從放權(quán)強鎮(zhèn)到市域整合:尺度重組視閾中的珠三角“市管鎮(zhèn)”體制再造*

張緊跟

一、問題的提出

20世紀80年代以來，珠三角快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化在東莞和中山型塑了獨具特色的“地級市直管鎮(zhèn)體制”。在扁平化“市管鎮(zhèn)”體制下，持續(xù)的放權(quán)強鎮(zhèn)激發(fā)了鎮(zhèn)域發(fā)展的能動性、創(chuàng)造性和活力，不僅孕育出連綿成片且實力雄厚的專業(yè)鎮(zhèn)，而且推動了珠三角經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展。但是，隨著珠三角轉(zhuǎn)型升級和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，“市管鎮(zhèn)”體制逐漸顯露出資源利用碎片化與低效化、基礎設施重復建設、城市中心服務功能弱等發(fā)展疲態(tài)，既不利于區(qū)域整合和轉(zhuǎn)型升級，專業(yè)鎮(zhèn)發(fā)展模式又難以為繼。因此，“市管鎮(zhèn)”體制去路何在就成為一個思考珠三角未來發(fā)展需要回答的理論命題。

從既有研究來看，研究者從兩個角度進行了回應。一方面，強調(diào)專業(yè)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型升級。盡管研究者意識到專業(yè)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型升級①以及創(chuàng)新引領(lǐng)②的必然性，但面臨著如何實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級與優(yōu)化城鎮(zhèn)空間的完美結(jié)合③。不僅如此，鎮(zhèn)街主導發(fā)展模式缺乏對高端要素的吸引力和承載力，難以實

現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略。另一方面，強調(diào)行政區(qū)劃改革是東莞、中山等組團化城鎮(zhèn)實現(xiàn)空間整合的關(guān)鍵。④不過，類似“撤鎮(zhèn)設區(qū)、設立鎮(zhèn)級市”等改革倡議難以落地。⑤更重要的是，雖然行政區(qū)劃改革能緩解碎片化城鎮(zhèn)發(fā)展困境，但因其缺乏區(qū)域發(fā)展思維，以致僅限于空間重構(gòu)的行政區(qū)劃改革無法完全破解區(qū)域發(fā)展迷局。⑥因此，珠三角“市管鎮(zhèn)”體制去路何在依然需要繼續(xù)深入研究。

二、尺度重組：新的分析視閾

為了應對全球化和區(qū)域一體化時代經(jīng)濟社會重構(gòu)給區(qū)域治理帶來的挑戰(zhàn)與機遇，尺度重組理論應運而生。與剛性的行政區(qū)劃改革相比，尺度重組更強調(diào)以柔性機制來重塑相關(guān)地理單元間關(guān)系。所謂尺度，是人文地理學中用于表述不同范圍與層級劃分框架下空間規(guī)模、層次與相互關(guān)系量度的基本概念，⑦既包括地域空間又包括附著在地域空間中的社會關(guān)系，是空間距離、社會關(guān)系和環(huán)境因素的復合體。與傳統(tǒng)地理學將尺度視為靜止且固定并有清晰邊界的自然地理景觀不同，尺度重組理論強調(diào)尺度是一種“社會建構(gòu)”。⑧在這其中，全球化與區(qū)域一體化驅(qū)動了地理空間的“流動性”“可塑性”，社會過程不斷重新生產(chǎn)和建構(gòu)原有地理空間結(jié)構(gòu)及組織形式。在此進程中，國家-區(qū)域-城市逐漸型塑的水平一體化與垂直一體化組織與過程會不斷改變原有的自然地理邊界和關(guān)系網(wǎng)絡，從而實現(xiàn)“地理-社會”二元空間的再生產(chǎn)。基于此，尺度重組理論逐漸被應用于城市治理研究，成為經(jīng)濟社會巨變中城市區(qū)域提升發(fā)展競爭力的政策工具。因此，作為權(quán)力和控制力在國家-區(qū)域-城市等不同尺度間變動的尺度重組，既反映了特定的區(qū)域政策創(chuàng)新意圖，又是一種促進資本積累的空間生產(chǎn)策略。⑨于是，來源于人文地理學的尺度重組理論，既是全球化和區(qū)域一體化進程中區(qū)域空間生產(chǎn)和區(qū)域治理的重要理論視角，又是創(chuàng)新區(qū)域發(fā)展環(huán)境和促進經(jīng)濟發(fā)展的重要政策工具。

