“十四五”時期推進新舊動能轉換的思路與策略

摘 ? 要：“十四五”時期是國際經濟秩序重塑的關鍵期、新一輪科技革命和產業(yè)變革由孕育發(fā)展向形成高潮的關鍵過渡期、我國跨過高收入門檻的關鍵期和改革攻堅的關鍵時期，也是我國新舊動能接續(xù)轉換的關鍵時期。加快新舊動能轉換對于促進經濟持續(xù)穩(wěn)定健康增長、搶占新一輪科技革命機遇和實現(xiàn)高質量發(fā)展等意義重大，是我國轉換發(fā)展方式、調整經濟結構、建設現(xiàn)代化經濟體系和實現(xiàn)體制機制轉型的重要途徑。必須深化對新舊動能轉換內涵和特征的認識，厘清思路，明確新舊動能轉換重點;深化體制機制改革，激發(fā)新舊動能轉換活力;培育主體，做優(yōu)做強一批新舊動能轉換領軍企業(yè)和優(yōu)質中小企業(yè);加快集群建設，形成一批新舊動能轉換高地;創(chuàng)新優(yōu)化要素支撐，夯實新舊動能轉換基礎;提升對外開放水平，拓展新舊動能轉換空間。

關鍵詞：新舊動能轉換;高質量發(fā)展;現(xiàn)代化經濟體系

中圖分類號：F421 ? 文獻標識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2020）02-0005-15

“十四五”時期是我國新舊產業(yè)和發(fā)展動能轉換接續(xù)的關鍵期，經濟從高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，通過發(fā)展傳統(tǒng)產業(yè)、增加要素投入和犧牲資源環(huán)境實現(xiàn)經濟規(guī)模擴張的空間大幅縮小，有利于新動能成長的條件正在培育，新技術、新產品、新業(yè)態(tài)、新模式快速涌現(xiàn)，新動能正處于從分散到聚合、從緩慢到快速成長的孕育期，但短期內仍難以彌補傳統(tǒng)動力弱化形成的缺口，迫切需要轉換經濟發(fā)展的動力結構，更多依靠創(chuàng)新動力推動經濟持續(xù)穩(wěn)定增長。準確把握培育發(fā)展壯大新動能的方向、重點和主要著力點，加快新舊動能轉換，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、新舊動能轉換的內涵特征與動力源泉

近年來，新舊動能轉換成為理論界和政策制定者關心的熱門話題，產生了一系列研究成果，但這些成果對其概念內涵的認識并不統(tǒng)一。

（一）新舊動能轉換的內涵特征

學術界對新動能內涵的理解主要包括單因素說、雙因素說和多因素說三種觀點。單因素說認為新動能的形成主要依賴體制創(chuàng)新、技術創(chuàng)新、服務創(chuàng)新等，核心是創(chuàng)新;雙因素說認為新動能主要來自供需雙因素，也有觀點認為來自“創(chuàng)新形成”和“消費形成”兩大領域，或者產業(yè)結構和生產方式雙因素;多因素說則范圍廣泛，認為新動能不僅來自創(chuàng)新，還來自改革、消費、開放、企業(yè)家精神、各類新主體、新制度等。

2017年1月，國務院辦公廳印發(fā)的《關于創(chuàng)新管理優(yōu)化服務培育壯大經濟發(fā)展新動能加快新舊動能接續(xù)轉換的意見》對新動能的內涵作出了權威界定，認為新動能是指：以技術創(chuàng)新為引領，以新技術新產業(yè)新業(yè)態(tài)新模式為核心，以知識、技術、信息、數(shù)據(jù)等新生產要素為支撐的經濟發(fā)展新動力，呈現(xiàn)技術更迭快、業(yè)態(tài)多元化、產業(yè)融合化、組織網絡化、發(fā)展個性化、要素成果分享化等新特征。黨的十九大報告提出：“加快建設制造強國，加快發(fā)展先進制造業(yè)，推動互聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、人工智能和實體經濟深度融合，在中高端消費、創(chuàng)新引領、綠色低碳、共享經濟、現(xiàn)代供應鏈、人力資本服務等領域培育新增長點、形成新動能?！边@一表述描述了新動能的具體形態(tài)和部分來源。

從字面上理解，新動能泛指支撐經濟社會發(fā)展新的動力和能量。從本質上看，新動能是一種先進生產力，是基于科學發(fā)現(xiàn)、技術創(chuàng)新突破和應用所形成的支撐經濟增長的新動力。技術進步特別是顛覆性技術創(chuàng)新及其滲透應用，往往催生大量新產品、新服務、新商業(yè)模式和新興產業(yè)，深刻影響和改變原來的經濟活動模式、產業(yè)組織形態(tài)和社會生活方式。換言之，新動能是指主要依靠科技進步、高素質人力資本驅動經濟高質量發(fā)展的動能。反映到產業(yè)的投入產出活動中和產業(yè)結構變化上，新動能體現(xiàn)為投入要素質量提升和構成變化，衍生出的大量新產品、新業(yè)態(tài)和新商業(yè)模式;或者新生產要素逐步擴散和滲透到傳統(tǒng)產業(yè)中，漸進或迅速地改變原來的生產經營模式、產業(yè)組織形態(tài)，使其更新、重生，形成不同于傳統(tǒng)的生產、流通、交換和消費模式，表象上看仍然是原來的產業(yè)外殼，但實質上已經演化為新的產業(yè)形態(tài)[1]。

新舊動能轉換過程就是先進生產力替代落后生產力的過程，是通過加快培育壯大新動能、改造提升傳統(tǒng)動能，推動新產業(yè)、新技術、新業(yè)態(tài)、新模式快速涌現(xiàn)，促進新舊動能接續(xù)轉換，實現(xiàn)經濟發(fā)展動力從要素驅動向創(chuàng)新驅動轉換的過程。技術驅動、跨界融合、集約高效將成為新動能的主要特征。創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念是新動能的基本遵循。

（二）新舊動能轉換的動力源泉

從供給和需求相結合的角度，我們認為，新動能主要來源于科技創(chuàng)新驅動、要素提升催動、深化改革推動、擴大開放帶動和消費需求拉動等五個方面，是技術發(fā)明、技術擴散和消除資源錯配的結合。

一是科技創(chuàng)新驅動?？萍紕?chuàng)新是新動能發(fā)展的根本動力，主要包括技術發(fā)明和成果擴散應用兩部分內容。以科技創(chuàng)新為主動力加快培育新動能，能有效促進全要素生產率提升，實現(xiàn)增長方式的加快轉變。當前，新一輪科技革命和產業(yè)變革孕育興起，信息技術、新材料技術、新能源技術和生物技術等新科技革命核心領域不斷取得突破，人工智能、5G、3D打印、石墨烯、基因測序等部分技術已經走出實驗室，基于這些新技術的新產品、新服務、新產業(yè)正在重塑經濟增長的新動能。不僅如此，新技術的應用還會顛覆傳統(tǒng)領域商業(yè)模式，催生一批基于互聯(lián)網、大數(shù)據(jù)的新模式新業(yè)態(tài)，提高傳統(tǒng)產業(yè)生產率，有助于優(yōu)化資源配置效率，帶動已有產業(yè)提質增效升級。

