國(guó)際上水資源管理的變化歷程及趨勢(shì)

曹建廷

（水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，100120，北京）

水資源是關(guān)乎人類社會(huì)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)性資源。從全球范圍看，隨著人類社會(huì)的發(fā)展，特別是人口的增加和城鎮(zhèn)化的擴(kuò)張，水資源需求不斷增加，水資源短缺和水環(huán)境污染問(wèn)題不斷加劇。在探索解決水問(wèn)題方面，水資源管理越來(lái)越受到國(guó)際社會(huì)和各國(guó)政府的重視。以供水管理、需水管理、水資源綜合管理、水資源適應(yīng)性管理和水治理等發(fā)展為標(biāo)志，回顧了國(guó)際上水資源管理的變化，分析了不同階段的特點(diǎn)和存在的問(wèn)題，總結(jié)了其未來(lái)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

一、供水管理

供水管理指對(duì)以開(kāi)發(fā)新的供水水源為主進(jìn)行管理的一系列活動(dòng)。供水管理可以追溯到19世紀(jì)，是西方國(guó)家為應(yīng)對(duì)水媒型病原體導(dǎo)致的流行病而產(chǎn)生的水資源管理方式。在20世紀(jì)中葉以前，水資源問(wèn)題的決策者主要是工程師，很少有經(jīng)濟(jì)學(xué)家、生物學(xué)家、政治家和科學(xué)家的參與。一些學(xué)者指出，20世紀(jì)主導(dǎo)的水資源管理政策是開(kāi)發(fā)利用新的水源以應(yīng)對(duì)缺水問(wèn)題，其強(qiáng)調(diào)供水的社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益大于新開(kāi)發(fā)利用水資源的成本。

供水管理產(chǎn)生了巨大的效益，取得了令人矚目的成就。供水增加成為促進(jìn)人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要因素，并進(jìn)一步導(dǎo)致用水需求增加。供水管理提供了廣泛可獲得的、高質(zhì)量的飲用水和可靠的衛(wèi)生設(shè)施，使世界許多國(guó)家，特別是中高收入國(guó)家得以蓬勃發(fā)展。

然而供水導(dǎo)向管理路徑的長(zhǎng)期有效性受到質(zhì)疑。供水管理的主要局限性是其造成水資源的不可持續(xù)利用。隨著供水的持續(xù)增加，全球水資源過(guò)度使用的地區(qū)有所增加，同時(shí)開(kāi)發(fā)新的供水水源的成本大幅度上升。另外，在供水管理模式下，生活、農(nóng)業(yè)、工業(yè)和環(huán)境保護(hù)等部門(mén)用水都是分開(kāi)管理的，因此它們之間的協(xié)調(diào)有限，導(dǎo)致水資源開(kāi)發(fā)的分散和不協(xié)調(diào)，對(duì)環(huán)境產(chǎn)生了許多不良后果，造成地下水水位下降，自然棲息地消失，安全、持續(xù)的淡水供應(yīng)得不到充分保證?？傮w而言，供水管理路徑無(wú)法以可持續(xù)的方式應(yīng)對(duì)全球水挑戰(zhàn)，以供水管理為主的水資源管理需要改變方式，尋求其他路徑應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的用水需求。

二、需水管理

在20世紀(jì)后半葉，水資源管理出現(xiàn)了積極的變化，在以供給為導(dǎo)向的水資源管理模式中納入了需求管理。水資源日益稀缺使許多國(guó)家追求更可持續(xù)的用水過(guò)程，面臨的主要挑戰(zhàn)之一是通過(guò)改變用水戶的水消耗行為來(lái)提高使用效率，實(shí)現(xiàn)供水和需水之間的平衡。許多學(xué)者認(rèn)為，減少對(duì)水的需求是最佳的“新”水源，水需求管理必須成為水管理的優(yōu)先事項(xiàng)。需水管理主要指對(duì)水資源需求側(cè)的管理，不以尋找新的供水水源為目的，而是追求現(xiàn)有的供水具有更高生產(chǎn)力。節(jié)水是需水管理關(guān)注的核心，其包括減少水使用和水損失的一切行為活動(dòng)。對(duì)政策制定者、供水服務(wù)提供者和水消費(fèi)者，不同層次需水管理措施也不同（見(jiàn)表1）。水資源的過(guò)度使用或?yàn)E用通常由當(dāng)?shù)氐牧?xí)俗、低水價(jià)或沒(méi)有充分的監(jiān)測(cè)計(jì)量等因素造成。

