特色小鎮(zhèn)發(fā)展的金融支持淺析

羅頻宇

截止2019年8月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)改委、財(cái)政部分兩批評選出國家級特色小鎮(zhèn)共計(jì)403個（第一、二批分別為127個、276個）。三部門于2016年7月18日公布了《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》中提出，到2020年我國將培育1000個左右具有旅游、商貿(mào)、制造、教育、科技、傳統(tǒng)文化、宜居等特色、富有活力的特色小鎮(zhèn)。

甘肅省特色小鎮(zhèn)發(fā)展及金融支持現(xiàn)狀

特色小鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀

2016年7月27日甘肅省政府辦公廳制定了《甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》（甘政辦發(fā)〔2016〕114號），為甘肅省特色小鎮(zhèn)建設(shè)提供了有力的政策支持和保障。2018年5月17日甘肅省發(fā)改委、國土資源廳、環(huán)境保護(hù)廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳發(fā)布了《甘肅省關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的實(shí)施意見》，進(jìn)一步優(yōu)化了政策環(huán)境，規(guī)范了建設(shè)流程。

甘肅2016、2017年入選國家級特色小鎮(zhèn)共有8個，第一批3個，第二批5個。

甘肅2018年評定的省級特色小鎮(zhèn)有18個，同時申報(bào)了第三批國家級特色小鎮(zhèn)（截止目前國家尚未公示）。

由上表看出，甘肅省26個特色小鎮(zhèn)分布遍布14個地州市，前三名分別是：蘭州市5個，數(shù)量第一;定西市4個，數(shù)量第二;武威市、天水市、臨夏州分別是2個，數(shù)量第三。

在特色方面，甘肅省26個特色小鎮(zhèn)中，產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)有7個，文化小鎮(zhèn)有3個，旅游休閑小鎮(zhèn)有12個，健康療養(yǎng)小鎮(zhèn)有3個，綜合小鎮(zhèn)有1個。

甘肅的特色小鎮(zhèn)在發(fā)展過程中，產(chǎn)業(yè)定位明確、市場要素集聚、管理機(jī)制創(chuàng)新、生產(chǎn)生活生態(tài)統(tǒng)籌布局，激發(fā)了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力、推進(jìn)了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、帶動了經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。

金融支持現(xiàn)狀

2018年5月《甘肅省關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的實(shí)施意見》從整體上確立了甘肅省特色小鎮(zhèn)建設(shè)的方針及資金支持渠道。

通過對相關(guān)資料整理分析，特色小鎮(zhèn)的異質(zhì)性、階段性的發(fā)展形成對資金需求的差異化。首先，甘肅省特色小鎮(zhèn)除了有以旅游型特色小鎮(zhèn)和非旅游型特色小鎮(zhèn)。資源稟賦不同對資金需求具有差異。比如，青城古鎮(zhèn)、松鳴巖鎮(zhèn)等都是旅游資源稟賦特色為主，自然景色是關(guān)注點(diǎn)，投資無需太多。非旅游資源稟賦為條件的特色小鎮(zhèn)如首陽鎮(zhèn)、苦水鎮(zhèn)等，此類小鎮(zhèn)重在資源稟賦的聚集、轉(zhuǎn)化，而且需要物流建設(shè)等外部投資，資金需求量大。其次，甘肅省特色小鎮(zhèn)的發(fā)展具有低中高的產(chǎn)業(yè)特色，處于較高發(fā)展階段的如青城古鎮(zhèn)等，已經(jīng)擁有較為完善的基建設(shè)施和一定的人文環(huán)境;處于較為低級發(fā)展階段的特色小鎮(zhèn)如苦水鎮(zhèn)等，其基礎(chǔ)設(shè)施建、特色加強(qiáng)對資金需求較大。見表3。

根據(jù)甘肅省特色小鎮(zhèn)的現(xiàn)狀和未來發(fā)展，借鑒省外經(jīng)驗(yàn)，特色小鎮(zhèn)有輕、重資產(chǎn)和建設(shè)程度低中高區(qū)別，把這兩種因素進(jìn)行組合，同時剔除青城鎮(zhèn)等6個兼有省級和國家級特色小鎮(zhèn)的建設(shè)面積和資金需求，得到擬建面積2981.411平方千米，擬投資資金需求規(guī)?？傆?jì)為669.55億元。

甘肅省特色小鎮(zhèn)的金融供給特征是政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、企業(yè)運(yùn)營。甘肅省特色小鎮(zhèn)的金融供給目前仍以政府為主，同時引入社會資本參與。

一是政府預(yù)算資金。主要是重點(diǎn)項(xiàng)目計(jì)劃和小鎮(zhèn)供排水、“兩污”、市政道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金。二是引導(dǎo)社會資本。包括企業(yè)、社會資本、商業(yè)銀行、政策性銀行的資金投入。三是政府扶貧資金。政府每年將籌集至少300億元作為特色小鎮(zhèn)發(fā)展資本金，專項(xiàng)支持貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)以及投資規(guī)模較大的特色小鎮(zhèn)傾斜。四是產(chǎn)學(xué)研基金支持。積極探索與高校、科研院所創(chuàng)新實(shí)踐合作，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的良性互動，利用科研基金金融支持。

