南京市環(huán)境管理體系優(yōu)化研究

劉勁馳

[提要] 隨著生態(tài)文明社會(huì)的建設(shè)發(fā)展，南京市環(huán)境管理體系已經(jīng)存在著體制機(jī)制、運(yùn)營(yíng)模式上諸多問(wèn)題，難以適應(yīng)新時(shí)期的城市環(huán)境管理要求。筆者結(jié)合多年工作經(jīng)驗(yàn)，提出統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)同、明確責(zé)任主體、構(gòu)建科學(xué)評(píng)價(jià)體系、推進(jìn)分類-回收-利用全產(chǎn)業(yè)鏈模式和建立全過(guò)程監(jiān)管模式等城市環(huán)境管理體系優(yōu)化建議，以為南京市實(shí)現(xiàn)“美麗中國(guó)”標(biāo)志性城市的階段目標(biāo)提供參考，為其他地區(qū)開(kāi)展相關(guān)工作提供借鑒。

關(guān)鍵詞：環(huán)境管理體系;優(yōu)化建議;全產(chǎn)業(yè)鏈

中圖分類號(hào)：X3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2020年1月8日

一、概念界定

城市環(huán)境管理體系從廣義上看，是以環(huán)境質(zhì)量提升為核心，實(shí)施大氣、水、土壤污染防治三大行動(dòng)計(jì)劃，整體推進(jìn)城市環(huán)境綜合治理，加強(qiáng)重點(diǎn)流域和區(qū)域環(huán)境管理，主要內(nèi)容包括：大氣污染防治、水污染防治、土壤污染管控和修復(fù)以及農(nóng)業(yè)面源污染防治、固體廢棄物和垃圾處置。

從狹義上看，城市環(huán)境管理體系是指城市環(huán)境衛(wèi)生管理，主要包括城市道路清掃保潔，城市固體廢棄物（含生活垃圾）的分類、收集、運(yùn)輸和處理，以及再生資源回收等，旨在創(chuàng)造清潔、優(yōu)美的城市工作、生活環(huán)境。

二、現(xiàn)狀

（一）管理體制現(xiàn)狀。按照《市區(qū)城市維護(hù)建設(shè)管理及城市維護(hù)建設(shè)稅管理體制調(diào)整方案》，南京市環(huán)境管理體系明確“城市維護(hù)建設(shè)稅實(shí)行收入屬地管理，市區(qū)分成”的操作模式，城市環(huán)境管理體系建設(shè)事權(quán)重心下移，明確轄區(qū)政府城市維護(hù)建設(shè)的主體責(zé)任，發(fā)揮其綜合管理職能。

在部門(mén)協(xié)作上，由市城市管理行政執(zhí)法局任城市環(huán)境管理體系建設(shè)主管部門(mén)，負(fù)責(zé)環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和垃圾分類統(tǒng)籌管理職責(zé)，由城建部門(mén)負(fù)責(zé)市政類項(xiàng)目立項(xiàng)、初步設(shè)計(jì)審批和任務(wù)完成情況的考核監(jiān)督;發(fā)改部門(mén)負(fù)責(zé)大型環(huán)衛(wèi)投資項(xiàng)目審批;商務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)再生資源回收管理工作;財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌城建建設(shè)資金及垃圾處理費(fèi)的預(yù)算和分配管理等。此外，區(qū)級(jí)城管部門(mén)負(fù)責(zé)區(qū)級(jí)環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)和管理，并指導(dǎo)街道和環(huán)衛(wèi)公司實(shí)施具體環(huán)衛(wèi)的作業(yè)。

（二）體系規(guī)劃現(xiàn)狀。市城管部門(mén)牽頭編制了《南京市環(huán)境衛(wèi)生專業(yè)規(guī)劃（2011-2020）》《南京市市容環(huán)衛(wèi)“十二五”規(guī)劃》《南京市生活垃圾收運(yùn)處置體系及設(shè)施布局規(guī)劃》和《南京市生活垃圾“十三五”無(wú)害化處理規(guī)劃》等。