需水管理因其更多關(guān)注短期用水效率的措施，而不是長(zhǎng)期的生態(tài)可持續(xù)性而受到批評(píng)。一些減少水資源需求措施，需要其他措施協(xié)調(diào)實(shí)施，才可能在實(shí)現(xiàn)供給和需求平衡方面作出顯著貢獻(xiàn)。例如，完全成本的水定價(jià)是控制用水需求的最重要手段之一，但是如果沒(méi)有其他措施，如泄漏檢測(cè)或教育活動(dòng)，這種措施可能不是非常有效。許多需水控制措施的執(zhí)行成本也很高，節(jié)約用水的效果必須與水供應(yīng)增加的成本相對(duì)比，有比較優(yōu)勢(shì)才可有效實(shí)施。此外，大多數(shù)節(jié)水措施都需要用水戶的合作配合，需要用水戶采取節(jié)水技術(shù)和高效用水的行為。因此，對(duì)于與公眾協(xié)作交流經(jīng)驗(yàn)有限的水管理機(jī)構(gòu)和政府相關(guān)部門(mén)，要實(shí)現(xiàn)節(jié)水措施的廣泛應(yīng)用是一項(xiàng)重要的挑戰(zhàn)。

盡管存在這些限制，需求管理依然吸引各國(guó)政府，因?yàn)樗粚?duì)現(xiàn)存的自然水系統(tǒng)產(chǎn)生新的壓力，有利于維系水系統(tǒng)的持續(xù)利用。同時(shí)，可以減少對(duì)供水部門(mén)開(kāi)發(fā)新水源進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大量投資，節(jié)省這部分投資開(kāi)支，可以超過(guò)實(shí)施需求管理方案的費(fèi)用。

表1 需水管理常用的一些措施

三、水資源綜合管理

完善水資源管理、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用的討論開(kāi)始于20世紀(jì)70年代。到90年代，出現(xiàn)了水資源綜合管理這一新的管理方法。在1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)后，水資源綜合管理的理念和方法不斷得到發(fā)展和推廣。全球水伙伴將水資源綜合管理定義為“在不損害重要生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)性的條件下，以公平的方式促進(jìn)水、土地及相關(guān)資源的協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)和管理的過(guò)程，以使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利最大化。”水資源綜合管理涉及許多利益相關(guān)方利用和保護(hù)水資源規(guī)劃的協(xié)調(diào)，代表對(duì)水資源整體性管理的路徑。

水資源綜合管理的形成基于都柏林原則，即水是有限的資源，對(duì)維系生命、發(fā)展和環(huán)境至關(guān)重要；水資源管理應(yīng)該基于用水戶、規(guī)劃者和政策制定者參與；婦女在管理和保護(hù)水資源方面發(fā)揮重要作用；水應(yīng)該被確認(rèn)為經(jīng)濟(jì)商品。水資源管理需要綜合考慮自然系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)的相互影響，水資源開(kāi)發(fā)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水對(duì)水資源系統(tǒng)的反饋?zhàn)饔谩＞C合管理是當(dāng)前國(guó)際社會(huì)對(duì)水資源管理認(rèn)識(shí)的主流。

水資源綜合管理明確地考慮了水需求側(cè)的管理，其基本框架包括實(shí)施的環(huán)境條件（法律、政策）、機(jī)構(gòu)組織和具體管理措施。各國(guó)家、區(qū)域或流域的水資源條件，政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)狀況不同，水資源綜合管理框架的具體組成也不同。

對(duì)水資源綜合管理最常見(jiàn)的批評(píng)是其理論與實(shí)踐之間的差距。一些學(xué)者認(rèn)為，由于水管理部門(mén)缺乏人力資源，同時(shí)水資源綜合管理的概念基礎(chǔ)不明確，因此，其實(shí)施效果一直不顯著。一些學(xué)者指出，當(dāng)前的水資源綜合管理沒(méi)有充分考慮氣候變化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源影響的不確定性問(wèn)題。

四、水資源適應(yīng)性管理

隨著氣候變化影響加劇和對(duì)水資源復(fù)合系統(tǒng)復(fù)雜性認(rèn)識(shí)的深入，適應(yīng)性管理作為一種處理資源管理過(guò)程的復(fù)雜性和不確定性的方法，自20世紀(jì)70年代開(kāi)始受到關(guān)注。適應(yīng)性管理被定義為通過(guò)學(xué)習(xí)已執(zhí)行管理戰(zhàn)略的結(jié)果來(lái)改進(jìn)管理政策和行動(dòng)的系統(tǒng)過(guò)程。水資源適應(yīng)性管理通過(guò)學(xué)習(xí)過(guò)程來(lái)適應(yīng)變化，其考慮已實(shí)施措施的結(jié)果，是一個(gè)迭代過(guò)程，不斷“通過(guò)管理學(xué)習(xí)來(lái)提高管理”。

水資源適應(yīng)性管理的目標(biāo)是在充分認(rèn)識(shí)哪些因素決定流域水系統(tǒng)韌性和脆弱性的基礎(chǔ)上，提高流域水系統(tǒng)的適應(yīng)能力。適應(yīng)性管理最有效的形式是利用管理程序評(píng)估和對(duì)比被管理的系統(tǒng)在各種假設(shè)條件下采取不同政策和措施的成效，以改進(jìn)下一步的管理。水資源適應(yīng)性管理注重廣泛的利益攸關(guān)方和公眾參與，跨部門(mén)分析和政策的集成，多中心和權(quán)力下放的分散管理，以及多尺度和跨界協(xié)作。水資源適應(yīng)性管理最終提供一個(gè)框架，在此框架下個(gè)人和組織能夠通過(guò)不斷學(xué)習(xí)，提高應(yīng)對(duì)日益增加的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性的能力。

