論建立水權(quán)登記制度

王克穩(wěn)

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院,江蘇 蘇州 215006)

我國(guó)是水資源使用效益較低的國(guó)家。為提高水資源使用效率，國(guó)家出臺(tái)了一系列政策、文件，著力推動(dòng)水權(quán)制度建設(shè)。而建立水權(quán)制度，水權(quán)的含義是首先需要明晰的問題。域外凡實(shí)行水資源公有(國(guó)家所有、全民所有或公共所有)的國(guó)家或地區(qū)，水權(quán)的含義一般均為水資源使用權(quán)。但在我國(guó)，有關(guān)水權(quán)含義爭(zhēng)議極大。有學(xué)者認(rèn)為，水權(quán)是水資源所有權(quán)和水資源使用權(quán)的總和[1]；有學(xué)者認(rèn)為，水權(quán)是指水資源使用權(quán)[2]，包括取水、用水、排水等權(quán)利；有學(xué)者認(rèn)為，水權(quán)就是取水權(quán)[3]。在立法上，1988年制定的《中華人民共和國(guó)水法》(以下簡(jiǎn)稱《水法》)規(guī)定了水資源所有權(quán)制度和取水許可制度，沒有規(guī)定水資源使用權(quán)，也沒有規(guī)定統(tǒng)一的水權(quán)。2002年修訂的《水法》除明確水資源全部屬于國(guó)家所有、取消了水資源集體所有并設(shè)定了取水權(quán)外，對(duì)水資源使用權(quán)和水權(quán)沒有進(jìn)一步規(guī)定。此后，《水法》又于2009年和2016年兩次修正，但在水權(quán)的規(guī)定方面沒有突破。2007年通過(guò)的《物權(quán)法》第123條對(duì)取水權(quán)的物權(quán)屬性作了確認(rèn)性規(guī)定，明確取水權(quán)為具有用益物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。2020年通過(guò)的《民法典》第329條保留了《物權(quán)法》第123條對(duì)取水權(quán)物權(quán)屬性的確認(rèn)性規(guī)定，對(duì)其他的水資源使用權(quán)同樣沒有涉及。因此，我國(guó)立法上只有取水權(quán)的含義和性質(zhì)是清晰的，水資源使用權(quán)和水權(quán)的含義、范疇和性質(zhì)仍處在爭(zhēng)議之中。基于此，本文只討論取水權(quán)的登記。若無(wú)特別說(shuō)明，文中的水權(quán)與取水權(quán)同義。

一、建立水權(quán)登記制度的必要性

在大陸法系國(guó)家，物權(quán)的設(shè)立和變動(dòng)需要法律的確認(rèn)，法律上對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)設(shè)立和變動(dòng)的確認(rèn)制度就是不動(dòng)產(chǎn)登記，不動(dòng)產(chǎn)登記是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)有效設(shè)立和有序轉(zhuǎn)移的法定條件。水資源不是民法上的不動(dòng)產(chǎn)，水權(quán)也不是傳統(tǒng)民法物權(quán)。因此，傳統(tǒng)的不動(dòng)產(chǎn)登記并不包括水權(quán)登記。為將水權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)體系，凡是將水權(quán)視為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的國(guó)家和地區(qū)，都單獨(dú)建立起水權(quán)登記制度。

我國(guó)的水權(quán)登記制度至今沒有建立起來(lái)，對(duì)具有用益物權(quán)性質(zhì)的水權(quán)，建立水權(quán)登記制度的必要性是不言而喻的。首先，建立水權(quán)登記，是健全和完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度的重要內(nèi)容。早在2013年，黨的十八屆三中全會(huì)就提出，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，并提出對(duì)包括水資源在內(nèi)的自然資源進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記。而自然資源產(chǎn)權(quán)登記，不僅包括資源所有權(quán)的登記，也包括對(duì)以資源所有權(quán)為基礎(chǔ)設(shè)立的具有物權(quán)屬性的資源使用權(quán)及其他資源權(quán)利的確權(quán)登記。因此，建立水權(quán)登記，是健全完善水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的重要內(nèi)容。其次，建立水權(quán)登記，是構(gòu)建獨(dú)立、完整、排他的水權(quán)制度的前提。在我國(guó)，包括水權(quán)在內(nèi)的水資源權(quán)利都是圍繞水資源國(guó)家所有權(quán)構(gòu)建的，水權(quán)被視為從國(guó)家所有權(quán)中分離出來(lái)的部分權(quán)能形成的水資源使用權(quán)，水權(quán)權(quán)能不明，與水資源國(guó)家所有權(quán)之間關(guān)系不清，水權(quán)高度依附、受制于國(guó)家所有權(quán)。建立水權(quán)登記實(shí)際上就是為了明晰水權(quán)的權(quán)能，實(shí)現(xiàn)水權(quán)與水資源國(guó)家所有權(quán)的分離，確立水權(quán)為一項(xiàng)完整、獨(dú)立、排他的物權(quán)。最后，建立水權(quán)登記，是完成水權(quán)物權(quán)制度構(gòu)建的重要標(biāo)志。在《水法》上，水權(quán)一般被視為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)；在《民法》上，我國(guó)從《物權(quán)法》到《民法典》都將取水權(quán)視為用益物權(quán)并將其規(guī)定在用益物權(quán)編。由于用益物權(quán)主要是以不動(dòng)產(chǎn)為客體設(shè)立的，因此，不動(dòng)產(chǎn)登記，是包括用益物權(quán)在內(nèi)的所有不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)制度的重要內(nèi)容，也是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)設(shè)立和變動(dòng)的前提條件。將水權(quán)視為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，納入不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)體系，必須建立水權(quán)登記制度。