尺度重組之所以發(fā)生，是因為全球化與區(qū)域一體化所引發(fā)的經(jīng)濟社會巨變重構(gòu)了國家-區(qū)域-城市的“地理-社會”空間。作為一種區(qū)域治理策略，尺度重組旨在回應外部挑戰(zhàn)、調(diào)適權(quán)力關(guān)系并創(chuàng)新治理，為集聚流動的資本構(gòu)建新的地理基礎和治理機制。⑩在尺度重組理論中，國家-區(qū)域-城市不是被動地為全球化和區(qū)域一體化“侵蝕”而“空心化”，而是主動通過空間重組和治理再造來重新定義全球化和區(qū)域一體化。誠如張京祥所言，國家-區(qū)域-城市將尺度重組作為一種應對全球化和區(qū)域一體化時代市場缺陷的政策工具，在有限空間內(nèi)通過調(diào)節(jié)與配置資源來重構(gòu)全球化和區(qū)域一體化環(huán)境中的“流動和可塑化空間”，從而有助于尋找到“粘連”流動資本的更多機會，以增強自身發(fā)展競爭力。

在尺度重組過程中，一方面，資源要素流動和發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)會使國家-區(qū)域-城市的權(quán)力延伸到原有地理空間范圍之外，從而會引發(fā)尺度空間的組織再造。在此過程中，原有空間地理邊界依然存在，但因應全球化和區(qū)域一體化發(fā)展需求的制度安排會對國家-區(qū)域-城市的發(fā)展形態(tài)及其地理空間產(chǎn)生深遠影響，從而不斷塑造出新的邊界。如全球化和市場化催生了類似如珠三角這樣的城鎮(zhèn)密集區(qū)，連綿成片的城鎮(zhèn)集群在區(qū)域一體化中進而發(fā)展成都市圈乃至城市群，原有城鎮(zhèn)單元之間的地理邊界在此進程中會不斷進行重組。另一方面，國家-區(qū)域-城市這些地理單元為因應全球化和區(qū)域一體化，會不斷調(diào)適彼此間權(quán)力結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡關(guān)系。如在歐洲國家之間經(jīng)濟一體化發(fā)展進程中，從煤鋼聯(lián)營到歐共體再到歐盟的治理變遷折射出歐洲國家之間區(qū)域治理制度的持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展過程。因此，尺度重組不僅涉及原有地理單元的地域空間再造，而且涉及地理單元之間的權(quán)力關(guān)系重新配置和治理制度重新安排。

對于城市發(fā)展而言，尺度重組不僅使城市形態(tài)和空間結(jié)構(gòu)發(fā)生了如空間蔓延、形成多中心區(qū)域等重大變化，而且生產(chǎn)了新的城市地域空間組織如驅(qū)動了跨域聯(lián)席會議、跨域府際協(xié)議等治理結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系的調(diào)適性變革。簡言之，作為經(jīng)濟社會發(fā)展驅(qū)動的地域空間重構(gòu)以及附著在地域空間之上的經(jīng)濟、社會、政治關(guān)系再造過程的尺度重組，不僅重構(gòu)了地域空間，而且強調(diào)適應性治理制度再造。在東莞和中山等組團化城市發(fā)展中，尺度下移催生的多中心鎮(zhèn)街競逐發(fā)展在驅(qū)動快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的同時，也面臨著碎片化發(fā)展模式難以為繼、市域競爭力弱化等困境，以致尺度上移的呼聲日隆。但是，簡單運用集權(quán)-分權(quán)二分法已經(jīng)難以精準把脈當代中國的城市治理變遷過程。因此，尺度重組理論為分析一定地域空間中經(jīng)濟社會發(fā)展觸發(fā)的“地理-社會”二維空間再造提供了有價值的政治經(jīng)濟學分析視角，為轉(zhuǎn)型期中國城市發(fā)展的空間重構(gòu)和治理重塑提供了重要的啟發(fā)性思路，有助于跳出簡單化的“分權(quán)-集權(quán)”二元發(fā)展困境?；诖?，本文將基于尺度重組視閾，通過“解剖”東莞和中山如何從放權(quán)強鎮(zhèn)走向市域整合來思考珠三角“市管鎮(zhèn)”體制再造。

