國外水權制度多維度對比分析及啟示

伊 璇，金 海，胡文俊

（水利部國際經(jīng)濟技術合作交流中心，100038，北京）

一、背 景

水權是關于水資源的權利集合，一般包含水資源的所有權、使用權、收益權和處置權等各項權利，可以概括為所有權和使用權。水權制度可以利用市場手段對水資源進行二次分配，提高水資源利用效率，促使水資源向集約高效產(chǎn)業(yè)流轉，有利于水資源節(jié)約與保護。

我國自2000年開始水權理論研究、水權制度建設及水權交易實踐探索，至今已取得一些進展，但仍存在一些問題與困難亟須研究解決。一是水權產(chǎn)權體系尚不完善，現(xiàn)行法律規(guī)定的相關權能尚不完整，所有者和管理者沒有切實區(qū)分，相關權益得不到有效保障。二是江河水量分配尚未完成，行業(yè)用水標準定額及水資源配置尚不完善，水權確權工作（包括使用權的權能界定、可交易水權及交易期限的明確等）不完備，計量及監(jiān)測能力不足，水權交易價格形成機制不完善等，制約了水權交易市場發(fā)展。三是水資源資產(chǎn)管理和水權的關系、水權交易的市場需求及動力機制、水資源用途管制要求及取水監(jiān)控等問題尚需研究解決。

二、國外水權制度對比分析

一些國家有較為豐富的水權制度建設經(jīng)驗。選取美國、加拿大、英國、澳大利亞、墨西哥和智利六個國家，從所有權、使用權、交易流轉三個角度對水權制度進行對比分析。其中，所有權主要對比權利主體、中央地方權責范圍、管理體制和稅費收益等方面；使用權主要研究各國的水權分配方式、確權登記方式、登記機構、期限等方面；交易流轉主要對比交易方式和交易期限等方面。

1.水資源所有權的行使及資產(chǎn)管理

由于歷史和政體差異，不同國家的水資源權屬各具特色（表1）。美國、加拿大、澳大利亞受英國普通法（或稱習慣法系）的影響，物權制度源自過去的土地制度，注重私權和占有（或使用）的先后順序，水權一般與地權關聯(lián)。但隨著水資源日益稀缺，這些國家將水權與地權逐步分離，并加以國家公權力的影響。墨西哥和智利等國經(jīng)過多次改革，形成的大陸法系（或歐陸法系）強調中央和政府權威，更加注重公權，因此這些國家更強調水資源的公有性，主要通過中央政府對水資源進行管理和調控。

表1 各國水資源所有權特征對比

表2 各國水資源使用權特征對比

從所有權權屬分析，美國、加拿大為聯(lián)邦制國家，現(xiàn)行的法律規(guī)定水資源屬于州或省所有，州或省負責管理轄區(qū)內的水資源，聯(lián)邦只保有一定公共水權用于公益和環(huán)境保護，部分地區(qū)保留土著水權以保障當?shù)赝林睢Ｃ绹鴮嵭醒匕稒嗟闹?，對水的使用權會隨著附屬土地一同被買賣、繼承和轉贈。英國水資源過去為絕對的私有制，但隨著需求加大，政府通過回購的形式將水權收歸國有，并推行取水許可制度。澳大利亞、墨西哥、智利等國家逐漸強調國家對水資源的所有與管轄，并通過取水許可制度進行管理，水資源所有權收歸國有，由中央政府代表國家行使。

在管理體制上，墨西哥、智利、英國由中央政府負責統(tǒng)一協(xié)調和管轄水資源；在美國、加拿大和澳大利亞，州（?。┱鶕?jù)本州（?。┓蓪λY源進行管理，中央（聯(lián)邦）政府主要負責指導和協(xié)調，在涉及跨界水分配等問題時，一般需要相關州（?。┻M行談判協(xié)商，甚至由聯(lián)邦法院裁定。