我國(guó)妨礙水權(quán)登記制度建立的因素有很多，主要的因素有二：一是水權(quán)的物權(quán)屬性沒有得到《水法》的確認(rèn)，二是水資源分配一直被視為一種行政管理手段而非資源配置和權(quán)利授予行為?！端ā飞纤Y源分配的主要手段是取水許可，這一制度建立于20世紀(jì)80年代，是一種典型的水資源分配審批管理。國(guó)家提出建立水權(quán)制度后，實(shí)踐中就直接將這種審批管理手段轉(zhuǎn)化為授予取水權(quán)的手段。除法定例外情形，所有需要取用水的單位和個(gè)人，都必須申請(qǐng)并取得取水許可證。很多人因此認(rèn)為，在已經(jīng)建立取水許可制度的情形下，再建立水權(quán)登記制度會(huì)造成功能與制度的交叉與重疊，水權(quán)登記沒有必要。實(shí)際上取水許可與水權(quán)登記的功能與作用完全不同，無(wú)法相互替代。水權(quán)登記與取水許可的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下方面。

第一，取水許可只是獲得水權(quán)的手段之一，水權(quán)登記則覆蓋了整個(gè)物權(quán)性水權(quán)體系。在水權(quán)取得方面，除了依許可取得的水權(quán)外，還有依合同取得的水權(quán)、免于許可的水權(quán)、依繼承取得的水權(quán)、依強(qiáng)制執(zhí)行取得的水權(quán)等。取水許可只是適用于初始水權(quán)的取得，水權(quán)人之間或水權(quán)人與其他單位、個(gè)人之間的水權(quán)交易以及水權(quán)的出資、抵押、置換、繼承等水權(quán)活動(dòng)都是平等主體之間的水權(quán)活動(dòng)。盡管水權(quán)的交易、轉(zhuǎn)讓等活動(dòng)需要行政機(jī)關(guān)審批，但這種審批只是對(duì)水權(quán)交易的監(jiān)管而非出讓水權(quán)的許可，水權(quán)人通過(guò)市場(chǎng)交易取得的水權(quán)屬于合同水權(quán)。即使是初始取得的水權(quán)，在許可水權(quán)之外，還存在免于許可的水權(quán)。在《水法》上，并非所有初始水權(quán)都是依許可取得的?！度∷S可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》第4條對(duì)免于許可的取水權(quán)的情形和范圍作了規(guī)定(1)《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》第4條規(guī)定，下列情形不需要申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證：(一)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘、水庫(kù)中的水的；(二)家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等少量取水的；(三)為保障礦井等地下工程施工安全和生產(chǎn)安全必須進(jìn)行臨時(shí)應(yīng)急取(排)水的；(四)為消除對(duì)公共安全或者公共利益的危害臨時(shí)應(yīng)急取水的；(五)為農(nóng)業(yè)抗旱和維護(hù)生態(tài)與環(huán)境必須臨時(shí)應(yīng)急取水的。。對(duì)免于許可的水權(quán)中具有物權(quán)屬性的水權(quán)，也必須經(jīng)過(guò)登記才能發(fā)生物權(quán)效力。此外，作為物權(quán)性權(quán)利，水權(quán)具有可繼承性，可以依法由繼承人繼承；具有可執(zhí)行性，可以作為強(qiáng)制執(zhí)行標(biāo)的物，通過(guò)強(qiáng)制執(zhí)行變更水權(quán)主體，等等。因此，取水許可只是獲得水權(quán)的手段之一，沒有覆蓋整個(gè)水權(quán)體系。而水權(quán)登記則必須覆蓋所有具有物權(quán)屬性的水權(quán)，無(wú)論是依許可取得的水權(quán)，依合同取得的水權(quán)，免于許可的水權(quán)，抑或依繼承取得的水權(quán)，依強(qiáng)制執(zhí)行取得的水權(quán)，只要是依法取得的具有物權(quán)屬性的水權(quán)，都屬于登記的范圍。

第二，取水許可是賦權(quán)行為，水權(quán)登記是確權(quán)行為。取水許可是賦權(quán)行為，是水行政機(jī)關(guān)以水資源所有者代表的身份授予相對(duì)人水資源使用權(quán)的行為。水權(quán)登記是確權(quán)行為，是登記機(jī)關(guān)以管理者的身份將水權(quán)的設(shè)定、變更和消滅的事實(shí)記載于登記薄的行為。取水許可只是賦予資源使用人水資源使用權(quán)，至于資源使用人依取水許可所取得的水資源使用權(quán)是一項(xiàng)什么性質(zhì)的資源使用權(quán)、是否具有物權(quán)屬性不是由取水許可而是由水權(quán)登記確認(rèn)的。而且，我國(guó)現(xiàn)行的取水許可和許可證的功能和制度基礎(chǔ)也決定了它們無(wú)法直接作為水權(quán)憑證。我國(guó)目前的取水許可更多是作為一種水資源行政管理的手段而非設(shè)立物權(quán)的手段，而對(duì)取水權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記，是確認(rèn)取水權(quán)具有不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)屬性的重要制度，因此，許可水權(quán)的內(nèi)容和權(quán)利屬性也需要經(jīng)過(guò)水權(quán)登記確認(rèn)。

