chǎn)業(yè)集中布局的結(jié)果，也與住房政策引導(dǎo)和規(guī)劃布局直接相關(guān)。因此，要破解中心城區(qū)流動(dòng)就業(yè)、職住分離帶來的居住、交通難題，只能依靠租賃的方式;而且，由于市場(chǎng)租賃房源相對(duì)短缺，因此要進(jìn)一步發(fā)揮公租房的支撐作用，政府要統(tǒng)籌住房租賃市場(chǎng)，優(yōu)化租賃住房供給結(jié)構(gòu)。

為緩解橫向空間上的發(fā)展不平衡，北京市正在大力實(shí)施功能和人口疏解。要實(shí)現(xiàn)職住均衡，不能僅靠短期行政指令，究其根本，還是要形成市場(chǎng)自發(fā)的長(zhǎng)效機(jī)制。

2 新住房制度解讀

2.1 房子是用來住的

住房作為一種商品的使用價(jià)值，就在于滿足居民的居住需求。

首先，住房要回歸商品屬性。按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律調(diào)節(jié)供給和需求，逐漸形成適應(yīng)住房這種特殊商品的市場(chǎng)機(jī)制，在這方面國(guó)外已有不少成熟經(jīng)驗(yàn)。

其次，要突出住房的居住保障功能。住房是一種重要的生活資料，滿足人們的生理需求和安全需求這兩個(gè)最基本層次的需求。住房還是一種生產(chǎn)資料，對(duì)維持個(gè)人再生產(chǎn)和社會(huì)再生產(chǎn)至關(guān)重要，為個(gè)人履行“社會(huì)人”義務(wù)提供基礎(chǔ)，更好地將個(gè)人的創(chuàng)造力融入社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之中，因而需要調(diào)動(dòng)雇主企業(yè)、社會(huì)力量共同參與到住房保障中來，不能僅靠政府投入。例如，城市中大量建筑業(yè)農(nóng)民工都是由勞務(wù)企業(yè)提供居所，這種“宿舍勞動(dòng)體制”讓中國(guó)沒有出現(xiàn)貧民窟。

最后，住房要提倡共建共治共享。居住不只是“住有所居”，還要實(shí)現(xiàn)“住有宜居”“居有所安”;住房也不只是一個(gè)棲身之所，還要成為“家”?？梢哉f，社區(qū)建設(shè)決定著居住的品質(zhì)，社區(qū)共建、共治、共享也是“房子是用來住的”的題中之義。不斷優(yōu)化住宅戶型、改善社區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施，追求住得安寧幸福且適度，都是為了更好地滿足人民群眾的美好居住需要。

2.2 房子不是用來炒的

首先，剝離住房的金融屬性。近期貨幣政策一再?gòu)?qiáng)調(diào)不搞“大水漫灌”，住房供給增加中小套型住房比例，治理商品住房與保障性住房的物業(yè)隔離問題……其中最典型的做法是，石家莊、深圳、丹東等地先后推出普通商品住房新政，購(gòu)房者拿到不動(dòng)產(chǎn)證之后5年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓，凍結(jié)住房資產(chǎn)的流動(dòng)性，抑制投機(jī)投資性購(gòu)房需求，推動(dòng)房地產(chǎn)“脫虛向?qū)崱薄?/p>

其次，淡化住房的財(cái)富效應(yīng)。2019年中央政府工作報(bào)告提到“穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”，針對(duì)多套住房、空置住房的財(cái)稅立法工作提速，限制極少數(shù)人將住房作為牟利工具。

再次，推動(dòng)住房市場(chǎng)平穩(wěn)發(fā)展，防止大起大落。打擊炒作就是要抑制投機(jī)、降低市場(chǎng)運(yùn)行的偶然性，引導(dǎo)購(gòu)房者長(zhǎng)期、穩(wěn)定持有住房，鼓勵(lì)和支持長(zhǎng)期租賃。

可以看出，房子是用來住的與不是用來炒的體現(xiàn)了住房定位的不同側(cè)面，內(nèi)涵豐富。

2.3 多主體供給

這是住房供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的集中闡述，具體可從兩方面來理解。

2.3.1 要素供給

土地要素供給多元化。國(guó)有建設(shè)用地、農(nóng)村集體建設(shè)用地、存量工業(yè)用地等，都可以考慮作為居住用地的來源，從而在根本上破解住房供給不平衡、不充分的問題。

房源籌集多元化。推動(dòng)房屋多元復(fù)合利用、高效使用，與商住物業(yè)去庫(kù)存、工業(yè)大院和區(qū)域性批發(fā)市場(chǎng)騰退升級(jí)等重點(diǎn)工作有機(jī)結(jié)合，鼓勵(lì)用于發(fā)展租賃住房。