三、放權(quán)強鎮(zhèn)及其發(fā)展成效

20世紀80年代以來，珠三角因應工業(yè)化快速發(fā)展的需要，尺度下移的放權(quán)強鎮(zhèn)成為不約而同的發(fā)展策略，“給基層以更大更多權(quán)力，從而充分調(diào)動了基層干部的辦事積極性，使基層充滿生機與活力”。1988年，珠江口東西兩岸的東莞與中山先后由縣升格為不設市轄區(qū)的地級市，形成了獨特的地級市直管鎮(zhèn)體制。在此后30余年間，這種扁平化管理體制不僅避免了多級政府無序競爭地共爭資源、共上項目，而且由于政府層級少，政令下達與下情上報快捷、行政審批程序簡化，行政管理績效顯著提升。更重要的是，地級市直管鎮(zhèn)扁平化行政架構(gòu)讓市級政府可以向各鎮(zhèn)(街)大膽放權(quán)，而鎮(zhèn)(街)可以自主按照各自地理、區(qū)位優(yōu)勢吸引并聚集包括勞動力、資金等在內(nèi)的生產(chǎn)要素，從而成功打造了獨具特色的珠三角專業(yè)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展模式。

早在20世紀80年代初，招商引資等資源爭奪的主戰(zhàn)場在東莞已被下放到鎮(zhèn)甚至是村。為適應市場化發(fā)展需要，東莞1992年的放權(quán)強鎮(zhèn)改革開始從工商、消防等8個方面下放權(quán)力來強化鎮(zhèn)街管理職能。此外，東莞還把投資總額1000萬美元和500萬美元的項目立項審批權(quán)下放到鎮(zhèn)。為了使權(quán)力下放中事權(quán)與財權(quán)相匹配，東莞以“誰賺錢誰花錢”為原則建立起市、鎮(zhèn)、村多級財政管理體制。2009年，在廣東省試點首批擴權(quán)強鎮(zhèn)中，石龍、塘廈兩鎮(zhèn)被賦予更多縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，以緩解其“人大衣小”發(fā)展困境。從2011年開始，東莞市進一步擴大鎮(zhèn)級政府財權(quán)。擴權(quán)強鎮(zhèn)使東莞中心鎮(zhèn)經(jīng)濟社會管理權(quán)限基本達到縣級政府水平。在2012年以來新一輪“放管服”改革中，東莞市將簡政強鎮(zhèn)事權(quán)改革下放到全市所有鎮(zhèn)街(園區(qū))，實際上賦予其縣級管理權(quán)限。持續(xù)的放權(quán)強鎮(zhèn)改革極大地激發(fā)了各鎮(zhèn)(街)發(fā)展活力，型塑了東莞特色的“市、鎮(zhèn)、村、組”四輪驅(qū)動的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化道路以及“一業(yè)帶一鎮(zhèn)、一業(yè)興一村”發(fā)展模式，專業(yè)鎮(zhèn)、專業(yè)街、專業(yè)村發(fā)展催生出了各自領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)集群。目前，有31個鎮(zhèn)街共獲認定省級技術(shù)創(chuàng)新專業(yè)鎮(zhèn)稱號36個。與一般地級市經(jīng)濟總量60%以上集中在市轄區(qū)不同，東莞市專業(yè)鎮(zhèn)2015年地區(qū)生產(chǎn)總值達5050.3億元、相當于全市的80.5%。