適應(yīng)性管理仍存在潛在的缺點(diǎn)，包括：建立準(zhǔn)確反映社會(huì)—生態(tài)復(fù)雜關(guān)系的模型存在一定的技術(shù)困難；進(jìn)行大規(guī)模試驗(yàn)的費(fèi)用和風(fēng)險(xiǎn)較高；適應(yīng)性管理可能會(huì)損害管理者的誠(chéng)信度，政策制定者不愿接受適應(yīng)性管理的不確定假設(shè)；不同利益相關(guān)方可能存在關(guān)于生態(tài)價(jià)值等的沖突，協(xié)調(diào)難度大；其靈活性與管理政策的穩(wěn)定性有一定沖突。

五、水治理

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著治理概念的普及與推廣，水治理問(wèn)題開(kāi)始備受關(guān)注。治理被視為比管理更廣泛的理念，它表現(xiàn)為在某些方向上影響社會(huì)變革的機(jī)制和手段的集合體，一般包含各種制度、管理所依據(jù)的法律、法規(guī)和行動(dòng)，以及政府之外受影響的部分（如民間群體、私營(yíng)部門(mén)和非政府組織）。

水治理是影響水的使用和管理的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和行政系統(tǒng)集合體，其決定了水資源和水服務(wù)配置和分配的公平性和效率，平衡社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與生態(tài)系統(tǒng)之間的用水量，決定誰(shuí)獲得了什么水，何時(shí)獲得，如何獲得，以及誰(shuí)有權(quán)獲得水和相關(guān)服務(wù)及其利益。據(jù)聯(lián)合國(guó)發(fā)展署《水治理評(píng)估用戶手冊(cè)》，水治理相關(guān)主要職責(zé)包括制定和執(zhí)行涉水政策和法律、管理水資源和服務(wù)、組織開(kāi)展能力建設(shè)、規(guī)劃編制、水資源配置、開(kāi)發(fā)和管理水資源與提供水服務(wù)等。

在分析水治理動(dòng)態(tài)時(shí)，需要考慮四個(gè)基本維度：①社會(huì)維度，考慮在各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)群體公平分配水資源和服務(wù)及其對(duì)社會(huì)的影響。②經(jīng)濟(jì)維度，考慮水資源的分配和利用的效率，以及水在整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的作用③政治維度，考慮涉水利益相關(guān)者參與決策過(guò)程的平等權(quán)利和機(jī)會(huì)。④環(huán)境維度，考慮水及相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的可持續(xù)利用。水治理不同于水資源管理，治理是對(duì)于一個(gè)開(kāi)放系統(tǒng)，有多方主體參與，在水治理中不僅需要政府人員參與，更需要公民個(gè)人及經(jīng)濟(jì)利益共同體通力配合參與，他們不僅有上下級(jí)的縱向關(guān)系，還有其他的橫向關(guān)聯(lián)。水治理的內(nèi)容也是多樣的，既要治理流域水資源，又要明確流域內(nèi)各利益相關(guān)主體之間的權(quán)利和責(zé)任；既要滿足公共利益，也要保證水資源的可持續(xù)利用。

總體而言，水治理為水資源綜合管理的實(shí)施提供了一個(gè)大環(huán)境，水資源管理則強(qiáng)調(diào)應(yīng)用這些法律、法規(guī)和行動(dòng)來(lái)進(jìn)行水資源配置和開(kāi)展由極端氣候事件等帶來(lái)災(zāi)害的預(yù)防，更偏重于操作和應(yīng)用層面。

六、主要發(fā)展趨勢(shì)

回顧國(guó)際水資源管理的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，盡管國(guó)際水資源管理的理念不斷發(fā)生變化，但總的趨勢(shì)是呈現(xiàn)出綜合性、整體性等特征，即將與水有關(guān)的問(wèn)題和事項(xiàng)盡可能地綜合起來(lái)考慮，并試圖整合各種組織機(jī)構(gòu)、政策工具和社會(huì)力量，綜合水系統(tǒng)和水系統(tǒng)以外因素加以解決。由于環(huán)境變化的不確定性，更加強(qiáng)調(diào)水資源適應(yīng)性管理，以增加應(yīng)對(duì)不確定性的能力。

國(guó)外學(xué)術(shù)界對(duì)良好的水資源管理已大致形成共識(shí)，主要包括：①增強(qiáng)各種涉水問(wèn)題和部門(mén)的整合；②注重管理水問(wèn)題來(lái)源而不是管理已產(chǎn)生的結(jié)果；③強(qiáng)調(diào)管理權(quán)力下放和更靈活的管理路徑；④更加重視通過(guò)“軟”措施對(duì)人類行為的管理；⑤加強(qiáng)多元參與式管理和協(xié)作決策；⑥把生態(tài)環(huán)境明確納入水資源管理目標(biāo)；⑦強(qiáng)調(diào)開(kāi)放和共享的涉水信息；⑧強(qiáng)調(diào)把不斷學(xué)習(xí)納入水資源管理過(guò)程。