存在的問題

金融支持頂層設(shè)計(jì)不足

2018年5月《甘肅省關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的實(shí)施意見》在金融支持方面的規(guī)定并不充分和具體，特色小鎮(zhèn)籌融資活動的開展并不是很順利，地州縣單獨(dú)建設(shè)轄區(qū)內(nèi)特色小鎮(zhèn)的現(xiàn)象明顯，缺少統(tǒng)一規(guī)劃，而且一部分資金投向于酒店建設(shè)當(dāng)中。

資金支持不足

首先是財(cái)政資金支持不足。面對特色小鎮(zhèn)建設(shè)所需要的669.55億元的資金，甘肅省財(cái)政支持捉襟見肘。其次是社會資金支持力度不足。金融精準(zhǔn)支持在數(shù)量上和差異化產(chǎn)品與服務(wù)上存在不足，銀行貸款也不能很好滿足特色小鎮(zhèn)金融需求。最后是資本市場融資能力不足。目前，甘肅省特色小鎮(zhèn)發(fā)展的資金需求依靠資本市場融資能力有限。

金融創(chuàng)新不足

金融支持特色小鎮(zhèn)創(chuàng)新不足主要體現(xiàn)在同質(zhì)化嚴(yán)重，金融差異化項(xiàng)目不足。一是公關(guān)效果不明顯，在小鎮(zhèn)特色的宣傳與推介力度上做得不夠。二是目前金融支持特色小鎮(zhèn)的專項(xiàng)金融產(chǎn)品仍然空白，沒有推出金融與小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展充分結(jié)合的產(chǎn)品設(shè)計(jì)。

措施分析

做好金融支持的頂層設(shè)計(jì)

首先要發(fā)揮各級政府的職能，明確特色小鎮(zhèn)投融資的方向、規(guī)模和渠道。賦予鄉(xiāng)級政府投融資決策主導(dǎo)權(quán)，負(fù)責(zé)特色小鎮(zhèn)投融資項(xiàng)目實(shí)施;縣級政府成立特色小鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目投融資方案等;省事級政府在資金上報(bào)、審批等事宜開辟綠色通道。其次，明確建設(shè)運(yùn)營管理主體。運(yùn)營管理主體可以是政府或政府平臺公司，可以是獨(dú)立的市場化主體，也可以是兩者的聯(lián)合主體。再次，各級政府應(yīng)通力協(xié)作，做好金融支持的頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)劃分特色小鎮(zhèn)類別，制訂長期和中短期投融資規(guī)劃，并確定具體的投融資項(xiàng)目，區(qū)別制定金融支持方案。最后，完善金融市場的宏觀監(jiān)管，改善監(jiān)管方式、提升監(jiān)管能力。

加大財(cái)政及資金支持力度

首先，特色小鎮(zhèn)建設(shè)資金納入財(cái)政預(yù)算，根據(jù)需求量每年按比例撥付一定數(shù)量資金進(jìn)行公共配套設(shè)施的建設(shè)。其次，應(yīng)統(tǒng)籌整合特色小鎮(zhèn)建設(shè)用地，在土地利用指標(biāo)與融資等方面給予便利，保障用地空間。最后，制定特色小鎮(zhèn)稅收減免、貸款利息補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，增強(qiáng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目的吸引力，減輕特色小鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目的投融資風(fēng)險，增強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目對社會資本的吸引力。

動員社會資金廣泛參與

首先，商業(yè)銀行仍然是助推特色小鎮(zhèn)建設(shè)最重要的金融力量，應(yīng)統(tǒng)籌各商業(yè)銀行每年給予特色小鎮(zhèn)一定數(shù)量的貸款，大力創(chuàng)新金融產(chǎn)品，對接特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目建設(shè)，為特色小鎮(zhèn)建設(shè)提供全方位的金融服務(wù)支持。其次，開發(fā)性、政策性銀行應(yīng)發(fā)揮其作用，提供優(yōu)惠的中長期貸款，并引領(lǐng)帶動商業(yè)銀行、社會資本參與廣西特色小鎮(zhèn)建設(shè)。各政策性或商業(yè)性銀行根據(jù)特色小鎮(zhèn)建設(shè)需求和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可運(yùn)用中長期固定資產(chǎn)貸款、銀團(tuán)貸款、同業(yè)合作等方式，對特色小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、園區(qū)開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、土地整治、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營等各個領(lǐng)域開發(fā)專項(xiàng)金融產(chǎn)品，安排專項(xiàng)信貸規(guī)模，配置信貸資金。最后，鼓勵引導(dǎo)民間資金投資特色小鎮(zhèn)建設(shè)。鼓勵民間資本以合資、合作等方式參與特色小鎮(zhèn)公用設(shè)施和商業(yè)性項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營。