二是要素提升催動。新要素支撐是新動能區(qū)別于傳統(tǒng)動能的顯著特征。特別是在數(shù)字經濟時代，大數(shù)據(jù)成為經濟發(fā)展新的要素，如何把分布在各行各業(yè)的數(shù)據(jù)匯聚起來，整理加工成能夠演變?yōu)閿?shù)據(jù)產品的商品，從而為我們的生產、生活服務，成為整個數(shù)字經濟的核心。我國人才優(yōu)勢不斷積累，勞動力紅利逐步向“工程師”紅利轉化，為新舊動能轉換提供了重要支撐。未來，加快知識、技術、人才、信息、數(shù)據(jù)等新生產要素培育，優(yōu)化新要素配置，推動人才、資金、數(shù)據(jù)等創(chuàng)新要素合理流動，激發(fā)新生產要素活力和乘數(shù)效應，將催生加快新舊動能轉換的強大動力[2]。

三是深化改革推動。良好的體制機制是新動能培育壯大的土壤。圍繞制約新動能成長的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)全面深化改革，將消除資源錯配，有效釋放市場主體活力，激發(fā)全社會的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造活力，加快孕育新產業(yè)新模式新業(yè)態(tài)。要著力創(chuàng)新制度供給，推動制度“陽光雨露”孕育更多新經濟的“參天大樹”。

四是擴大開放帶動。全球資源重新配置重組有助于推動世界經濟一體化進程加快[3]，拓展我國對外合作空間，提升開放型經濟水平，提高我國利用全球優(yōu)質資本、技術、資源的能力，助力產業(yè)鏈整合優(yōu)化配置，推動新經濟新動能向縱深拓展。

五是消費需求拉動。需求拉動經濟增長是經典經濟學理論的重要支柱。從需求角度來看，包括收入水平提高、消費結構升級和消費傾向變化等都會加快新動能的培育和成長。特別是隨著人均收入水平的提高，消費結構會發(fā)生顯著變化，居民對高質量、高品質的產品和服務的需求會顯著增加，而普通物質需求將會減少，將會催生文化娛樂、醫(yī)療健康、教育培訓等服務類消費的快速增長以及個性化、高品質、多樣化產品需求的增長[4]。未來，個性化、多樣化消費漸成主流，保證產品質量安全、通過創(chuàng)新供給激活需求的重要性顯著上升。

二、現(xiàn)階段我國新舊動能轉換的主要進展和制約因素

現(xiàn)階段，我國新舊動能轉換態(tài)勢向好，在增加有效供給、滿足市場需求、支撐經濟增長、帶動就業(yè)、促進結構調整等方面發(fā)揮了積極作用。但也存在不少制約因素，在體制機制、理念認識、要素支撐等方面還有不足之處。

（一）我國新舊動能轉換的主要進展

近年來，我國大力實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，著力培育壯大新興產業(yè)，加快新舊動能轉換，一批新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新技術、新模式蓬勃興起，成為帶動國民經濟和社會發(fā)展的重要力量。

1.增長動力加快轉變，創(chuàng)新驅動引領作用凸顯

創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略成效顯著，創(chuàng)新能力的不斷提升為推動高質量發(fā)展提供了強大動力。2012—2018年，我國全社會研發(fā)經費支出由10 240億元增加到19 678億元，增長92.2%，全社會研發(fā)投入占GDP的比重由1.97%提高到2.18%（見表1，下頁），按照可比美元計算，我國已成為僅次于美國的世界第二大研發(fā)支出國。嫦娥探月順利實施，北斗導航全球組網基本確立，“鯤龍”AG600水陸兩棲飛機實現(xiàn)水上首飛，世界首顆量子科學實驗衛(wèi)星“墨子號”發(fā)射升空，大亞灣反應堆中微子實驗發(fā)現(xiàn)中微子振蕩新模式，標志著我國部分領域邁入世界科技前沿。與此同時，高鐵、5G、北斗導航等一批重大產業(yè)技術應用扭轉了我國核心技術和知識產權受制于人的被動局面，成為我國創(chuàng)新驅動發(fā)展的成功典范。我國在全球的創(chuàng)新指數(shù)排名從2012年的第34位躍升至2019年的第14位，不僅長期在中等收入經濟體中排名第一，而且在領先的創(chuàng)新國家中穩(wěn)穩(wěn)占據(jù)一席之地。

隨著創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施，我國電子信息、裝備制造等重點產業(yè)技術實力和市場份額不斷提高，產業(yè)競爭力提升明顯。手機終端產業(yè)迅速崛起，在全球十四大領先智能手機供應商中，中國品牌占據(jù)了10個，以華為、小米、OPPO、ViVO為代表的國產品牌占據(jù)超過80%的國內市場份額，國產智能手機向中高端滲透并取得實質進步。高鐵成為中國經濟新名片，通車里程達到3.5萬公里，高居世界第一，高速、重載、高原高寒鐵路技術達到世界領先水平。機器人產業(yè)發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，機器人市場快速成長，每百萬名工人使用工業(yè)機器人數(shù)量大幅提升，從2012年的不足30臺/萬人提高至2018年的97臺/萬人，超過全球平均水平。

大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新持續(xù)向縱深拓展，市場主體數(shù)量逐年攀升。2019年，市場主體總量超過1.2億戶，日均新設企業(yè)快速增長，是“雙創(chuàng)”實施前的2倍多。雙創(chuàng)領域更加聚焦，技術要素深度融合，推動產業(yè)升級作用更加凸顯，雙創(chuàng)生態(tài)更加完善，正在從以商業(yè)模式創(chuàng)新和消費領域創(chuàng)業(yè)為主的1.0階段向以技術創(chuàng)新為核心、生產領域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)為重點的2.0階段不斷升級演進，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)與技術創(chuàng)新、效率變革、產業(yè)升級和現(xiàn)代化經濟體系建設結合更為緊密（見表2）[5]。

2.產業(yè)結構加快調整，新產業(yè)新技術新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)

三次產業(yè)結構明顯優(yōu)化，從2012年的10.1∶45.3∶44.6調整至2018年的7.2∶40.7∶52.2，服務業(yè)占比超過50%，吸納就業(yè)和穩(wěn)增長的作用日益凸顯。服務業(yè)從批發(fā)零售、交通運輸與倉儲等傳統(tǒng)服務業(yè)向金融、信息傳輸計算機服務、法律和技術服務等高端服務業(yè)的結構轉型步伐加快（見圖1，下頁），包括研發(fā)設計、科教、信息、咨詢等在內的其他服務業(yè)占GDP比重從2000年的14.1%提升到2018年的22.2%，上升了8.1個百分點。制造業(yè)內部結構不斷優(yōu)化，戰(zhàn)略性新興產業(yè)和高技術產業(yè)增速均比全部工業(yè)增速高30%～40%左右，戰(zhàn)略性新興產業(yè)逐漸成為拉動經濟增長的新亮點[6]，戰(zhàn)略性新興產業(yè)增加值占GDP比重從2012年的5%左右提升到2018年的10%左右。傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級步伐加快，制造業(yè)與信息技術不斷融合，推動舊動能“煥發(fā)新春”，互聯(lián)網倉儲、全場景刷臉支付、線上線下一體社區(qū)生鮮等新業(yè)態(tài)持續(xù)涌現(xiàn)，物聯(lián)網、區(qū)塊鏈、智能穿戴等技術在交通、醫(yī)療、旅游、智慧城市等方面的應用場景不斷成熟[7]。

大量“新產業(yè)”的發(fā)展還帶來了“新就業(yè)”不斷涌現(xiàn)，數(shù)字化管理師、人工智能工程技術人員、物聯(lián)網工程技術人員、大數(shù)據(jù)工程技術人員、云計算工程技術人員、建筑信息模型技術員、電子競技運營師、電子競技員、無人機駕駛員、農業(yè)經理人、物聯(lián)網安裝調試員、工業(yè)機器人系統(tǒng)操作員、工業(yè)機器人系統(tǒng)運維員等新的職業(yè)應運而生。這些新就業(yè)大多屬于互聯(lián)網、計算機、人工智能等新技術領域，代表著新興生產力，既為高技能人才施展才華提供了空間，又為經濟發(fā)展新動能積聚了力量，成為帶動新舊產業(yè)交替、新舊動能轉換的重要力量。