第三，物權(quán)性水權(quán)的范圍及其與債權(quán)性水權(quán)之間的界分需要通過(guò)水權(quán)登記予以界定。在民法上，對(duì)物的使用有物權(quán)性使用與債權(quán)性使用之分，水資源使用也存在類似情形。并非所有的水權(quán)都具有物權(quán)屬性，物權(quán)性水權(quán)只是水權(quán)的一部分，水權(quán)也有物權(quán)性水權(quán)和債權(quán)性水權(quán)之分。物權(quán)性水權(quán)與債權(quán)性水權(quán)需要通過(guò)登記進(jìn)行界分，凡物權(quán)性水權(quán)都需要經(jīng)過(guò)登記，而債權(quán)性水權(quán)則為免于登記的水權(quán)。理論上一般認(rèn)為，凡是具有持續(xù)排他使用屬性的取水權(quán)多為物權(quán)性水權(quán)，反之不具有持續(xù)排他屬性的合同水權(quán)、臨時(shí)性用水權(quán)、應(yīng)急性用水權(quán)、季節(jié)性用水權(quán)等水權(quán)都屬于債權(quán)性水權(quán)。對(duì)于依取水許可取得的水權(quán)，其物權(quán)屬性沒有異議，但在許可水權(quán)之外，還有免于許可的取水和水權(quán)，而免于許可的水權(quán)并不都是債權(quán)性水權(quán)，也有部分水權(quán)為物權(quán)性水權(quán)，免于許可的水權(quán)中哪些水權(quán)具有物權(quán)屬性需要經(jīng)過(guò)登記進(jìn)行確認(rèn)。根據(jù)現(xiàn)行《水法》的規(guī)定，免于許可的水權(quán)中面最廣、量最大，應(yīng)當(dāng)賦予物權(quán)屬性的水權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員取用本集體所在地的水塘和本集體組織修建的水庫(kù)中的水的權(quán)利。同時(shí)，農(nóng)村集體水權(quán)交易也是我國(guó)水權(quán)交易的重要組成部分，對(duì)這部分水權(quán)的確權(quán)登記是水權(quán)登記的重要組成部分。此外，完善的水權(quán)登記制度也便于國(guó)家對(duì)水資源使用的調(diào)控和監(jiān)管。我國(guó)對(duì)于免于取水許可部分的用水，尤其是集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘、水庫(kù)中的水，目前的監(jiān)督管理還非常薄弱，甚至連這部分水的總量尚未完全調(diào)查清楚[4]139。水權(quán)交易中依合同取得的水權(quán)也有物權(quán)性水權(quán)與債權(quán)性水權(quán)之分，依合同取得的水權(quán)中哪些水權(quán)具有物權(quán)屬性也需要通過(guò)登記進(jìn)行識(shí)別。從法律上將物權(quán)性水權(quán)與債權(quán)性水權(quán)區(qū)分開來(lái)，其意義不僅是為了加強(qiáng)對(duì)物權(quán)性水權(quán)的保護(hù)，也是對(duì)市場(chǎng)配置和可交易水權(quán)范圍的界定，物權(quán)性水權(quán)通常可交易、可出資、可抵押、可繼承、可予強(qiáng)制執(zhí)行，而債權(quán)性水權(quán)一般不可交易、出資、抵押，不得作為強(qiáng)制執(zhí)行標(biāo)的物，亦不可繼承。

鑒于水權(quán)登記與取水許可在制度功能方面的不同和區(qū)別，取水許可無(wú)法替代水權(quán)登記，建立獨(dú)立的水權(quán)登記制度是構(gòu)建物權(quán)化的水權(quán)必須具備的制度性條件。

二、建立水權(quán)登記的制度前提：賦予水權(quán)物權(quán)屬性

水權(quán)登記，是將法律賦予物權(quán)屬性的水權(quán)以登記的形式加以確認(rèn)，登記只是對(duì)已設(shè)物權(quán)性水權(quán)的確認(rèn)，而非創(chuàng)設(shè)新的物權(quán)性水權(quán)。因此，建立水權(quán)登記制度，首先需要明確賦予水權(quán)物權(quán)屬性。