水資源費（稅）是政府控制水資源用量、保護水環(huán)境的經(jīng)濟工具，征收水資源費（稅）體現(xiàn)了水權所有者的收益權及資產(chǎn)管轄權。美國通常將水資源看作無償資源，確定水價時僅基于回收供水設施的建設運行成本，美國墾務局的工程則基于用戶支付能力估計水價；但一些州政府會根據(jù)取水許可征收水資源費。加拿大大部分地區(qū)沒有針對水資源征收自然資源資產(chǎn)稅費，管理成本缺口由其他財政稅收收入補貼；但也有部分地區(qū)基于取水許可證征收水資源費（或稱租賃費）。英國環(huán)境署每年收取取水費，用于水資源管理相關開支，取水費根據(jù)取水許可證的年度許可取水量和水源、季節(jié)、區(qū)域及用途來確定。澳大利亞《國家用水計劃》提出了水價確定原則，包括回收供水成本、保障水權交易市場秩序成本、流域保護和環(huán)境治理等水資源規(guī)劃和管理成本（可視作水資源費）等。墨西哥水管理部門根據(jù)用戶取水量收取取水費。智利水利總局負責管理用水權及其交易，并征收水權水費，尤其是對未使用的用水權征收稅費，促使水權人通過水權交易轉讓多余水權。

2.水資源使用權的確權分配

水資源使用權的初始分配是水資源使用權管理的首要內容。美國、加拿大、英國和澳大利亞將歷史上的私有制分配方式和當前公權力下的許可方式進行了有機結合，對水資源保留了歷史形成的沿岸權（或稱河岸權）和優(yōu)先占用權，通過取水許可進行管理。澳大利亞僅保留家庭用水的法定沿岸權和灌溉水權（根據(jù)土地面積和作物種類分配的水權），其他取水都需申請取水許可證。墨西哥由國家水委員會向各級用水戶協(xié)會發(fā)放取水許可，再由用水戶協(xié)會將其細分到用戶。智利采用比例分配原則，多余或不足的水資源按比例分配給所有用水者，較公平地分配初始水權。見表 2。

本文研究的國家都采用取水許可制度或水權登記進行確權。美國大多數(shù)適用沿岸權的州只對較大用水量或關鍵地區(qū)實行許可制度，西部各州（除科羅拉多州）也將行政許可制度融入了優(yōu)先占用權體系之中。加拿大水資源管理部門采用取水許可證和批準證制度對既有水權進行約束，后者主要用于河岸保護等專門工程的取水授權，有效期限一般短于一年。英國規(guī)定超過20 m3的取水需要向環(huán)境署申請取水許可證，并采取水資源所有權登記與行政管理登記相對分離的制度框架體系：所有權登記在皇家土地登記局系統(tǒng)中，水資源使用權的申請存儲在環(huán)境署的公共登記系統(tǒng)中，許可證的優(yōu)先順序根據(jù)獲取順序確定。墨西哥國家水委員會成立國家水權注冊機構，對國內所有用水戶進行確認和登記。智利強調水源地籍、水權登記以及不動產(chǎn)登記等部門與水資源管理部門的有效銜接，水源地籍登記是獲得水權的前提條件，水利總局的水權授權須經(jīng)國家審計總署審查。

各國取水許可的期限也存在較大差異。美國各州取水許可證期限不一，實行沿岸權制度的州多為永久許可證，其他州的許可期限則為10～50年不等。澳大利亞未作明確規(guī)定，取水許可期限從臨時到永久都可能存在。智利為永久許可，在一定程度上限制了政府的宏觀調控能力。加拿大、墨西哥和英國的取水許可有具體期限，一般可以續(xù)期，如果取水許可長期不使用或因公共權益被征用，則政府有權吊銷原許可。在面臨水危機時，大部分國家會基于實際可用水量調整分配水量，如英國會根據(jù)許可時間和當?shù)貤l件調整實際配水量，澳大利亞則根據(jù)用水目的重要性進行調整，智利和墨西哥會進行比例削減，美國和加拿大不同州（?。┑木唧w規(guī)定不同。在用水計量監(jiān)督方面，美國、澳大利亞、加拿大一般會要求用戶自行監(jiān)測用水量并定期報告。