3.發(fā)展模式加快轉變，集約高效綠色發(fā)展成為新風尚

近年來，全國上下貫徹綠色發(fā)展理念，推動綠色轉型，產業(yè)發(fā)展不斷從傳統(tǒng)粗放模式向集約高效綠色低碳模式轉變。一是強化政策保障。中共中央、國務院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出以建設美麗中國為目標，正確處理人與自然關系，著力解決生態(tài)環(huán)境領域突出問題，保障國家生態(tài)安全，改善環(huán)境質量，提高資源利用效率，推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設新格局。二是理念與技術融合共同推動綠色發(fā)展。地處長江經濟帶的安徽、湖北、湖南、重慶、四川、貴州等省市堅持“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念，積極開展生態(tài)修復，大力開發(fā)節(jié)能環(huán)保和綠色低碳技術，推動傳統(tǒng)制造業(yè)綠色改造，引導產業(yè)向更加清潔、節(jié)能和安全的方向發(fā)展。近期，黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，突出了生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，堅持綠水青山就是金山銀山的理念，強調共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理，保障黃河長治久安、促進全流域高質量發(fā)展。三是創(chuàng)新綠色導向發(fā)展模式。一些地方發(fā)揮生態(tài)資源優(yōu)勢，創(chuàng)新城市規(guī)劃理念和設計，在城區(qū)布局大量綠地和親水空間，推動新型城鎮(zhèn)化和產城融合發(fā)展，通過把城市變綠變靚吸引高端產業(yè)轉移，推動智能制造、新能源汽車、生命健康等新興產業(yè)快速發(fā)展。

4.支持政策加快轉型，新興產業(yè)政策環(huán)境日臻完善

為破解制約新動能成長和傳統(tǒng)動能改造提升的體制機制障礙、強化制度創(chuàng)新和培育壯大經濟發(fā)展新動能、加快新舊動能接續(xù)轉換，國務院辦公廳印發(fā)《關于創(chuàng)新管理優(yōu)化服務培育壯大經濟發(fā)展新動能加快新舊動能接續(xù)轉換的意見》等文件，其重要特點和主要目標是：主動適應新動能加速成長和傳統(tǒng)動能改造提升的需要，加快轉變政府職能，提高服務新興經濟領域市場主體的快速響應能力和水平，構建形成適應新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展規(guī)律、滿足新動能集聚需要的政策法規(guī)和制度環(huán)境，為加快實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略、推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新清障搭臺，優(yōu)化服務流程，拓展發(fā)展空間。為此，我國及時調整現(xiàn)有產業(yè)政策，采取審慎包容的態(tài)度促進新業(yè)態(tài)新模式新事物蓬勃成長，并大幅提升政府服務的響應速度和水平，推動形成有利于新供給與新需求銜接的市場機制，加快培育新動能，促進新舊動能轉換。目前，全面創(chuàng)新改革試驗系統(tǒng)推進，圍繞知識產權保護、科技成果轉化、科技金融創(chuàng)新等重點領域開展先行先試，制約創(chuàng)新驅動發(fā)展的體制機制障礙得到有效破除。政務信息系統(tǒng)整合共享取得積極進展，跨部門、跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享交換量超過400億條次。推進“互聯(lián)網+政務服務”、“一網一門一次”改革，開展群眾辦事百項堵點疏解行動，在跨省醫(yī)保結算、不動產登記、企業(yè)納稅等重點民生領域取得明顯實效。

一些地區(qū)積極探索有利于新舊動能轉換的政策和制度環(huán)境，加快培育壯大新動能，積極改造提升新動能，促進產業(yè)升級和動力變革，取得明顯成效，為建設現(xiàn)代化經濟體系奠定了堅實基礎。深圳市人均GDP已經達到中等發(fā)達國家水平，戰(zhàn)略性新興產業(yè)占GDP比重達到37%，高技術企業(yè)數(shù)量超過1.44萬家，并率先將經濟發(fā)展主動力從出口帶動模式轉換為創(chuàng)新驅動發(fā)展模式，呈現(xiàn)質量高、效益好和前景廣闊的發(fā)展勢頭，是我國新舊動能轉換較為成功的地區(qū)之一。浙江省堅定不移推進騰籠換鳥、機器換人、空間換地、電商換市和培育名企名品名家工程，推動智能制造、數(shù)字經濟、電子商務等新興產業(yè)發(fā)展走在全國前列。成都市以新經濟為主要抓手，通過實施新經濟梯度培養(yǎng)計劃和“雙百工程”，建設環(huán)電子科大“一帶一路”等10個環(huán)高校知識經濟圈和一批新型產業(yè)技術研究院，努力構建完善的產業(yè)生態(tài)圈，促進新經濟蓬勃發(fā)展和新舊動能有序轉換。目前，成都市新經濟活力居全國第三位。實踐證明，新舊動能轉換較早、成效較好的地區(qū)，應對經濟下行壓力的韌性和回旋余地相對更大，發(fā)展的動力、活力和空間、前景也相對更好。

（二）我國新舊動能轉換存在的主要問題

當前新舊動能轉換仍存在一些問題，主要包括：新動能的成長仍不足以彌補舊動能減弱的缺口，增長潛力仍未完全釋放;一些地方對傳統(tǒng)產業(yè)改造升級重視不夠，少數(shù)新興產業(yè)也存在一定的產能過剩風險;部分領域產業(yè)政策體系性不強，協(xié)同力度不夠;部分地區(qū)和領域人力資源供給和產業(yè)結構失配現(xiàn)象突出，領軍人才和專業(yè)技能人才供給不足;行業(yè)領軍企業(yè)和產業(yè)鏈關鍵環(huán)節(jié)隱形冠軍企業(yè)數(shù)量偏少等。

1.對新動能內涵認識有偏差

推動新舊動能轉換是一個久久為功的過程，但各地對新舊動能轉換的長期性、艱巨性、復雜性認識不足，出現(xiàn)急于求成、簡單化處理的現(xiàn)象。一些地方將新舊動能轉換簡單理解成“用新興產業(yè)替代傳統(tǒng)產業(yè)”，“喜新”傾向明顯，導致很多具有發(fā)展前景、質量效益水平較高的傳統(tǒng)產業(yè)受到政策歧視，部分地區(qū)甚至嚴禁鋼鐵、煤炭、紡織傳統(tǒng)行業(yè)企業(yè)新上技改項目，制約了傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級。一些地方泛化“新舊動能轉換”概念，把新舊動能轉換當作個筐，什么東西都往里面裝，將以往的工程和項目戴上“新舊動能轉換”的帽子重新包裝，導致新舊動能轉換的政策效果大打折扣。一些地方急于求成，通過簡單促招商、抓項目的方式推動新舊動能轉換，使工作方向和著力點出現(xiàn)偏差。需要強調的是，新動能不是新產業(yè)，也不能簡單將傳統(tǒng)產業(yè)都歸于“舊動能”。新動能與產業(yè)門類無關，只要是加大技術、研發(fā)、創(chuàng)新等要素投入來推動經濟增長新的動力和能量都屬于“新動能”的范疇。