現(xiàn)行《水法》中物權(quán)化的水權(quán)制度沒有建立起來(lái)，水權(quán)的不完善性集中體現(xiàn)為物權(quán)屬性的缺失。水權(quán)物權(quán)化，應(yīng)當(dāng)以水權(quán)完整、獨(dú)立、排他為基礎(chǔ)構(gòu)建。物權(quán)化的水權(quán)并非是分離水資源國(guó)家所有權(quán)的部分權(quán)能形成的權(quán)利，而是擁有完整權(quán)能、具有獨(dú)立性和排他性、特別是獨(dú)立于國(guó)家所有權(quán)并有能力對(duì)抗和排除國(guó)家所有權(quán)非法干預(yù)的物權(quán)性權(quán)利。而且，水權(quán)的完整性、獨(dú)立性、排他性不是作為所有權(quán)代表的水行政部門讓渡和賦予的，而是來(lái)自于《水法》的規(guī)定。這相應(yīng)要求《水法》的修改應(yīng)轉(zhuǎn)變立法思路，以物權(quán)的觀念主導(dǎo)水權(quán)的設(shè)定，將水權(quán)視為一項(xiàng)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，明確賦予水權(quán)完整權(quán)能和排他效力。

在法律上，決定或影響一項(xiàng)權(quán)利物權(quán)屬性的因素有很多，包括權(quán)能的完整性、權(quán)利的排他性、穩(wěn)定性和可預(yù)期性、可交易性、可分割性、可執(zhí)行性等。在這些因素中，決定物權(quán)屬性的是權(quán)利的排他性。在民法上，排他性被認(rèn)為是物權(quán)最本質(zhì)的屬性。對(duì)于被視為物權(quán)的水權(quán)來(lái)說(shuō)，排他性同樣是必須具備的最基本屬性，水權(quán)物權(quán)化的重點(diǎn)是確立水權(quán)的排他性。構(gòu)建物權(quán)化水權(quán)，最大障礙在于水權(quán)排他性與水資源公共性之間的沖突。水權(quán)物權(quán)化，必須承認(rèn)并賦予水權(quán)排他屬性，而水資源的公共屬性，又要求水資源的非排他使用，我國(guó)水權(quán)物權(quán)化制度建設(shè)遲滯的主要原因正在于此，水權(quán)公共性有余、物權(quán)化不足是我國(guó)水權(quán)制度的主要問題。如何解決水權(quán)排他性與水資源公共性之間的沖突成為困擾水資源立法的一大難題。近年來(lái)，盡管國(guó)家不斷推出水權(quán)制度建設(shè)及其市場(chǎng)化配置的改革方案，但目前水權(quán)的市場(chǎng)化配置試點(diǎn)主要是在水權(quán)的二級(jí)市場(chǎng)，在水權(quán)的一級(jí)市場(chǎng)即水權(quán)的出讓環(huán)節(jié)，不要說(shuō)水權(quán)的市場(chǎng)化配置和競(jìng)爭(zhēng)性出讓，甚至連水權(quán)的有償出讓制度都沒有建立起來(lái)，水權(quán)有償出讓難以建立的根源在于水權(quán)物權(quán)屬性的缺失。解決水權(quán)排他性與水資源公共性沖突的出路在于，實(shí)行私人水權(quán)與公共水權(quán)的分離，依據(jù)功能和使用目的的不同，將水權(quán)區(qū)分為私人水權(quán)和公共水權(quán)。私人水權(quán)是水資源使用單位和個(gè)人依法或依許可從國(guó)家取得的水權(quán)，這類水權(quán)以滿足私人用水需求為目的，是水權(quán)物權(quán)化制度建設(shè)的重點(diǎn)，也是市場(chǎng)化配置和水權(quán)交易的對(duì)象，應(yīng)當(dāng)依法賦予私人水權(quán)物權(quán)屬性。公共水權(quán)包括水運(yùn)用水權(quán)和生態(tài)用水權(quán)，生態(tài)用水權(quán)又包括林業(yè)用水、魚類和野生生物用水、沖沙用水、保持河流最低流量或水量用水等水權(quán)，這類水權(quán)的配置由政府主導(dǎo)，其公共性由《水法》《漁業(yè)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《森林法》《環(huán)境保護(hù)法》以及《水上交通運(yùn)輸法》等法律予以保障，公共水權(quán)不得使用市場(chǎng)化的配置方式，也不得進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易。

由水資源的流動(dòng)性、儲(chǔ)量的不確定性、分布的不均衡性以及邊界的模糊性等特征所決定，水權(quán)人無(wú)法象民法物權(quán)人那樣通過(guò)對(duì)特定區(qū)域或流域水資源的物理支配而實(shí)現(xiàn)水權(quán)的排他，因此，水權(quán)的排他性是由法律擬制的。在現(xiàn)代各國(guó)(地區(qū))水法上，水權(quán)的排他性是通過(guò)法律上設(shè)定水權(quán)優(yōu)先權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)的。水權(quán)優(yōu)先權(quán)的設(shè)立包含兩個(gè)方面：一是不同用水目的的水權(quán)的優(yōu)先權(quán)的排列，二是相同目的的水權(quán)的優(yōu)先權(quán)的排列。

關(guān)于不同用水目的的水權(quán)優(yōu)先權(quán)的排列順序，《水法》第21條作了規(guī)定，但這一條僅是對(duì)水權(quán)優(yōu)先位序的原則規(guī)定，實(shí)踐中并不具有可操作性和可執(zhí)行性，更無(wú)法作為確立水權(quán)優(yōu)先權(quán)和解決水權(quán)爭(zhēng)議的依據(jù)。