表3 各國水權交易流轉特征對比

3.水權交易流轉

美國、澳大利亞在水權交易制度建設上較為領先，推出了多種交易流轉模式，英國的水權交易常為多余水資源的臨時性讓渡，長期性水權交易并不盛行。這些國家的水資源具有金融屬性，可以作為抵押、擔保、貸款的金融工具，促進了水權市場發(fā)育。依據(jù)原始的水權特征，各國交易期限可以分為永久、短期或臨時三種。見表3。

美國東部實行沿岸權制度的許多州，水權交易程序與不動產(chǎn)交易程序類似，須由水行政主管部門或法院批準并提前公告。這些州的大部分水權交易是出售節(jié)余水和再生水，主要涉及大型中心城市或者公用事業(yè)公司等大型賣方。西部實行優(yōu)先占用權制度的州，是美國通過市場手段開展水權交易的主力，在不影響高級別水權的情況下，可以通過水權轉換、用水置換、水銀行、干旱年份特權與優(yōu)先權放棄協(xié)議、捆綁式買賣、臨時性再分配、退水置換、買賣和租賃等方式進行水權交易。

加拿大的水權交易可以視作取水許可證的交易，是一種限制型的水權轉讓，必須在獲得批準的情況下進行。許可證的交易流轉只能發(fā)生在許可證持有者之間，不能用來建立新的用水戶，持有者也可在特定季節(jié)進行許可證的臨時轉讓。

英國在環(huán)境署設立了水權交易網(wǎng)絡系統(tǒng)。如果取水許可證持有者在許可證有效期內的取水量有結余，則有權通過協(xié)議的方式向需要用水但沒有許可證的一方臨時讓渡部分或全部取水量，協(xié)議生效后需重新辦理或變更原取水許可證。

澳大利亞的水權交易由企業(yè)進行市場化運作，水權交易可以由州水源公司直接進行?，F(xiàn)在許多州政府因現(xiàn)有用水量已達到可用水量上限，不再發(fā)放新的許可，新用戶要想取得用水權，只能通過水權交易來獲得。不同州（領地）根據(jù)自身特點建立了各具特色的水權流轉交易體系，如水股票制度、永久水權交易和臨時水權交易等，交易的價格會隨年際水量的豐枯而變化。澳大利亞還限制不同用途的水權交易比例，如灌溉區(qū)域內的水權只允許交易40%，以防水權過多流出灌溉區(qū)域。

墨西哥的水權交易亦為取水許可證交易。交易水權不改變許可條款，無需政府部門事先批準，只需通知國家水權注冊機構；當水權轉讓影響到第三方利益時，則要報經(jīng)國家水委員會批準；向灌區(qū)外轉讓水權，需得到用水戶協(xié)會和國家水委員會的批準，且轉讓所得收益歸灌區(qū)所有。交易價格可以由交易雙方協(xié)商確定，也可根據(jù)聯(lián)邦指定的各地區(qū)水費標準收取。

智利的水權可以自由交易。除個別限制外，水權持有者可以向任何人按自由協(xié)商的價格出售水權，不需征得國家水管理機構同意。水權交易類型包括農(nóng)業(yè)用水戶的短期交易、長期交易及與城市用水戶的交易。主要交易方式為買賣和租賃，但由于買賣手續(xù)繁雜且費用過高，所以多采用租賃方式。一般水權交易只發(fā)生于水利設施比較完善、測量流轉水量比較容易的地區(qū)。

三、啟示及建議

1.通過建立完善的水資源管轄體制，保障水資源權益的合理分配

水資源所有權是政府行使管轄權的重要基礎，也決定了水資源的收益處置。政府通過加強水資源管轄保障民眾公平享有水資源，水資源收益也由政府依據(jù)資源的稀缺情況和公益性用途確定處置方式。本文所研究的國家因各自的歷史和體制因素在水資源所有權上具有一定差別，但總體趨勢為公民所有、政府行使管轄權。美國、加拿大等國將水資源管轄權限主要下放到州（?。用?，而聯(lián)邦政府傾向于給予指導和州（?。╇H協(xié)調。各國多依據(jù)取用水用途分類，合理征收水資源費（稅），用于水資源規(guī)劃和管理等活動，體現(xiàn)了水資源的公益屬性。