2.新舊動能接續(xù)轉換有缺口

一方面，維持經濟持續(xù)穩(wěn)定增長的傳統(tǒng)動能正在弱化，工業(yè)化中期以來高速擴張并拉動我國經濟快速發(fā)展的重化工業(yè)，如汽車、鋼鐵、機械、化工、建材等增速出現(xiàn)明顯下滑，通過發(fā)展傳統(tǒng)產業(yè)、增加要素投入和犧牲生態(tài)環(huán)境實現(xiàn)經濟規(guī)模擴張的空間大幅縮小;另一方面，有利于新動能成長的條件正在培育，新技術、新產品、新業(yè)態(tài)、新模式快速涌現(xiàn)，新動能正處于從分散到聚合、從緩慢到快速成長的孕育期，有望帶動經濟轉型升級的人工智能、5G、物聯(lián)網、高端裝備、生物、新能源、新能源汽車、新材料等新興產業(yè)體量規(guī)模偏小，還不能完全接續(xù)替代舊動能，經濟仍面臨較大下行壓力。

3.體制機制障礙較為突出

不少新動能領域還沿用傳統(tǒng)行業(yè)管理模式，在新動能的治理中還存在缺位、越位和不到位并存等諸多矛盾和問題，有利于企業(yè)公平競爭的市場環(huán)境尚不完善。相關法律法規(guī)存在“真空地帶”。比如，數(shù)據(jù)主權和資產、個人隱私保護等法律法規(guī)不健全，影響人工智能等新興產業(yè)健康發(fā)展[8]。干細胞領域法律法規(guī)的不配套在一定程度上阻礙了干細胞基礎研究和產業(yè)化。免疫治療在臨床應用過程中，缺乏嚴格的質量控制標準和完善的評估體系，阻礙了免疫細胞治療技術的臨床研究和產業(yè)化。一些地方政府對企業(yè)發(fā)展的干預過多過細，甚至干預企業(yè)發(fā)展方向和經營決策，導致一些優(yōu)質企業(yè)不能專心主業(yè)做大做強。

4.創(chuàng)新要素對新舊動能轉換的支撐不足

無論是新動能培育還是舊動能改造，都離不開人才、資金、科技等高端要素。從實踐來看，高端要素支撐不足已經成為制約新舊動能轉換的重大瓶頸。一是關鍵核心技術供給不足，技術創(chuàng)新對新舊動能轉換的引領帶動作用有待提升。新舊動能轉換的核心是自主創(chuàng)新，迫切呼喚一大批科技成果涌現(xiàn)，成為推動新舊動能轉換的主動力。但目前基礎研究投入不足、高校和科研院所成果質量不高、關鍵核心技術受制于人的局面仍未根本改變，“卡脖子”風險很大，制約了新舊動能順暢轉換。此外，科技成果轉化率偏低，科技成果轉化不暢，影響了新舊動能轉換進程。技術創(chuàng)新政策和市場支持政策結合不夠，重技術研發(fā)支持，忽視市場政策配套，導致國內企業(yè)即使取得技術突破，也很難打開市場[9]。二是金融體系存在結構性問題，金融支撐新舊動能轉換的作用沒有得到充分發(fā)揮。盡職免責的容錯機制尚沒有真正建立，銀行等金融機構惜貸、拒貸現(xiàn)象普遍，導致新動能領域企業(yè)融資難、融資貴矛盾突出。金融體系不健全，間接融資占比過高，投資基金、證券、保險、融資擔保等現(xiàn)代金融培育不足。部分政府引導基金過于注重資產保值增值和風險控制，實際投資項目少，專業(yè)化、市場化程度不夠，初創(chuàng)公司面臨的融資難問題依然沒有得到有效解決[10]。三是人力資源存在結構性供需矛盾，有利于人力資源充分發(fā)揮作用的體制性束縛較多。教育體制還不完善，難以培養(yǎng)出引領新舊動能轉換的領軍人才，高端人才和專業(yè)技能人才也較為缺乏。此外，數(shù)據(jù)等新生產要素集聚共享不足，數(shù)據(jù)開放和共享還面臨諸多制約。數(shù)據(jù)等新型要素資源“動不起來”，成為制約新產業(yè)新技術發(fā)展和新舊動能轉換的障礙[11]。

三、“十四五”時期推進新舊動能轉換面臨的形勢

“十四五”時期是我國新舊動能轉換的關鍵時期，既面臨著“百年未有之大變局”的沖擊，又面臨著國內經濟社會深刻轉型的挑戰(zhàn)。同時，我國在超大規(guī)模市場、要素供給、深化改革、擴大開放等方面也有一些有利條件和因素，將會對新舊動能轉換產生重要影響。

（一）“十四五”時期是國際經濟秩序重塑的關鍵期

當今世界正面臨“百年未有之大變局”，貿易保護主義、單邊主義涌動躁動，其中最大的變局是中美經濟關系從合作為主、競爭為輔轉向了競爭為主、合作為輔，將會帶來全球分工格局深度調整和全球秩序的重塑。

一方面，世界經濟出現(xiàn)“逆全球化”趨勢。美國采取各種措施加速推動全球產業(yè)鏈重構，并試圖重建新的區(qū)域貿易協(xié)定以強化其在全球供應鏈中的主導地位，特別是針對我國產業(yè)發(fā)展制造貿易摩擦，迫使在華高端制造業(yè)回流歐美、中低端制造業(yè)加速外遷，對我國產業(yè)鏈完整性和供應鏈安全性產生了一定的影響[12]。“十四五”時期，以美國為代表的發(fā)達國家可能會以國家安全為借口持續(xù)全方位遏制我國創(chuàng)新，包括對技術人才交流的限制、關鍵零部件的高技術產品的出口管制等。而我國一些產業(yè)升級的創(chuàng)新來源是國際技術和設備進口，創(chuàng)新封鎖使得我國短期內難以通過國內生產和研發(fā)替代，有可能延緩我國產業(yè)升級的步伐[13]。

另一方面， 我國以加快推動WTO必要改革和高標準建設自由貿易試驗區(qū)為抓手積極參與全球經貿規(guī)則制定和經濟治理，加快推動與周邊地區(qū)及“一帶一路”沿線國家開放合作，爭取同大部分新興經濟體、發(fā)展中大國、主要區(qū)域經濟體和美歐發(fā)達國家建立自由貿易區(qū)，構建金磚國家大市場、新興經濟體大市場和發(fā)展中國家大市場等，有助于更好利用國內國際兩個市場、兩種資源，更好地吸引外商直接投資，支持產業(yè)高質量開放合作。