資金融通多元化。需要積極探索金融創(chuàng)新方案和落地產(chǎn)品，多渠道支持住房供給。

2.3.2 供給主體

首先，政府要擴(kuò)大居住用地和住房供給，優(yōu)化住房供給結(jié)構(gòu)，著力擴(kuò)大公租房、共有產(chǎn)權(quán)住房、限競(jìng)房、安置房供應(yīng)規(guī)模。

其次，各類市場(chǎng)主體要致力于增加租賃住房、中小套型住房供給，維護(hù)住房市場(chǎng)穩(wěn)健運(yùn)行，積極回應(yīng)新市民的首次置業(yè)需求。例如，眾多金融機(jī)構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、中介代理機(jī)構(gòu)、城市配套服務(wù)供應(yīng)商等紛紛搭乘住房租賃市場(chǎng)的東風(fēng)。

再次，相關(guān)社會(huì)主體要發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)參與住房供給，包括騰退土地使用權(quán)人、騰退廠房所有者、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房所有者等。

2.4 多渠道保障

2.4.1 住房實(shí)物保障

通過政府讓利并提供政策支持，直接供給保障性住房、低成本租賃住房、低價(jià)位商品住房，實(shí)現(xiàn)對(duì)住房需求的實(shí)物保障。實(shí)際上，除了保障性住房，低成本商品住房也是住房保障的重要方式。

2.4.2 配套設(shè)施保障

針對(duì)老舊小區(qū)，政府主導(dǎo)推進(jìn)綜合整治和有機(jī)更新，完善街巷公共服務(wù)空間，通過實(shí)施公共廁所改造、養(yǎng)老設(shè)施升級(jí)、架空線入地等工程改善居住環(huán)境，提升居民的獲得感、幸福感、安全感，提高住房及相關(guān)配套基礎(chǔ)設(shè)施的利用效率，也是對(duì)住房需求的切實(shí)保障，因而也是住房保障的具體體現(xiàn)。

2.4.3 資金保障

為解決住房金融發(fā)展不充分，需要探索住房融資創(chuàng)新產(chǎn)品，通過金融貸款、財(cái)政補(bǔ)貼等手段，租金減免、分類定向補(bǔ)貼等機(jī)制，為租房、購(gòu)房等多樣化居住方式提供相匹配的資金支持方案，滿足階段性、長(zhǎng)期性、個(gè)性化的居住需求。

2.4.4 稅收保障

由于住房稅收具有轉(zhuǎn)嫁效應(yīng)，在人口流入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展好、住房市場(chǎng)需求旺盛的地區(qū)，住房稅收可轉(zhuǎn)嫁給需求方，因此對(duì)房?jī)r(jià)影響不大。與此同時(shí)，機(jī)構(gòu)出租經(jīng)營(yíng)性住房需繳納稅種包括房產(chǎn)稅、增值稅、企業(yè)所得稅，整體稅率在17%左右。因此，精準(zhǔn)實(shí)施住房相關(guān)稅費(fèi)減免，實(shí)質(zhì)上也有利于住房問題的解決。住房貸款利息、住房租金納入個(gè)稅專項(xiàng)附加扣除，是符合新住房制度內(nèi)涵的積極之舉。

2.4.5 租購(gòu)并舉，以租為主

按照建立租購(gòu)并舉新住房制度的總體要求，結(jié)合北京市關(guān)于完善住房市場(chǎng)體系和住房保障體系的具體思路，可以形成如下租購(gòu)并舉、市場(chǎng)與保障結(jié)合的住房供應(yīng)體系。

與國(guó)際主要大城市相比，北京過去一直過多強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)住房，租賃人口比例不高，住房租賃市場(chǎng)不發(fā)達(dá)、不規(guī)范，還未真正實(shí)現(xiàn)租購(gòu)并舉、以租為主的目標(biāo)。問題導(dǎo)向，就要盡快補(bǔ)齊租賃住房的短板，建立住房體系平穩(wěn)健康發(fā)展、實(shí)現(xiàn)住有所居的長(zhǎng)效機(jī)制。

黨的十九大報(bào)告提出的新住房制度，是兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的社會(huì)保障體系要求在住房領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。所謂兜底線，正是突出住房的居住保障功能;所謂織密網(wǎng)，就是通過多主體供給、多渠道保障，建構(gòu)多元化的居住需求支撐體系和相匹配的具體解決方案;所謂建機(jī)制，就是整合政府、市場(chǎng)、社會(huì)的力量，有序參與到這一住房體系之中。

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