（三）設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀。建成江南生活垃圾焚燒發(fā)電廠（含二期），江北生活垃圾焚燒發(fā)電廠;江北廢棄物綜合處置中心;江北生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站、城南生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站、江北灰渣填埋場(chǎng)、江南灰渣填埋場(chǎng);建筑泥漿處置中心等。在建項(xiàng)目有城東固廢處置綜合體（含城東垃圾中轉(zhuǎn)站）與江南生物質(zhì)能源處置中心等。通過(guò)上述設(shè)施建設(shè)和投入運(yùn)營(yíng)，有效應(yīng)對(duì)垃圾填埋場(chǎng)飽和的壓力，改變了原有生活垃圾處置方式，基本滿足當(dāng)前的城市生活垃圾處置需求。

（四）人員隊(duì)伍現(xiàn)狀。根據(jù)南京市農(nóng)民工工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室與市總工會(huì)的調(diào)查，南京全市環(huán)衛(wèi)工大約有1.3萬(wàn)人，且以中老年人居多。年齡結(jié)構(gòu)上，39歲以下的，占3.3%;已經(jīng)達(dá)到退休年齡的環(huán)衛(wèi)工，占35.7%。環(huán)衛(wèi)所改制后，環(huán)衛(wèi)工工資雖然連續(xù)多年調(diào)增，但鼓樓、浦口等區(qū)環(huán)衛(wèi)工的年收入普遍只有5～6萬(wàn)元/年。

三、存在的問(wèn)題

（一）條塊分工，協(xié)同不足。所謂“條”，指跨部門(mén)監(jiān)管中，尚未建立高效的協(xié)調(diào)機(jī)制，有的領(lǐng)域存在多頭管理，有的領(lǐng)域出現(xiàn)監(jiān)管空白。所謂“塊”，在市區(qū)分工、屬地管理的政策安排下，各區(qū)自成一體，一定程度上導(dǎo)致了管理各自為陣，環(huán)衛(wèi)設(shè)施重復(fù)建設(shè)和不能共享共用，且執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量也要求不一。

在現(xiàn)行三級(jí)管理體系下，在市區(qū)分工、屬地管理的體制下，各區(qū)自成一體，一定程度上導(dǎo)致管理各自為陣。在生活垃圾的收集、運(yùn)輸、處置等環(huán)節(jié)，存在各環(huán)節(jié)不能有效銜接、作業(yè)流程缺乏優(yōu)化的情況，跨部門(mén)監(jiān)管尚未建立高效協(xié)調(diào)機(jī)制，多頭管理和監(jiān)管空白并存，環(huán)衛(wèi)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、不能共享共用，且執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量要求不一，總體運(yùn)作效率有待提高。

（二）責(zé)任不明，運(yùn)營(yíng)困難。區(qū)級(jí)環(huán)衛(wèi)所等基層服務(wù)機(jī)構(gòu)，基本完成了“事改企”，但改制遺留的問(wèn)題較多，改革后還不能按照現(xiàn)代企業(yè)管理的要求完全實(shí)現(xiàn)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，對(duì)原上級(jí)部門(mén)的依賴較重，環(huán)衛(wèi)監(jiān)管難以充分落實(shí)。同時(shí)，在環(huán)衛(wèi)經(jīng)費(fèi)由市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政分擔(dān)的政策安排下，長(zhǎng)期以來(lái)，城市環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域的投入跟不上經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，歷史欠賬較多，積累了不少問(wèn)題，包括設(shè)備老舊、設(shè)施老化、技術(shù)落后、人員隊(duì)伍老弱等情況。全面實(shí)施垃圾分類的收運(yùn)處置設(shè)施、設(shè)備都有待投資和建設(shè)。