與東莞類似，“地級市直管鎮(zhèn)”使中山市政府可將應由縣(區(qū))行使的權(quán)限直接下放到鎮(zhèn)(街)，市級決策高效傳達至鎮(zhèn)街，賦予鎮(zhèn)(街)較大自主權(quán)和決策權(quán)，激發(fā)了鎮(zhèn)(街)的發(fā)展動力和活力。20世紀90年代初，中山市為提高鎮(zhèn)街招商引資項目審批效率，在經(jīng)過為期1年的試點下放“三資”企業(yè)項目審批權(quán)到小欖等14個鎮(zhèn)(街)后，迅速將此項權(quán)力下放全市所有鎮(zhèn)(街)。2003年，因應鎮(zhèn)街建設管理需要，中山市開始委托鎮(zhèn)街辦理與項目建設相關(guān)的管理與審批事項。2011年，在新一輪簡政強鎮(zhèn)事權(quán)改革中，中山市分兩批將涉及市發(fā)展和改革局等數(shù)十個部門的1833項事權(quán)下放到鎮(zhèn)街。2014年，中山市鎮(zhèn)兩級權(quán)責清單顯示：45個市直部門保留事權(quán)4674項，下放到鎮(zhèn)(街)事權(quán)2033項。持續(xù)的放權(quán)強鎮(zhèn)改革不僅賦予鎮(zhèn)(街)更多經(jīng)濟社會發(fā)展自主權(quán)，而且因其更符合鎮(zhèn)街實際發(fā)展需要，有效激活了鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展活力。20世紀80年代以來，“一鎮(zhèn)一品”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式見證了中山實體經(jīng)濟的起飛，同時也使中山躋身“廣東四小虎”。中山16個專業(yè)鎮(zhèn)既包括食品加工、辦公家具、紡織以及休閑服裝等主要依托勞動力和自然資源的資源密集型產(chǎn)業(yè)，又發(fā)展了健康醫(yī)藥等技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)。目前，擁有裝備制造產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代照明產(chǎn)業(yè)和五金設計與制造行業(yè)等27個國家級產(chǎn)業(yè)基地和15個省級“技術(shù)創(chuàng)新專業(yè)鎮(zhèn)”的中山是廣東省專業(yè)鎮(zhèn)比例最高的城市。其中，24個鎮(zhèn)街中的16個專業(yè)鎮(zhèn)產(chǎn)值占全市比重達72%、稅收貢獻達65%，形成與東莞類似的“強周邊弱中心”城鎮(zhèn)化格局。

總之，20世紀80年代以來，東莞和中山先后經(jīng)歷了市場化和全球化驅(qū)動的經(jīng)濟社會巨變，并推動了前所未有的地域空間尺度重組。在放權(quán)強鎮(zhèn)這一尺度下移以及地級市直管鎮(zhèn)的扁平化行政架構(gòu)下，東莞與中山兩市以專業(yè)鎮(zhèn)創(chuàng)造出眩目的經(jīng)濟發(fā)展成果而躋身“廣東四小虎”。

四、放權(quán)強鎮(zhèn)面臨挑戰(zhàn)

(一)發(fā)展模式難以為繼

隨著中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，珠三角地區(qū)“一鎮(zhèn)一品”的傳統(tǒng)專業(yè)鎮(zhèn)發(fā)展模式遭遇嚴峻挑戰(zhàn)。一方面，專業(yè)鎮(zhèn)主導地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的傳統(tǒng)模式難以為繼。珠三角許多專業(yè)鎮(zhèn)以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主導、主要依靠勞動密集型產(chǎn)業(yè)，缺乏龍頭企業(yè)、自主知識產(chǎn)權(quán)和核心技術(shù)，隨著經(jīng)濟新常態(tài)下土地、資源、勞動力等要素紅利的萎縮，大多產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁不足而日益走向衰敗。尤其是用地制約、產(chǎn)能過剩與電子商務影響以及專業(yè)市場發(fā)展無序、同質(zhì)化競爭嚴重等，導致東莞和中山一些專業(yè)鎮(zhèn)陷入發(fā)展乏力的窘境。另一方面，以鎮(zhèn)街為主導難以落實創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略。作為中國制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的必由之路，創(chuàng)新驅(qū)動必須對區(qū)域交通、公共服務、行政效率、資源分配等進行重構(gòu)。但是，以鎮(zhèn)街為主導顯然難以承載這樣的需求。珠三角諸多專業(yè)鎮(zhèn)街都面臨著產(chǎn)業(yè)服務體系薄弱、科技中介服務和專業(yè)管理服務能力不高、高端創(chuàng)新服務要素集聚水平低下的窘境。不僅如此，條塊分割使鎮(zhèn)街間缺乏協(xié)作，推動中小企業(yè)整體實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的創(chuàng)新網(wǎng)絡難以形成，最終珠三角專業(yè)鎮(zhèn)整體技術(shù)創(chuàng)新效率偏低。于是，曾經(jīng)使東莞和中山獲得“中國制造”之耀眼光環(huán)的專業(yè)鎮(zhèn)，在經(jīng)濟新常態(tài)下漸顯疲態(tài)。曾經(jīng)光芒無限的地級市直管鎮(zhèn)體制則凸顯出“諸侯割據(jù)式行政架構(gòu)”的弊端，專業(yè)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展“天花板”、產(chǎn)業(yè)低端創(chuàng)新力不足以及鎮(zhèn)街間同質(zhì)化競爭激烈、公共服務跟不上轉(zhuǎn)型升級要求等成為傳統(tǒng)發(fā)展模式的“阿喀琉斯之踵”。