（二）“十四五”時期是新一輪科技革命和產業(yè)變革由孕育發(fā)展向形成高潮的關鍵過渡期

“十四五”時期是新一輪科技革命和產業(yè)變革由孕育發(fā)展向形成高潮的關鍵過渡期。特別是，大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網、移動互聯(lián)網、人工智能等快速突破和廣泛應用，數(shù)據(jù)正在成為重要的生產要素，促進智能制造、創(chuàng)新設計等新的制造模式以及服務外包、電子商務、移動支付等新的商業(yè)模式快速發(fā)展，成為引領創(chuàng)新和驅動轉型的先導力量[14]。3D打印、機器人與智能制造、虛擬（增強）現(xiàn)實、智能終端、智能網聯(lián)汽車等領域技術也不斷取得重大突破，智慧家居、智慧城市成為人們生活和城市發(fā)展新風尚，智能經濟成為推動實體經濟轉型升級的重要力量，正在加速我國經濟轉型升級。生物技術進入產業(yè)化階段，基因組學、再生醫(yī)學和合成生物學技術正以比“摩爾定律”更快的速度發(fā)展，向農業(yè)生產、工業(yè)制造、醫(yī)療健康等領域不斷滲透，正引發(fā)產業(yè)發(fā)展深刻變革。新能源和節(jié)能環(huán)保技術經濟性不斷提高，太陽能電池轉化效率大幅提高，2018年已達到26.3%，比10年前提高超過10個百分點，成本卻大幅下降，新能源、新能源汽車和節(jié)能環(huán)保產業(yè)快速發(fā)展，低碳經濟成為綠色復蘇和經濟增長的重大引擎。先進制造技術取得重大突破，特別是工業(yè)互聯(lián)網作為新一代信息技術與制造業(yè)深度融合的產物，日益成為新工業(yè)革命的關鍵支撐和深化“互聯(lián)網+先進制造業(yè)”的重要基石，正驅動工業(yè)經濟由數(shù)字化向網絡化、智能化深度拓展。新一輪科技革命和產業(yè)變革對新舊動能轉換的影響主要體現(xiàn)為：一是隨著世界科技革命和產業(yè)變革的深入推進，即使發(fā)達國家采取各種措施限制對發(fā)展中國家特別是我國的技術出口，但技術外溢效應是無法阻擋的，我國將加快推進創(chuàng)新驅動，為產業(yè)高質量發(fā)展提供更多創(chuàng)新要素支撐。二是產業(yè)數(shù)字化、智能化、服務化、平臺化等將推動全球產業(yè)價值鏈加快重構。我國加快推動創(chuàng)新發(fā)展和產業(yè)結構調整，積極參與國際分工，有機會加快提升我國產業(yè)價值鏈水平。三是在一些新興產業(yè)領域，我國和世界發(fā)達國家處于相同起跑線，或者落后不太多，我國有機會在全球產業(yè)分工中搶奪主導權。當前我國在部分領域的技術創(chuàng)新突破進一步加快，高鐵、5G、量子通信、北斗導航等已經處于世界先進水平，我國與主要發(fā)達國家的競爭格局正在從梯隊追趕轉化為局部同臺競技，一些重大創(chuàng)新處在世界攻堅突破前沿，正在由追隨者向領路者轉型，我國產業(yè)高質量發(fā)展的創(chuàng)新要素支撐力越來越強。

（三）“十四五”時期是我國跨過高收入門檻的關鍵期

2019年，我國人均GDP突破一萬美元大關?！笆奈濉睍r期，我國人均GDP有望跨過世界銀行高收入國家的門檻。應該看到，高質量發(fā)展為我國跨越高收入門檻提供了基礎條件，跨越高收入國家門檻反過來也為高質量發(fā)展創(chuàng)造需求拉動力。目前，我國正處于需求結構劇烈變動的新時期，居民收入水平提高、消費結構升級、人口結構變化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展等，形成了超大規(guī)模市場，正在成為我國產業(yè)發(fā)展新的比較優(yōu)勢，將會顯著改變原有的需求結構，從而推動產業(yè)結構優(yōu)化升級。主要表現(xiàn)在如下方面：

一是消費結構升級將帶動文化娛樂、醫(yī)療健康、教育培訓等新興產業(yè)發(fā)展。近年來，我國消費結構逐漸從生存型向發(fā)展享受型升級，消費者對產品的質量、工藝、性能變得“挑剔”，個性化需求、體驗性需求、精神文化消費和品牌產品需求日益增加，客觀上促進了文化、娛樂、教育等相關服務消費需求的擴大，文化旅游、教育培訓、養(yǎng)老健康、休閑娛樂、電子商務、信息服務等新興產業(yè)加快發(fā)展[15]。

二是老年人口和嬰幼兒這兩類人群特定消費需求增加，將帶動相關產業(yè)發(fā)展。我國人口老齡化加速，蘊含著巨大的養(yǎng)老服務和醫(yī)療健康服務需求，老年醫(yī)療保健、老年護理服務、老年休閑、老年旅游、老年教育以及老年用品開發(fā)等行業(yè)發(fā)展有望成為新的消費熱點?！叭娑ⅰ钡日叩恼{整帶來的新生兒增加，將會帶動母嬰醫(yī)藥、奶粉等初生嬰兒用品以及兒童服飾、家具、童車、玩具等市場需求增長，推動與兒童成長相關的動漫、嬰幼兒教育等相關產業(yè)快速發(fā)展。

三是人民群眾對個性化、高品質、多樣化產品需求增加，有助于促進相關領域產業(yè)的高質量發(fā)展。人們對于食品安全、綠色健康的要求提高，將會給綠色食品產業(yè)發(fā)展帶來新機遇。消費朝著智能、綠色、健康、安全方向發(fā)展，將會給智能化可穿戴設備、新型診斷儀器設備、健康管理等行業(yè)發(fā)展帶來契機。隨著互聯(lián)網的迅速普及和人們消費習慣的改變，我國互聯(lián)網新業(yè)態(tài)快速發(fā)展，電子商務、互聯(lián)網金融、遠程醫(yī)療、在線教育、網絡租車等互聯(lián)網新應用加快涌現(xiàn)，正展現(xiàn)出廣闊前景和巨大潛力。

（四）“十四五”時期是我國改革攻堅的關鍵期

“十四五”時期，我國將持續(xù)深入推動深化改革，這將會極大釋放各類市場主體活力，為產業(yè)高質量發(fā)展拓展新的空間。黨的十九屆四中全會從13個方面系統(tǒng)總結和深刻闡述了我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢，緊緊圍繞“堅持和鞏固什么”“完善和發(fā)展什么”提出了一系列新思想新觀點新舉措，提出了把新時代改革開放推向前進的根本要求，具有十分重要而又深遠的意義?！笆奈濉睍r期是黨的十九屆四中全會決定落地的關鍵期，也是改革攻堅取得決定性突破、社會主義市場經濟體系更加成熟定型的關鍵期。

一是進一步深化改革激發(fā)市場活力。新一輪深化改革為產業(yè)高質量發(fā)展提供制度保障?；A和壟斷性領域改革深入推進，放開石油、天然氣、電力、鐵路和電信等行業(yè)的準入限制和門檻，允許民營資本進入，形成行業(yè)內競爭的新局面，將有助于產業(yè)高質量發(fā)展;深化金融體制改革，有利于打破金融部門的壟斷地位，推進金融產業(yè)與實體經濟協(xié)調發(fā)展，更好地發(fā)揮金融企業(yè)支持、服務產業(yè)升級的作用;加大破除制約服務業(yè)發(fā)展的體制機制障礙，鼓勵多種形式的混合經營，加快醫(yī)療、健康、教育、金融等領域對民間資本開放，有利于金融、醫(yī)療、教育等服務業(yè)領域產業(yè)新增長點形成。

二是近年來國家陸續(xù)出臺創(chuàng)新驅動發(fā)展、制造強國、軍民融合、生態(tài)文明建設等發(fā)展戰(zhàn)略和一系列產業(yè)發(fā)展政策，大力推進供給側結構性改革，對我國推動產業(yè)高質量發(fā)展具有戰(zhàn)略引導和支撐作用。特別是生態(tài)文明建設的持續(xù)推進，對于促進產業(yè)綠色發(fā)展具有重大支撐作用。

四、“十四五”時期加快新舊動能轉換的總體思路和主要任務

加快新舊動能轉換、構建現(xiàn)代化經濟體系，既是推動我國經濟轉型發(fā)展的迫切需要，又是我國經濟高質量發(fā)展的必然要求，涉及觀念理念、體制機制、管理模式、要素投入等多方面的重大調整，需要處理好新興產業(yè)培育和傳統(tǒng)產業(yè)改造升級、傳統(tǒng)要素提質和新要素培育、技術突破和產業(yè)化應用、創(chuàng)新成果數(shù)量和創(chuàng)新質量、政府和市場等五大關系，分業(yè)施策明確推進路徑，聚焦問題精準發(fā)力。