首先，《水法》沒有為不同目的的水權(quán)排序規(guī)定明確的標(biāo)準(zhǔn)?！笆紫葷M足”“兼顧”“充分考慮”的具體涵義都不明確，在不能完全滿足各類用水需求時(shí)如何“兼顧”、如何“充分考慮”均缺少明確、具體的規(guī)定。我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)之間氣候、降水條件差異極大，水資源分布極不均衡?？傮w上，東南部沿海地區(qū)雨量比較充沛，西部地區(qū)、北部地區(qū)干旱少雨。水資源儲(chǔ)量不同，會(huì)對(duì)各類不同的用水需求產(chǎn)生影響，也直接影響到水資源使用的排序。因此，地區(qū)水資源儲(chǔ)量的差異性決定了《水法》事實(shí)上不可能對(duì)全國(guó)的水資源使用作出統(tǒng)一的排序。正因?yàn)槿绱?，《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》授權(quán)各省級(jí)人民政府規(guī)定具體的用水排序。關(guān)于排序標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中也是由各地方根據(jù)本地的水資源分布狀況和水資源儲(chǔ)量確定。

水權(quán)的優(yōu)先位序由政府主導(dǎo)排列，存在的問題是民意基礎(chǔ)比較差，行政性強(qiáng)，權(quán)威性不夠，且容易受到利益集團(tuán)或群體的干擾。因此，政府主導(dǎo)的排序不太容易為水權(quán)人所接受，執(zhí)行起來(lái)阻力會(huì)比較大。水權(quán)分配涉及所有水權(quán)人的切身利益，排序靠后的用水人必須接受在枯水季節(jié)減量使用甚至無(wú)水可用的現(xiàn)實(shí)，干旱及半干旱地區(qū)更是如此。法定化的用水排序多經(jīng)過(guò)廣泛討論，具有較強(qiáng)的民意基礎(chǔ)，易為各方所理解和接受。更重要的是，確立水權(quán)的優(yōu)先位序就是確定水權(quán)的排他性，或者說(shuō)就是賦予水權(quán)物權(quán)屬性。因此，水權(quán)優(yōu)先位序必須實(shí)行法定原則，而不能授權(quán)行政機(jī)關(guān)規(guī)定。現(xiàn)行《水法》第21條已經(jīng)對(duì)水權(quán)的優(yōu)先位序作了原則規(guī)定，水權(quán)優(yōu)先位序的排列只要將這一規(guī)定細(xì)化為可操作、可執(zhí)行的規(guī)則即可?？紤]到我國(guó)南方與北方、東部與西部以及不同流域、區(qū)域之間水資源分布與儲(chǔ)量的差異，設(shè)立全國(guó)統(tǒng)一的水權(quán)優(yōu)先位序既不科學(xué)，也不可行。因此，建議由《水法》授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人大根據(jù)《水法》的原則規(guī)定、結(jié)合本行政區(qū)域水資源現(xiàn)狀規(guī)定不同用水目的的水權(quán)優(yōu)先位序。從域外水權(quán)的排序看，一般都將居民生活用水、農(nóng)業(yè)灌溉用水、生態(tài)環(huán)境用水等水權(quán)置于優(yōu)先位序中絕對(duì)優(yōu)先的位置，而其他用途的水權(quán)排序則視區(qū)域水資源條件而定。我國(guó)《水法》第21條也將城鄉(xiāng)居民生活用水作為首先需要滿足的用水，但其他用途的水權(quán)如何排列并不明確。理論上多主張以用水效益作為水權(quán)優(yōu)先位序的排列標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上，不同目的的水權(quán)是無(wú)法以效益作為排序標(biāo)準(zhǔn)的。若以效益為標(biāo)準(zhǔn)，工業(yè)、服務(wù)業(yè)用水的效益肯定遠(yuǎn)高于城鄉(xiāng)居民生活用水、農(nóng)業(yè)灌溉用水、生態(tài)環(huán)境用水，但沒有一個(gè)國(guó)家將工業(yè)用水置于水權(quán)優(yōu)先位序的最前端，因?yàn)楸ＷC生活用水、保證糧食生產(chǎn)涉及民眾的生存、社會(huì)的穩(wěn)定、國(guó)家的安全，這都是不能完全以經(jīng)濟(jì)效益衡量的。即使用途相同，行業(yè)不同，其用水效益也是不同的。同為工業(yè)用水，生產(chǎn)行業(yè)、經(jīng)營(yíng)行業(yè)、服務(wù)行業(yè)的用水效益也各不相同，如果完全以用水效益作為排序依據(jù)，那么，效益較低的行業(yè)用水可能就得不到有效配置。因此，水權(quán)排序需要兼顧和平衡各類不同的用水需求。