(二)區(qū)域治理失靈

在組團化城市發(fā)展中，尺度下移衍生出的“尺度政治”也導致市級政府應變遲緩與鎮(zhèn)街的各自為政和碎片化發(fā)展。首先，行政區(qū)經(jīng)濟阻礙了跨鎮(zhèn)街協(xié)作。地級市直管鎮(zhèn)體制為各鎮(zhèn)街發(fā)展提供了個性化空間，無疑是其迅速成長為專業(yè)鎮(zhèn)的重要推手。但“各自為鎮(zhèn)”的“行政區(qū)經(jīng)濟”，也給市域要素資源統(tǒng)籌整合制造了難題。與區(qū)域經(jīng)濟一體化相悖，鎮(zhèn)街分立的行政區(qū)經(jīng)濟表現(xiàn)為行政區(qū)劃對市域經(jīng)濟發(fā)展的剛性約束。鎮(zhèn)街間涇渭分明的行政分割、楚河漢界的管理界線使得諸如基礎設施建設、用地布局、以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展上難以實現(xiàn)整合聯(lián)動。以至于各個鎮(zhèn)街都在各自規(guī)劃，都在修路架橋建樓營城，難以逾越的行政壁壘遏制了規(guī)劃發(fā)展中的跨鎮(zhèn)街協(xié)作。長此以往，缺乏協(xié)作的鎮(zhèn)街間爭資源、搶項目、畫地為牢，不僅導致重復建設、各自為政的資源浪費，而且形成了東莞和中山現(xiàn)行的弱中心、點狀分布的組團化城市格局。其次，導致重復建設與惡性競爭。分割的行政區(qū)劃使得各鎮(zhèn)街缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃布局和分工，導致重復布局和產(chǎn)業(yè)同質(zhì)。在此基礎上，勢必引發(fā)“爭資源、爭市場”的惡性競爭。專業(yè)鎮(zhèn)發(fā)展使東莞各鎮(zhèn)街各自為政，低水平重復建設造成了某些鎮(zhèn)街濫規(guī)劃園區(qū)、盲目開發(fā)土地，既勞民傷財又加劇了建設用地緊缺。在中山，惡性競爭甚至導致諸如某些鎮(zhèn)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)部頻頻發(fā)生惡性價格競爭。最后，鎮(zhèn)街之間跨界公共服務供給不足。在跨鎮(zhèn)街公共服務供給問題中，有限理性的鎮(zhèn)街往往都想“搭便車”，以致難以走出“集體行動困境”。在中山，多個鎮(zhèn)街間人員、生產(chǎn)要素流通的橫琴大橋、沙口大橋、西海大橋等交通要道，成為無一日不堵車的交通瓶頸。在東莞，鎮(zhèn)街間交通銜接問題一直是制約各鎮(zhèn)街經(jīng)濟互動和中心城區(qū)輻射周邊的瓶頸。