（一）“十四五”時期加快新舊動能轉換的總體思路

當前，我國已進入加快新舊動能轉換的關鍵時期。必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，以供給側結構性改革為主線，在落實“鞏固、增強、提升、暢通”上下功夫，堅持科技創(chuàng)新和體制機制創(chuàng)新“雙輪驅動”，加強宏觀指導和產業(yè)布局，培育壯大戰(zhàn)略性新興產業(yè)和改造提升傳統(tǒng)產業(yè)并重，加快建設實體經濟、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)代產業(yè)體系，促進各地區(qū)各領域充分發(fā)展，有力支撐新舊動能順暢接續(xù)轉換（見圖2）?，F(xiàn)階段，尤其需要處理好五大關系。

一是新興產業(yè)培育和傳統(tǒng)產業(yè)改造升級的關系。加快培育新動能，推動產業(yè)新舊動能轉換，既要“無中生有”又要“脫胎換骨”，應堅持傳統(tǒng)產業(yè)改造升級和新興產業(yè)培育兩手抓、兩促進。但在實際中，由于新興產業(yè)具有戰(zhàn)略性、創(chuàng)新性和先導性等特征，潛在市場需求大、技術先進、發(fā)展速度快，并能代表未來發(fā)展方向[16]，因此，不少地方在推動新舊動能轉換過程中將政策的重心放在培育發(fā)展新興產業(yè)上，甚至把推動新舊動能轉換等同于發(fā)展新興產業(yè)，把大量的人力、資金、物資和優(yōu)惠政策等聚焦于新興產業(yè)培育。由此導致的結果是：一方面，新興產業(yè)領域由于大量的扶持而產生過度競爭，甚至出現(xiàn)產能過剩;另一方面，一些傳統(tǒng)產業(yè)在轉型升級的重要窗口期得不到相應的扶持，而不得不放緩甚至停滯轉型升級步伐，導致行業(yè)經營困難和產業(yè)競爭力下降。事實上，傳統(tǒng)產業(yè)在國民經濟中占比大、就業(yè)多、帶動作用廣，是我國培育擴大國內市場、促進消費升級和產業(yè)發(fā)展的主戰(zhàn)場，通過改造提升傳統(tǒng)產業(yè)，使之煥發(fā)活力、“老樹發(fā)新芽”，也是推動新舊動能轉換的重要內容。為此，應統(tǒng)籌新興產業(yè)培育和傳統(tǒng)產業(yè)升級，既要加快促進新興產業(yè)發(fā)展，又要推動傳統(tǒng)產業(yè)更多運用新技術手段研發(fā)新產品、拓展新業(yè)態(tài)、開辟新模式，從而實現(xiàn)轉型升級創(chuàng)新發(fā)展。

二是傳統(tǒng)要素提質和新要素培育的關系。生產要素是進行社會生產經營活動所需要的各種社會資源，是維系國民經濟運行及市場主體生產經營過程中必須具備的基本因素。歷史上每一次人類社會重大的科技革命和產業(yè)變革必然產生新生產要素，形成先進生產力。新動能的形成也不斷豐富著生產要素的構成，不僅包括土地、勞動、資本、資源能源等傳統(tǒng)要素，而且發(fā)展出以知識為特征的技術、人才、信息、數(shù)據(jù)等新型生產要素。因此，推動新舊動能轉換，必須注重新要素培育，特別要注重新技術的引領支撐，構建有利于新要素源源不斷涌現(xiàn)的管理架構和治理模式，激發(fā)新生產要素活力。與此同時，傳統(tǒng)要素的提質升級也非常重要，要適應傳統(tǒng)產業(yè)升級和新興產業(yè)培育的需要，及時破除阻礙傳統(tǒng)要素升級的羈絆，促進勞動力、資本、機器設備、能源資源等傳統(tǒng)要素提質升級、合理流動和充分利用，讓傳統(tǒng)要素和新要素相互輝映、共同作用，為新舊動能順暢轉換提供有力支撐。

三是技術突破和產業(yè)化應用的關系。正如彼得·蒂爾所言，創(chuàng)新驅動是包括“從0到1”和“從1到N”的完整過程[17]。其中，“從0到1”是垂直進步，主要體現(xiàn)為科技突破和創(chuàng)新，探索出新技術、新產品;“從1到N”是水平進步，主要體現(xiàn)為技術成果的推廣應用和產業(yè)化發(fā)展，通過規(guī)模效應或全球化推廣轉化為現(xiàn)實生產力。在推動新舊動能轉換過程中，“從0到1”是源頭，“從1到N”是過程和結果，兩者相輔相成。但受傳統(tǒng)慣性思維影響，不少人在推動創(chuàng)新驅動發(fā)展的同時過于強調科技研發(fā)的重要性，投入大量資金開展技術研發(fā)，取得成果后卻大多束之高閣。事實上，技術創(chuàng)新是把新技術成功地與產品或工藝相結合的過程。這意味著，技術不同于科學，只有以產品形式出現(xiàn)才有生命力。因此，學術論文、科研項目甚至專利數(shù)量的增長并不一定意味著技術進步和創(chuàng)新驅動。創(chuàng)新驅動必須能夠帶來實實在在的經濟增長，這就要求創(chuàng)新驅動不能僅僅是實驗室里的研究，而必須將科技創(chuàng)新成果轉化為推動經濟社會發(fā)展的現(xiàn)實動力。因此，對新舊動能轉換而言，從0到1的突破很重要，而從1到N的發(fā)展則更為關鍵。

四是創(chuàng)新成果數(shù)量和創(chuàng)新質量的關系。近年來，我國科技創(chuàng)新成果呈“井噴”之勢，論文數(shù)量快速增長，發(fā)明專利申請量和授權量節(jié)節(jié)攀升，創(chuàng)新成為推動新舊動能轉換的重要支撐。但在創(chuàng)新成果迭出的同時，我國創(chuàng)新質量并不高，尚不適應轉向高質量發(fā)展的時代要求：我國論文數(shù)量世界第一，但真正有影響力的文章少;發(fā)明專利申請量連續(xù)8年居世界首位，2018年已達154.2萬件，但國內有效發(fā)明專利擁有量不高，成果轉化率偏低，技術交易額與美國等領先國家相比差距較大。為此，要妥善處理好創(chuàng)新成果數(shù)量和創(chuàng)新質量的關系，在保持創(chuàng)新數(shù)量穩(wěn)定增長的同時，更加注重提升創(chuàng)新質量，推動創(chuàng)新更好地和經濟社會發(fā)展深度融合，讓創(chuàng)新真正成為引領經濟轉型升級和新舊動能轉換的中堅力量。

五是政府和市場的關系。處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用是新時代推動新舊動能轉換和構建現(xiàn)代化經濟體系必須遵循的重大原則。必須要堅持以企業(yè)和企業(yè)家為主體，讓市場發(fā)揮決定性作用。要以平等進入和產權保護為有力抓手促進民營經濟高質量發(fā)展，激發(fā)社會各界活力。同時，在“市場失靈”和面臨發(fā)達國家掣肘的“卡脖子”領域，也要更好發(fā)揮政府作用，通過加大新興產業(yè)發(fā)展基礎設施、面向中小企業(yè)的普惠性創(chuàng)新平臺、政府數(shù)據(jù)資源開放、標準制定、教育和人才培養(yǎng)、國際合作等方面的投資力度，完善基礎環(huán)境，強化平臺保障，提升產業(yè)發(fā)展能力[18]。