其次，不同用水的優(yōu)先位序是固定的還是應(yīng)當(dāng)實(shí)行動(dòng)態(tài)的和不斷調(diào)整的？現(xiàn)行《水法》沒有規(guī)定。有人認(rèn)為，優(yōu)先權(quán)應(yīng)是不斷變化的。政府應(yīng)當(dāng)不斷甄別用水經(jīng)濟(jì)效益，根據(jù)效益高低排列用水的優(yōu)先位序[1]。如果由政府不斷甄別用水效益，并根據(jù)甄別結(jié)果不斷地調(diào)整水權(quán)的優(yōu)先位序，那么由政府主導(dǎo)的水權(quán)初始配置永遠(yuǎn)不會(huì)結(jié)束，穩(wěn)定、排他的水權(quán)就難以建立起來(lái)，水權(quán)市場(chǎng)也就無(wú)法形成。因此，水權(quán)的優(yōu)先位序一旦法定化，不得再授權(quán)行政機(jī)關(guān)對(duì)法定的優(yōu)先位序進(jìn)行調(diào)整。如果地區(qū)水資源環(huán)境和條件發(fā)生變化，需要調(diào)整水權(quán)的優(yōu)先位序的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)修法進(jìn)行調(diào)整。

最后，《水法》沒有明確在水量不足以滿足所有用水需求的情形下對(duì)不同用水的限制標(biāo)準(zhǔn)?！度∷S可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》(下文簡(jiǎn)稱《條例》)規(guī)定，當(dāng)水量不足以滿足所有用水人的用水需求時(shí)，水行政機(jī)關(guān)可以對(duì)取水單位或者個(gè)人的年度取水量進(jìn)行限制，但如何限制，是按比例進(jìn)行限制，還是按優(yōu)先位序和許可證的取得時(shí)序進(jìn)行限制？《條例》未作規(guī)定。這直接涉及用水人依許可證取得的水權(quán)是平等的，還是排他的。如果不分優(yōu)先位序、不分取水許可證取得的先后順序而按比例進(jìn)行限制的話，那無(wú)疑是對(duì)水權(quán)排他性的直接否定。在水權(quán)優(yōu)先位序確立后，法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，當(dāng)水量不足以滿足所有用水需求的情形下，排序在先的水權(quán)應(yīng)享有優(yōu)先權(quán)。

《水法》除了需要明確不同用水目的水權(quán)的優(yōu)先權(quán)排列順序外，對(duì)于用水目的相同、處于同一順序的水權(quán)，當(dāng)水量不足以滿足所有水權(quán)人的用水需求時(shí)，也需要通過(guò)建立相應(yīng)的排他規(guī)則以解決同一順序水權(quán)的排他性問題。在域外，解決同一順序水權(quán)排他性的規(guī)則主要是先占原則。對(duì)于自然形成的水權(quán)，依先占原則取得水權(quán)，即先到者權(quán)優(yōu)先；對(duì)于依許可取得的水權(quán)，以申請(qǐng)取水許可的先后時(shí)序作為水權(quán)優(yōu)先權(quán)的依據(jù)，當(dāng)水量不能滿足同一順序所有水權(quán)人的用水需求時(shí)，排在前面的水權(quán)人就取得了優(yōu)先取用水資源的權(quán)利，對(duì)排序在后的水權(quán)產(chǎn)生排他性。我國(guó)目前對(duì)目的相同、處于同一順序的用水，其優(yōu)先權(quán)如何確立同樣沒有明確規(guī)定。這樣，用水目的相同、處于同一順序的水權(quán)之間就只有相關(guān)性而沒有排他性，當(dāng)發(fā)生水量不足以滿足同一順序用水人的用水需求時(shí)，只能由行政機(jī)關(guān)動(dòng)用行政權(quán)力對(duì)各用水人的取水量按比例進(jìn)行削減，這樣做的結(jié)果又是對(duì)水權(quán)排他性的否定。因此，對(duì)于用水目的相同的水權(quán)，在存在多個(gè)水權(quán)人的情形下也需要確定其優(yōu)先權(quán)，從而使同一順序的水權(quán)之間產(chǎn)生排他性。在水權(quán)的排他性建立之后，就可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制解決水權(quán)人的用水需求，譬如排序在后的水權(quán)人可以通過(guò)向享有優(yōu)先權(quán)的水權(quán)人購(gòu)買部分水權(quán)的方式滿足其用水需求。

在水權(quán)的物權(quán)屬性確立之后，《水法》只需要規(guī)定，水權(quán)視為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，水權(quán)登記準(zhǔn)用不動(dòng)產(chǎn)登記的規(guī)定就可以了，至于水權(quán)登記的具體模式以及水權(quán)登記的具體制度內(nèi)容可由《水法》實(shí)施細(xì)則以及規(guī)范不動(dòng)產(chǎn)登記的法規(guī)、規(guī)章予以規(guī)定。

三、水權(quán)登記制度的主要內(nèi)容

如前所述，水權(quán)登記是對(duì)水權(quán)物權(quán)屬性的確認(rèn)，是構(gòu)建物權(quán)化的水權(quán)制度的重要內(nèi)容。在我國(guó)，建立水權(quán)登記制度，既要保持與現(xiàn)行取水許可制度的銜接，又要實(shí)現(xiàn)與整個(gè)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度的銜接。

(一)水權(quán)登記制度模式與登記機(jī)構(gòu)