完善資本市場融資功能

提升多層次資本市場融資功能，形成有機(jī)互動、相互增益，有效發(fā)揮特色小鎮(zhèn)循環(huán)發(fā)展機(jī)制功能。首先，完善債券市場，在對甘肅省特色小鎮(zhèn)資產(chǎn)精確評估的基礎(chǔ)上，根據(jù)現(xiàn)行債券規(guī)則，優(yōu)質(zhì)企業(yè)可以發(fā)行銀行間交易市場可續(xù)票據(jù)、中期票據(jù)、短期融資債券等債券融資。其次，提高股票市場的融資能力，積極培育特色小鎮(zhèn)龍頭企業(yè)通過新三板、二板等市場進(jìn)行融資。如首陽藥材、七彩丹霞、葡萄酒小鎮(zhèn)、、陽壩度假、酒泉玉小鎮(zhèn)等都具備一定的實(shí)力和知名度，完全可以包裝上市進(jìn)行股權(quán)融資;也可以大力發(fā)展天使投資和風(fēng)險投資，支持促進(jìn)民間資本進(jìn)入，健全私募股權(quán)發(fā)行制度。最后，積極提高甘肅省保險市場的服務(wù)能力，保險市場可以化解特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級帶來的風(fēng)險，要依據(jù)特色小鎮(zhèn)發(fā)展的特點(diǎn)設(shè)計(jì)相關(guān)保險產(chǎn)品，使保險產(chǎn)品與特色小鎮(zhèn)發(fā)展的需求相互交織促進(jìn)。

創(chuàng)新金融產(chǎn)品或服務(wù)方式

PPP融資模式

PPP投融資模式是現(xiàn)金基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)常采用的一種公私合營模式，特色小鎮(zhèn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)歸政府所有，將項(xiàng)目建設(shè)、經(jīng)營和維護(hù)交給私人資本，尤其是對道路、管廊、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金要求多的特色小鎮(zhèn)來說更加適用，而對于健康、養(yǎng)老、衛(wèi)生、教育、文化、旅游等項(xiàng)目則可以采取使用者付費(fèi)模式。

資產(chǎn)證券化融資

資產(chǎn)證券化是以特定資產(chǎn)產(chǎn)生的現(xiàn)金流為條件，發(fā)行資產(chǎn)支持證券（ABS）的一種融資方式。金融機(jī)構(gòu)和運(yùn)營商分別介入小鎮(zhèn)的整體打造，把土地、交通、電力等基礎(chǔ)設(shè)施類資產(chǎn)或者某種特許經(jīng)營權(quán)的收益進(jìn)行證券化融資，所得資金投入到特色小鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)專業(yè)的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營，當(dāng)特色小鎮(zhèn)的商業(yè)性項(xiàng)目運(yùn)營產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流后，可以再次以這些項(xiàng)目的現(xiàn)金流為基礎(chǔ)發(fā)行證券融資。資產(chǎn)證券化可以提高特色小鎮(zhèn)知名度。武威清源葡萄小鎮(zhèn)、酒泉玉文化小鎮(zhèn)、隴西首陽藥材小鎮(zhèn)都適合通過資產(chǎn)證券化融資。

設(shè)立基金

基金的設(shè)立從主導(dǎo)者角度可以是三種情形：政府主導(dǎo)、金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)、企業(yè)或私人主導(dǎo);從內(nèi)容或形式上一般有三種情形：產(chǎn)業(yè)投資基金、城市發(fā)展基金、PPP基金。如隴西首陽鎮(zhèn)可以設(shè)立藥材產(chǎn)業(yè)基金，武威清源鎮(zhèn)可以設(shè)立葡萄產(chǎn)業(yè)基金等。不論哪種主體主導(dǎo)，其在實(shí)踐運(yùn)作中最好是幾者的聯(lián)合，是一種市場化運(yùn)作。雖然風(fēng)險承擔(dān)的權(quán)重不同，但政府在基金運(yùn)作中要作為劣后方為項(xiàng)目風(fēng)險兜底，以吸引更多機(jī)構(gòu)的參與。

融資租賃

融資租賃又叫設(shè)備租賃，是一種集融資、融物（如設(shè)備）、貿(mào)易、服務(wù)于一體的融資方式，屬于表外融資，出現(xiàn)問題時租賃公司可以回收、處理租賃物，對企業(yè)資信和抵押擔(dān)保要求不高，是有效解決融資貴、融資難的途徑。一些工業(yè)生產(chǎn)類特色小鎮(zhèn)，如酒泉玉文化小鎮(zhèn)、武威清源葡萄酒小鎮(zhèn)等，可以通過直接融資租賃方式獲得購置成本高的大型設(shè)備，也可以通過售后回租方式，既獲得設(shè)備，又盤活存量資產(chǎn)、改善企業(yè)財(cái)務(wù)狀況。

其他方式

另外還可通過特色項(xiàng)目的運(yùn)營收益、政府補(bǔ)貼、收費(fèi)等收益發(fā)行收益信托憑證方式融資，或者以未來發(fā)展?jié)摿Υ蟆⒏咴鲩L性、高收益性的項(xiàng)目吸引風(fēng)險資金進(jìn)入等。

【基金項(xiàng)目】2017年甘肅省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“甘肅省特色小鎮(zhèn)建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號YB148）。

（作者單位：蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)長青學(xué)院）