（三）模式不清，監(jiān)管不足。在有限的經(jīng)費(fèi)約束下，改制后環(huán)衛(wèi)企業(yè)歷史包袱消耗較多，市場(chǎng)觀念淡薄，經(jīng)營(yíng)效益不高。作業(yè)人員收入水平較低，工作積極性不高，隊(duì)伍老齡化明顯。人力不足，人才缺乏，所提供的環(huán)境服務(wù)不能達(dá)到新的標(biāo)準(zhǔn)和要求，缺乏有力的監(jiān)管路徑和手段，存在市民不滿意、投訴較多的情況。

四、優(yōu)化建議

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃，相互協(xié)同。圍繞南京市環(huán)境管理體系的階段性目標(biāo)，到2020年，基本形成與更高水平全面小康社會(huì)相適應(yīng)的城市環(huán)境管理新體系;到2030年，城市環(huán)境管理體系更加完善，城市環(huán)境突出問(wèn)題基本解決，各相關(guān)部門(mén)統(tǒng)籌兼顧、分工明確提出相應(yīng)規(guī)劃方案，即城管部門(mén)負(fù)責(zé)提出環(huán)境設(shè)施規(guī)劃建設(shè)方案;規(guī)劃部門(mén)負(fù)責(zé)空間布局的落實(shí);國(guó)土部門(mén)負(fù)責(zé)土地供應(yīng)與建設(shè)用地指標(biāo)分配;城管部門(mén)/環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)編制環(huán)境衛(wèi)生管理專項(xiàng)規(guī)劃，并且，由城管部門(mén)將分散在各部門(mén)的環(huán)境管理體系的行政職能規(guī)整統(tǒng)一，相互協(xié)同推進(jìn)。

（二）明確責(zé)任主體?；凇赌暇┦猩鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)工作責(zé)任規(guī)定》中確定的責(zé)任安排，建議進(jìn)一步強(qiáng)化政府對(duì)環(huán)境管理事務(wù)的決策責(zé)任，重點(diǎn)把控規(guī)劃統(tǒng)籌、目標(biāo)設(shè)定、任務(wù)分工和預(yù)算安排等方面;強(qiáng)化職能部門(mén)在環(huán)境管理過(guò)程中的控制和監(jiān)管職能，重點(diǎn)把控運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)定額和合格實(shí)施主體選擇等方面，把控環(huán)境設(shè)施的投資進(jìn)度、工程質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)狀態(tài)，加強(qiáng)環(huán)境服務(wù)和日常作業(yè)的績(jī)效考評(píng);賦予市級(jí)環(huán)境平臺(tái)的核心運(yùn)營(yíng)主體地位，全面實(shí)施環(huán)境事務(wù)的企業(yè)化運(yùn)作，承擔(dān)環(huán)境設(shè)施項(xiàng)目融資、項(xiàng)目投資、建設(shè)管理、設(shè)施運(yùn)營(yíng)和作業(yè)管理等職能。

（三）構(gòu)建科學(xué)評(píng)價(jià)體系。環(huán)境管理體系是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，必須構(gòu)建科學(xué)的評(píng)價(jià)體系，圍繞目標(biāo)體系通過(guò)管理指標(biāo)的系統(tǒng)分解和量化，為環(huán)境管理工作的成果與績(jī)效評(píng)價(jià)提供客觀標(biāo)準(zhǔn)，建議南京市進(jìn)一步優(yōu)化城市環(huán)境管理的評(píng)價(jià)體系，參照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和江蘇省的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合南京的實(shí)際情況，按照創(chuàng)建生態(tài)文明先行示范區(qū)要求，提出高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和江蘇省標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)的市級(jí)環(huán)境管理指標(biāo)體系。

以推進(jìn)城市管理精細(xì)化工程為中心，重點(diǎn)加強(qiáng)市域環(huán)境管理的“五個(gè)統(tǒng)一”，具體包括：調(diào)整市區(qū)財(cái)政分成模式，環(huán)境服務(wù)預(yù)算編制一本賬;統(tǒng)籌環(huán)境設(shè)施規(guī)劃布局，全市設(shè)施布局實(shí)行一張圖;推進(jìn)市區(qū)設(shè)施共建共享，垃圾及固廢物流共用一個(gè)網(wǎng);推行作業(yè)服務(wù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，行政監(jiān)督執(zhí)行一把尺;規(guī)范服務(wù)考評(píng)與激勵(lì)規(guī)則，服務(wù)績(jī)效考核實(shí)行一張表，以支撐“美麗中國(guó)標(biāo)桿性城市”建設(shè)。