水權(quán)視為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，因此，水權(quán)登記制度應(yīng)當(dāng)比照不動(dòng)產(chǎn)登記制度構(gòu)建。但在制度構(gòu)建方面，是比照不動(dòng)產(chǎn)登記制度建立獨(dú)立的水權(quán)登記制度，還是將水權(quán)登記統(tǒng)一納入不動(dòng)產(chǎn)登記的范圍、準(zhǔn)用不動(dòng)產(chǎn)登記的規(guī)定呢？在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，水權(quán)登記的主管機(jī)關(guān)是水行政主管機(jī)關(guān)而非土地等不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)，水權(quán)登記獨(dú)立于一般的不動(dòng)產(chǎn)登記。水權(quán)與其他不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的差異決定了水權(quán)由水行政部門登記有一定的合理性，而且，初始取水權(quán)主要是依許可取得的，由水行政部門登記，可以使水權(quán)登記與取水許可制度有效銜接起來(lái)。但在另一方面，水資源又是自然資源的組成部分，水權(quán)的登記又應(yīng)當(dāng)與整個(gè)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記銜接起來(lái)?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》提出，建立統(tǒng)一的自然資源確權(quán)登記系統(tǒng)。2016年國(guó)土資源部等7部門聯(lián)合印發(fā)的《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》(國(guó)土資發(fā)〔2016〕192號(hào))所規(guī)定的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記僅是對(duì)自然資源所有權(quán)的登記，不含自然資源使用權(quán)的確權(quán)登記。在登記模式與登記機(jī)構(gòu)方面，水資源所有權(quán)的登記統(tǒng)一納入不動(dòng)產(chǎn)登記的范圍，由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理。按這一改革思路，如果水資源使用權(quán)由水行政部門登記，會(huì)造成水流所有權(quán)與水資源使用權(quán)登記機(jī)構(gòu)的不一致，不利于建立統(tǒng)一的水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度。為保持與水資源所有權(quán)登記一致，水權(quán)宜合并到不動(dòng)產(chǎn)登記范圍。在水權(quán)視為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的情形下，將水權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)登記的范圍也是順理成章的制度安排。由于水權(quán)登記制度尚未建立起來(lái)，水權(quán)目前尚不在《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》所規(guī)定的不動(dòng)產(chǎn)登記的范圍。將水權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)登記的范圍，需要通過(guò)修改《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，明確將水權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)登記的范圍；或者在修改《水法》時(shí)，明確規(guī)定將水權(quán)登記納入不動(dòng)產(chǎn)登記的范圍。合并登記可以實(shí)現(xiàn)水權(quán)登記與不動(dòng)產(chǎn)登記的銜接，并將水資源所有權(quán)與水資源使用權(quán)的登記統(tǒng)一起來(lái)。

(二)水權(quán)登記的類型和內(nèi)容

不動(dòng)產(chǎn)登記的類型是由不動(dòng)產(chǎn)的設(shè)立和變動(dòng)的類型所決定的，一般分為初始登記、變更登記、他項(xiàng)權(quán)登記、預(yù)告登記、異議登記、更正登記、查封登記、注銷登記等。由于水權(quán)活動(dòng)涵蓋了不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的所有活動(dòng)類型，因此，上述不動(dòng)產(chǎn)登記的類型應(yīng)當(dāng)適用于水權(quán)的登記。在登記內(nèi)容上，水資源與土地、建筑物等不動(dòng)產(chǎn)的差異性決定了水權(quán)登記的內(nèi)容有別于土地、建筑物等一般不動(dòng)產(chǎn)的登記，水權(quán)登記由取水目的與用途、取水地點(diǎn)、取水量及其水量計(jì)量方式、取水方式、取水期限與取水起始時(shí)間、退水地點(diǎn)與退水方式等內(nèi)容構(gòu)成。關(guān)于登記內(nèi)容的確認(rèn)，對(duì)于依許可取得的水權(quán)，因登記內(nèi)容大多已由取水許可證明確界定，登記內(nèi)容與取水許可證內(nèi)容保持一致即可；對(duì)于通過(guò)水權(quán)交易取得的水權(quán)，應(yīng)當(dāng)依水權(quán)交易合同確定的內(nèi)容進(jìn)行登記；對(duì)于存在爭(zhēng)議的水權(quán)以及通過(guò)強(qiáng)制執(zhí)行取得的水權(quán)，經(jīng)司法裁決后憑生效的法律文書進(jìn)行登記。此外，由于水權(quán)是以優(yōu)先位序及時(shí)序確立排他的，因此，水權(quán)登記還應(yīng)當(dāng)根據(jù)《水法》的規(guī)定對(duì)登記水權(quán)的優(yōu)先位序進(jìn)行排列，這對(duì)于確立水權(quán)的優(yōu)先權(quán)以及解決水權(quán)爭(zhēng)議特別重要。