（二）“十四五”時期加快新舊動能轉換的主要任務

推動新舊動能轉換的主要任務是“3+1”，即推動增長動力轉換、發(fā)展方式轉變和主導產業(yè)轉換，這是新舊動能轉換的核心內容。與此同時，要大力推動制度創(chuàng)新，為新舊動能轉換提供堅實的制度保障。

第一，推動增長動力轉換。主要是指增長動力從原來主要依靠勞動、資金等要素投入轉換為創(chuàng)新和生產率提升，這是新舊動能轉換的核心。當前，我國市場需求約束明顯強化，國際貿易競爭空前激烈，投資驅動和出口驅動這兩個拉動經濟增長的舊動力已大大減弱，必須加快推動質量變革、動力變革、效率變革，以創(chuàng)新供給帶動需求擴展，以擴大有效需求倒逼供給升級，增強高端要素聚集發(fā)展功能和創(chuàng)新發(fā)展能力。

第二，推動發(fā)展方式轉變。主要是指發(fā)展模式從粗放發(fā)展轉換為集約、高效、綠色、低碳發(fā)展，這是新舊動能轉換的重要結果。當前我國經濟發(fā)展已經進入新常態(tài)，由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，經濟不再具備高速增長的條件，外延式發(fā)展已走到盡頭。必須堅定走生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，切實把生態(tài)文明建設融入經濟社會發(fā)展各個環(huán)節(jié)和全過程，實現(xiàn)更高質量、更有效率、更可持續(xù)的發(fā)展。

第三，推動主導產業(yè)轉換。主要是指主導產業(yè)從傳統(tǒng)產業(yè)轉換為新興產業(yè)、先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，實現(xiàn)產業(yè)結構的根本性轉變[19]，這是新舊動能轉換的主要表現(xiàn)。經濟結構轉型升級孕育著巨大的動能。面對國際產業(yè)分工格局和貿易環(huán)境的變化、全球新一輪科技革命和產業(yè)變革加快興起和國內生產要素成本快速上升、消費結構加快升級的新趨勢，我國必須加快經濟結構轉型，改變以往產業(yè)發(fā)展的方向和路徑，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，著力突破能夠有效提升國際分工地位和價值鏈層級的研發(fā)設計、營銷網絡、品牌培育、供應鏈管理等制約產業(yè)轉型升級的關鍵環(huán)節(jié)，才能實現(xiàn)產業(yè)發(fā)展從規(guī)模擴張為主向質量提升為主、由加工制造向創(chuàng)新創(chuàng)造、由比較優(yōu)勢向競爭優(yōu)勢的轉變。

第四，推動制度創(chuàng)新。推動新舊動能轉換，政府的主要職責是優(yōu)化管理服務，及時調整制約質量變革、效率變革和動力變革的不合理制度障礙，做好“四個優(yōu)化”，加速實現(xiàn)“三大變革”。一是優(yōu)化新技術管理服務。加大政府研發(fā)投入，突出體制機制創(chuàng)新與協(xié)同整合，加快推進綜合性國家科學中心、產業(yè)創(chuàng)新中心、創(chuàng)新網絡等產業(yè)技術創(chuàng)新平臺建設，推動有助于“三大變革”的新技術蓬勃涌現(xiàn)。二是優(yōu)化新企業(yè)管理服務。切實做到簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務“三管齊下”，推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新蓬勃興起，促進更多的高質量的新創(chuàng)企業(yè)源源不斷地冒出來。三是優(yōu)化新產業(yè)管理服務。進一步放寬新產業(yè)新業(yè)態(tài)的市場準入，對新生事物予以包容審慎監(jiān)管，著力優(yōu)化新產業(yè)成長的政府服務和市場環(huán)境，促進形成有利于先進生產力發(fā)展的體制機制。四是優(yōu)化新要素管理服務，促進知識、技術、信息、數(shù)據(jù)等生產要素合理流動、有效集聚，充分發(fā)揮其放大社會生產力的乘數(shù)效應[20]。同時，適應新時期產業(yè)政策和政府管理方式變革要求，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和相關中介組織在政策制定、行業(yè)監(jiān)管、標準規(guī)范和服務行業(yè)發(fā)展等方面的作用，形成多元社會主體共同推動質量變革、效率變革和動力變革的新格局。

五、“十四五”時期加快新舊動能轉換的政策建議

加快推動新舊動能轉換，必須在厘清思路和方向的基礎上，出臺更具系統(tǒng)性、實效性和可行性的政策措施，主要包括：深化體制機制改革，激發(fā)新舊動能轉換活力;做優(yōu)做強領軍企業(yè)和優(yōu)質中小企業(yè)，加快新舊動能轉換主體培育;加強戰(zhàn)略性新興產業(yè)集群建設，形成一批新舊動能轉換高地;創(chuàng)新優(yōu)化要素支撐，夯實新舊動能轉換基礎;提升對外開放水平，拓展新舊動能轉換新空間。

（一）深化體制機制改革，激發(fā)新舊動能轉換活力

針對新動能發(fā)展存在的障礙和問題，必須以推進供給側結構性改革為主線，創(chuàng)新監(jiān)管模式，及時清理阻礙新經濟發(fā)展的不合理監(jiān)管制度，拆掉制約新經濟發(fā)展的藩籬，加快構建適應新經濟發(fā)展的新規(guī)良法。一是加快落實針對新技術新產業(yè)新業(yè)態(tài)新模式的動態(tài)審慎監(jiān)管制度，全面實施市場準入負面清單制度，加強質量安全等監(jiān)管手段，探索建立以事中事后為重點的新型監(jiān)管和追責體系。二是深化產權制度改革，使企業(yè)真正成為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的平等參與主體。三是加快“僵尸企業(yè)”出清，完善差別化政策，加大對嚴重產能過剩行業(yè)企業(yè)兼并重組、整合過剩產能、轉型轉產、產品結構調整等方面的信貸支持，引導土地等資源向戰(zhàn)略性新興產業(yè)和傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級的重點領域和企業(yè)配置。四是系統(tǒng)優(yōu)化和再造政府部門工作流程，大力提升企業(yè)全生命周期的服務質量，降低制度性交易成本。探索建立和完善改革“容錯”機制。對符合現(xiàn)代產業(yè)體系建設要求的重大產業(yè)發(fā)展項目，優(yōu)先安排建設用地計劃指標。

（二）培育主體，做優(yōu)做強一批新舊動能轉換領軍企業(yè)和優(yōu)質中小企業(yè)

在新舊動能轉換過程中，有兩類企業(yè)作用至為關鍵：一是產業(yè)生態(tài)主導企業(yè)和領軍企業(yè)，二是具有“殺手锏”本領的零部件供應企業(yè)。它們共同決定著產業(yè)鏈的控制能力。為此，加快新舊動能轉換，必須堅持以企業(yè)和企業(yè)家為主體，培育產業(yè)生態(tài)主導企業(yè)和核心零部件企業(yè)，增強全產業(yè)鏈、關鍵環(huán)節(jié)、標準和核心技術的控制力。支持優(yōu)勢企業(yè)在研發(fā)設計、技術創(chuàng)新、生產管理、品牌建設等方面取得突破，加快提升本土企業(yè)競爭力，并積極拓展國際市場，打造一批匯聚世界一流創(chuàng)新要素的跨國企業(yè)。加大對“專精特新”中小企業(yè)的支持力度，鼓勵中小企業(yè)參與產業(yè)關鍵共性技術研究開發(fā)，持續(xù)提升企業(yè)創(chuàng)新能力，加快培育若干“單項冠軍”企業(yè)。