（四）推進(jìn)分類—回收—利用全產(chǎn)業(yè)鏈模式。按照國(guó)家垃圾分類示范城市的要求，根據(jù)《江蘇省城鄉(xiāng)生活垃圾分類和治理工作實(shí)施方案》明確的工作目標(biāo)，建議南京市有效推進(jìn)垃圾分類投放收運(yùn)服務(wù)體系，按照生活垃圾分類技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，以資源化利用為導(dǎo)向，對(duì)可回收物、有害垃圾和其他垃圾實(shí)施不同的收運(yùn)體系;建立垃圾分類處理設(shè)施體系，全面推進(jìn)城市生活垃圾處理設(shè)施的建設(shè)和投運(yùn)，包括：江南、江北生活垃圾焚燒發(fā)電廠、市級(jí)建筑垃圾資源化利用廠等，構(gòu)建從垃圾分類到回收和利用的完整產(chǎn)業(yè)鏈。

（五）全面建立全過(guò)程監(jiān)管模式。在政府主導(dǎo)的原則下，各級(jí)環(huán)境管理職能部門(mén)需要在城管精細(xì)化管理行動(dòng)的基礎(chǔ)上，建立覆蓋事前、事中和事后的全過(guò)程、系統(tǒng)化監(jiān)管模式。

1、事前監(jiān)管。重點(diǎn)是建立健全城市環(huán)境管理的政策法規(guī)體系和制度規(guī)范體系。包括：進(jìn)一步完善城市環(huán)境作業(yè)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)規(guī)范;建立城市環(huán)境作業(yè)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則;健全環(huán)境事務(wù)服務(wù)外包的政府付費(fèi)和預(yù)算管理制度等。

2、事中監(jiān)管。重點(diǎn)是建立環(huán)境管理事務(wù)的實(shí)時(shí)信息管理系統(tǒng)，可通過(guò)綜合運(yùn)用攝像頭、GPS定位、前端計(jì)量智能化等技術(shù)手段實(shí)施在線監(jiān)控，進(jìn)一步推進(jìn)“智慧環(huán)衛(wèi)”工程的信息化管控，提升對(duì)環(huán)境管理信息的對(duì)管理決策的支持能力，增強(qiáng)對(duì)重大環(huán)境問(wèn)題和事件的應(yīng)急響應(yīng)和處置能力。

3、事后監(jiān)管。重點(diǎn)是實(shí)施月報(bào)告、季通報(bào)、年考核制度，建立公開(kāi)、透明、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)沫h(huán)衛(wèi)作業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)體系。通過(guò)環(huán)境作業(yè)情況檢查和抽查，及時(shí)了解實(shí)際作業(yè)情況、協(xié)調(diào)責(zé)任主體、提出整改措施、跟進(jìn)整改工作成效。同時(shí)，引入社會(huì)力量參與監(jiān)管，推進(jìn)多方聯(lián)合監(jiān)管，包括對(duì)外發(fā)布環(huán)境運(yùn)輸處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)，接受市民意見(jiàn)和建議。

五、結(jié)論

建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)，十九大報(bào)告明確提出了加快解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，建設(shè)美麗中國(guó)的基本目標(biāo)。南京市作為我國(guó)生態(tài)文明先行城市的示范區(qū)，尚需強(qiáng)化落實(shí)環(huán)保工作，破解環(huán)境管理難題，積極優(yōu)化城市環(huán)境管理體系，加快“強(qiáng)富美高”新南京建設(shè)，努力成為美麗中國(guó)的標(biāo)志性城市，為高水平全面建成小康社會(huì)、建設(shè)美麗中國(guó)基本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)力量。

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