水權(quán)登記中比較復(fù)雜的是對(duì)免于許可的水權(quán)的確認(rèn)，特別是農(nóng)村水塘、水庫(kù)中的水權(quán)的確認(rèn)。1988年的《水法》規(guī)定農(nóng)村水塘、水庫(kù)中的水實(shí)行集體所有、集體使用制度；2002年修訂的《水法》取消了集體所有制度，保留了集體使用制度，規(guī)定包括農(nóng)村水塘、水庫(kù)中的水都屬于國(guó)家所有，由各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用。但國(guó)家對(duì)農(nóng)村水塘和水庫(kù)中的水資源所有權(quán)至今未進(jìn)行相應(yīng)的確權(quán)登記。因此，當(dāng)務(wù)之急是要將農(nóng)村水塘、水庫(kù)中的水的水量調(diào)查清楚，完成這部分水資源所有權(quán)的確權(quán)登記，從而為水權(quán)的登記掃清障礙。關(guān)于農(nóng)村水塘、水庫(kù)中的水使用權(quán)登記，主要的問題是水權(quán)主體如何確定，是將這部分水權(quán)主體確定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還是直接登記到用水農(nóng)戶。我們認(rèn)為，將農(nóng)村水塘、水庫(kù)中的水權(quán)登記到用水農(nóng)戶不具有現(xiàn)實(shí)性和可操作性。在現(xiàn)行法律上，凡是全民所有由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用、管理的自然資源，其資源使用權(quán)多是直接確定給集體經(jīng)濟(jì)組織，再由集體經(jīng)濟(jì)組織以承包經(jīng)營(yíng)合同等形式分配給本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。因此，對(duì)于農(nóng)村水塘、水庫(kù)中的水權(quán)，建議借鑒《漁業(yè)法》《海域使用管理法》《森林法》《草原法》等法律的規(guī)定，將這部分水權(quán)統(tǒng)一確權(quán)登記給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行水資源的使用、分配、交易和管理。

(三)水權(quán)登記程序

水權(quán)登記是一個(gè)涉及申請(qǐng)人、其他水權(quán)人或利害關(guān)系人、取水許可機(jī)關(guān)等相關(guān)主體水資源權(quán)利的確認(rèn)活動(dòng)。因此，水權(quán)登記的程序設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)有利于清晰界定各方的水資源權(quán)利。對(duì)于依取水許可取得的水權(quán)，應(yīng)當(dāng)憑有效的取水許可證申請(qǐng)登記；對(duì)于免于許可的水權(quán)，應(yīng)當(dāng)憑水源所在地水行政部門確認(rèn)的水權(quán)內(nèi)容申請(qǐng)登記；對(duì)于依合同取得的水權(quán)登記，應(yīng)由合同雙方持水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同共同申請(qǐng)登記；對(duì)于依強(qiáng)制執(zhí)行取得的水權(quán)，應(yīng)當(dāng)憑生效的法律文書申請(qǐng)登記。登記機(jī)構(gòu)受理登記申請(qǐng)后，對(duì)擬登記水權(quán)存在或可能存在權(quán)屬爭(zhēng)議，涉及或可能涉及其他水權(quán)人利益關(guān)系的登記申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)聽取申請(qǐng)人、相關(guān)水權(quán)人或利害關(guān)系人及取水許可機(jī)關(guān)的意見。登記機(jī)構(gòu)在審查中認(rèn)為取水許可證記載的內(nèi)容不明的，可以要求取水許可機(jī)關(guān)作出說(shuō)明或解釋。鑒于水權(quán)與公共利益及其他水權(quán)之間的關(guān)系密切，為避免爭(zhēng)議，水權(quán)登記程序中還應(yīng)當(dāng)設(shè)置水權(quán)登記的公告及提出異議的程序。登記機(jī)構(gòu)經(jīng)初步審核認(rèn)為符合登記條件的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公告。相關(guān)水權(quán)人、利害關(guān)系人、社會(huì)公眾、取水許可機(jī)關(guān)都可以在公告期間對(duì)登記申請(qǐng)?zhí)岢霎愖h。經(jīng)審核，登記機(jī)構(gòu)認(rèn)為提出的異議成立的，駁回登記申請(qǐng)；認(rèn)為異議不成立或者在公告期間無(wú)人提出異議的，登記機(jī)構(gòu)對(duì)登記申請(qǐng)予以登記，并頒發(fā)水權(quán)證。登記機(jī)構(gòu)對(duì)異議是否成立無(wú)法作出判斷、認(rèn)為進(jìn)行登記會(huì)引發(fā)水權(quán)爭(zhēng)議的，或者認(rèn)為擬登記水權(quán)存在權(quán)屬爭(zhēng)議的，中止登記，由申請(qǐng)人通過(guò)法定程序解決了爭(zhēng)議后，持生效的裁判文書申請(qǐng)恢復(fù)登記。

需要說(shuō)明的是，由于水權(quán)只是視為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)而非真正的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，且與土地、建筑物等不動(dòng)產(chǎn)登記內(nèi)容存在極大差異。因此，水權(quán)登記只能準(zhǔn)用不動(dòng)產(chǎn)登記的基本原則與基本規(guī)則，登記的具體制度內(nèi)容與程序仍需要通過(guò)制定具體的水權(quán)登記辦法加以明確。為此，建議制定統(tǒng)一的《水權(quán)登記辦法》，明確水權(quán)登記的具體制度內(nèi)容與程序。