（三）加強集群建設，加快形成一批新舊動能轉換高地

推動戰(zhàn)略性新興產業(yè)集群發(fā)展，有利于發(fā)揮各地產業(yè)技術、科技人才、先進制造等資源優(yōu)勢，推動高端要素、高端企業(yè)集聚，形成上下游企業(yè)協(xié)同發(fā)展的良好態(tài)勢，形成充滿生機的創(chuàng)新企業(yè)集群，有利于加快形成區(qū)域產業(yè)核心競爭優(yōu)勢，培育發(fā)展新動能和打造區(qū)域經濟增長極。但從整體來看，我國戰(zhàn)略性新興產業(yè)集群式發(fā)展水平不高、要素及各類主體之間互動不夠、產業(yè)鏈協(xié)同程度不高、金融產品與新興產業(yè)發(fā)展不夠匹配，急需構建多元服務支撐平臺、優(yōu)化管理服務、營造良好產業(yè)生態(tài)，優(yōu)先培育和大力發(fā)展一批國家級戰(zhàn)略性新興產業(yè)集群，形成高價值專利集聚區(qū)，打造新舊動能轉換的“排頭兵”。具體而言，要從如下方面著手：一是營造良好產業(yè)生態(tài)。通過加強規(guī)劃引導，加強集群內部協(xié)同創(chuàng)新，形成企業(yè)、院所、高校戰(zhàn)略聯(lián)盟，構建產學研合作長效機制，建設若干資源共享、優(yōu)勢互補的區(qū)域共性技術服務平臺，強化金融扶持等，增強集群創(chuàng)新能力。二是構建多元服務支撐平臺。加強標準、計量、檢驗檢測認證認可等質量基礎設施建設。推動高校和科研院所聯(lián)合地方政府、企業(yè)、協(xié)會、金融機構等實施產業(yè)鏈合作伙伴計劃，建設產業(yè)創(chuàng)新公共服務綜合體。三是優(yōu)化管理服務。建立產業(yè)集群地圖、關鍵核心技術路線圖、金融支撐機構名錄表、重點項目儲備庫、領軍企業(yè)庫、優(yōu)質中小企業(yè)庫、產學研金人才庫等“兩圖一表四庫”，做好發(fā)展動態(tài)監(jiān)測。

（四）創(chuàng)新優(yōu)化要素支撐，夯實新舊動能轉換基礎

科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源、數(shù)據(jù)信息等要素是實體經濟發(fā)展的基礎，也是推動新舊動能轉換的基石。建議成立一批企業(yè)主體的新型研發(fā)機構，聚焦產學研合作短板，重點承擔產業(yè)共性技術研發(fā)、產業(yè)創(chuàng)新網絡構建等工作。加大現(xiàn)代金融要素培育，搭建投融資服務平臺，綜合發(fā)揮政策性和商業(yè)信貸、證券市場、保險資金、融資擔保基金等對新舊動能轉換的支撐作用。支持領軍企業(yè)利用其產業(yè)鏈整合能力開展供應鏈金融服務，加大對上下游、周邊優(yōu)質企業(yè)的拓展力度。大力發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資，放寬對創(chuàng)業(yè)投資地域、行業(yè)和收益率等方面的限制，提高創(chuàng)投機構、基金經理的投資自主權，加大對高新技術產業(yè)、戰(zhàn)略性新興產業(yè)和新經濟領域高成長性行業(yè)的投資力度，鼓勵創(chuàng)業(yè)投資機構通過資本紐帶構建產業(yè)鏈上下游協(xié)作互動的產業(yè)生態(tài)圈。實施人力資本優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，著重解決教育脫離經濟發(fā)展和高技能人才等短缺問題。通過改革傳統(tǒng)人才評價、考核和激勵機制，加大高層次創(chuàng)新人才培養(yǎng)支持力度，完善海外高層次人才引進方式，吸引一大批有經驗和影響力的復合型創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領軍人才和團隊投身新動能領域發(fā)展。加快相關領域改革，促進知識、技術、信息、數(shù)據(jù)等新生產要素合理流動、有效集聚，充分發(fā)揮其放大社會生產力的乘數(shù)效應。加速新技術新業(yè)態(tài)向傳統(tǒng)領域融合滲透，全面改造提升傳統(tǒng)動能。

（五）提升對外開放水平，拓展新舊動能轉換新空間

必須積極探索國際合作新模式，通過全球資源利用、業(yè)務流程再造、產業(yè)鏈整合等方式，不斷提升我國產業(yè)發(fā)展全球位勢和分工地位，以高水平開放釋放新舊動能轉換潛力。要大幅放寬外資市場準入，深化現(xiàn)代服務業(yè)對外開放，在金融、醫(yī)療、健康、電信等重點領域加大開放力度，取消制造業(yè)重點領域外資準入限制。充分利用巨大的國內市場優(yōu)勢，積極引進新一代信息技術、生物、節(jié)能環(huán)保等領域企業(yè)，促進形成新一輪跨國公司和科技型企業(yè)對華投資熱潮[21]。構建開放引技引智的新體制，加快國際科技成果轉化和孵化、人才培訓等公共服務平臺建設，推動雙邊互認人員資質、產品標準、認證結果等。借助“一帶一路”國際合作高峰論壇，宣傳推介我國促進新舊動能轉換理念，推動我國新技術、新業(yè)態(tài)在國際上獲得更多認同。以“一帶一路”沿線國家為重點，發(fā)揮我國高鐵、共享經濟、電子商務等領域新動能發(fā)展優(yōu)勢，借助人工智能、電子商務對傳統(tǒng)產業(yè)的整合作用，通過以新帶舊、以強帶弱，推動我國農業(yè)、工業(yè)、能源等產能推出去，建設一批境外合作區(qū)、科技園區(qū)，構建以我為主的全球產業(yè)鏈和價值鏈。

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基金項目：國家發(fā)展和改革委員會創(chuàng)新和高技術產業(yè)司委托課題“加快新舊動能轉換建設現(xiàn)代化經濟體系思路研究”。

作者簡介：盛朝迅，中國宏觀經濟研究院產業(yè)經濟與技術經濟研究所研究室副主任、副研究員。

Thinking and Countermeasures of Promoting the Conversion of New and Old Kinetic Energy in the 14th Five-Year Plan Period

SHENG Chao-xun

Abstract： The “14th Five-Year Plan” period is a critical period for the reshaping of the international economic order， a critical period for the new round of scientific and technological revolution and industrial transformation from incubation and development to a climax， a critical period for China to cross the high income threshold， and a critical period for reform. This is also a critical period for the continuous conversion of old and new kinetic energy in China. Accelerating the conversion of old and new kinetic energy is of great significance to promote sustained and stable healthy growth of the economy， seize the opportunities of a new round of scientific and technological revolution， and achieve high-quality development. It is an important way for China to transform its development mode， adjust its economic structure， build a modern economic system， and achieve institutional transformation. It is necessary to deepen the understanding of the connotation and characteristics of old and new kinetic energy conversion， clarify the thinking， and clarify the focus of new and old kinetic energy conversion; deepen the institutional reform to stimulate the vitality of new and old kinetic energy conversion; cultivate the main body， and make a group of leading new and old kinetic energy conversion leaders and high-quality SMEs; accelerate the construction of clusters to form a number of new and old kinetic energy conversion highlands; innovate and optimize element support new and old kinetic energy conversion; improve the level of opening-up and expand the space for new and old kinetic energy conversion.

Key words： conversion of new and old kinetic energy; high-quality development; modern economic system