根據(jù)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度建設和生態(tài)文明體制改革要求，我國需要進一步開展水權相關法律法規(guī)建設，包括在《水法》《取水許可和水資源費征收管理條例》等相關法律法規(guī)的修訂中納入水權內容（包括使用權的類型、具體權限及義務、水權交易范圍、程序及期限、水權交易收益等），從法律層面構建水資源所有權及使用權制度體系。探索建立在國家、流域、省份和縣（市）分級行使水資源所有權的體制，分清不同層級行使所有權、管轄權的權利內容和范圍。水資源費（稅）可根據(jù)公益類、非公益類等依據(jù)分類分級定價，建立能夠反映水資源稀缺程度和使用效益的價格體系，推動節(jié)水轉型。

2.通過取水許可，加強政府對水權分配的合理調控

鑒于水資源的社會屬性、有限性和公益性，美國、加拿大、澳大利亞等國在水權分配上采取保留歷史權利和按需申請的模式，既避免了與傳統(tǒng)割裂的震蕩，又滿足了當下經(jīng)濟發(fā)展需要。這些國家通過推行或補充取水許可和水權登記等行政手段，強化了政府對水資源使用的宏觀調控，達到政府與市場相互協(xié)作的效果。在許可期限上，澳大利亞、美國和智利的取水許可期限都較長，甚至為永久，可視作水權交易活躍的原因之一。此外，這些國家普遍規(guī)定，如果長期不使用或者其他公共權益需要征用水資源，政府有權吊銷原有水權或取水許可。

我國在加快完成科學合理的流域、區(qū)域水量分配，并基于完善標準用水定額基礎上，應做好區(qū)域及用戶初始水量分配和水權確權。我國取水許可證有效期限一般為5年，最長不超過10年，常要根據(jù)每年來水情況進行計劃配水，需要研究可交易水權期限的適配性，讓市場機制在水資源二次配置中發(fā)揮應有作用。

3.通過加強水資源用途管制和水市場監(jiān)管，保障公益性用水和水權有序流轉

美國、加拿大、澳大利亞等國的水權（水資源使用權）以權益的形式在法律和制度中得以明確。這些國家的水權具有抵押、擔保的金融屬性，體現(xiàn)了水資源的資產(chǎn)權能，有利于推動水資源市場化管理。但從實踐看，并不是所有國家都力推水權交易，一般在可分配水資源短缺，或既有水權多掌握在部分私人手里時，水權交易才更加流行。許多水權交易流轉的目的是將水資源從高耗水產(chǎn)業(yè)轉出，鼓勵節(jié)約用水，促進水資源高效合理利用。水權的臨時轉讓或租賃在許多國家較為流行，這種方式使得水權交易更為靈活。

我國當前水權交易多為政府推動，市場動力不足。除了加快推進水量分配、水權確權等前提工作，還要研究水權權益的金融屬性等問題，以推動水權市場化運行?？傮w上，市場手段應作為水資源管理的補充手段，根據(jù)不同地區(qū)條件，因地制宜有序推動水權交易和水權市場建設。完善水權登記制度，建立網(wǎng)上登記平臺，實現(xiàn)對水權分配及流轉的動態(tài)監(jiān)督，在水權交易流轉中保障生態(tài)用水和其他公益性用水權益不受損害。

四、結 語

水權制度建設是我國深化改革、構建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度的重要內容。我國在水資源管理上有著國家所有和統(tǒng)一規(guī)劃配置的制度優(yōu)勢，水權制度改革和建設應服務水利深化改革的總目標，作為水資源管理制度的補充和優(yōu)化。應在加強水資源所有權落地和使用權確權基礎上，將水權交易市場機制和政府管理有機結合，實現(xiàn)水資源的合理配置和可持續(xù)高效利用。