(三)城市化受限

鎮(zhèn)街主導的發(fā)展模式，雖然使東莞和中山走出了一條以經(jīng)濟國際化帶動農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路，也同時造就了低密度、碎片化、多中心的城鎮(zhèn)化格局，無法形成社會服務集聚中心，城市建設呈現(xiàn)“大分散、小集中”格局。盡管中山城市化率已達80%以上，但現(xiàn)行發(fā)展模式不僅造成產(chǎn)業(yè)、人口、土地等資源使用分散化，而且導致中心城區(qū)經(jīng)濟總量小、發(fā)展速度慢、輻射能力弱，許多鎮(zhèn)街還處在“半城市化”狀態(tài)而難以承擔加快轉(zhuǎn)型升級的客觀要求。與周邊城市相比，中山中心城區(qū)在商業(yè)設施規(guī)模、質(zhì)量能級、業(yè)態(tài)種類、功能集聚度等方面存在明顯差距，缺乏足夠的影響力和輻射力。2015年中山主城區(qū)占全市經(jīng)濟總量的比重僅為18.87%，遠低于國際流行的首位城市應占該區(qū)域經(jīng)濟總量30%的標準。弱中心使中山轉(zhuǎn)型升級發(fā)展中市域經(jīng)濟社會發(fā)展龍頭、要素配置中心、產(chǎn)業(yè)擴散中心、技術(shù)創(chuàng)新中心和信息流轉(zhuǎn)中心的功能無法發(fā)揮，嚴重制約了生產(chǎn)性服務業(yè)的集聚發(fā)展及其對城鎮(zhèn)化的帶動作用。與中山類似，鎮(zhèn)街主導的發(fā)展模式使東莞面臨城市空間布局散亂、同質(zhì)化建設現(xiàn)象突出、區(qū)域發(fā)展差距擴大、中心城區(qū)綜合承載和輻射帶動能力弱等發(fā)展困局。在資源制約和經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展背景下，碎片化鎮(zhèn)街發(fā)展不僅導致城鄉(xiāng)混雜的城市區(qū)域空間發(fā)展品質(zhì)低下而難以為繼，而且也難以實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展所需要的人才聚集。最終，以單一鎮(zhèn)街為主體開展城鎮(zhèn)規(guī)劃，不僅使中心城區(qū)城市功能不突出，第三產(chǎn)業(yè)尤其是高端服務業(yè)如科研、教育、文化等發(fā)展明顯滯后，而且使各鎮(zhèn)街城市功能培育處于較低水平，成為制約東莞和中山城市化轉(zhuǎn)型升級的瓶頸。

(四)放權(quán)改革面臨挑戰(zhàn)

首先，“事下放而人和財不下放”的結(jié)構(gòu)性矛盾突出。行政性放權(quán)改革導致鎮(zhèn)(街)事權(quán)快速增加，原有事權(quán)、人權(quán)和財權(quán)的匹配關(guān)系被打破，這無疑會降低鎮(zhèn)街履職能力和管理服務水平?！凹恿坎患觾r”的“事權(quán)下放”遭遇的是鎮(zhèn)街人員“嚴格控編”，鎮(zhèn)街只能“疲于應付”。調(diào)查顯示：與中山全市鎮(zhèn)街事權(quán)總量2012～2016年增長60%以上相比，同期全市鎮(zhèn)街工作人員僅增長30%，事權(quán)下放與人員配比之間存在著巨大落差。于是，“編外人員”數(shù)量激增。其次，事權(quán)下放遭遇法制障礙。東莞雖然下放了許多是縣級政府才能行使的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，但市直部門主要是以變通的委托、交辦方式下放，鎮(zhèn)街在行使這些權(quán)限時也只能以相應市直部門名義進行，加蓋的也是市直部門業(yè)務章。因此，放權(quán)強鎮(zhèn)改革雖然擴大了鎮(zhèn)街經(jīng)濟社會管理權(quán)限，但是鎮(zhèn)街并不具備相應的法律主體資格。不僅如此，大量事權(quán)下放都遭遇“權(quán)責不統(tǒng)一”的尷尬，即權(quán)力已下放給鎮(zhèn)街，但市直部門依然是引發(fā)行政訴訟后的被告，導致法定責任難以追究。最后，“一刀切”的事權(quán)下放不符合各鎮(zhèn)街千差萬別的實際情況。在兩市“放權(quán)強鎮(zhèn)”實踐中，“一刀切”的事權(quán)下放面對的是發(fā)展水平和需求各異的鎮(zhèn)街，不可避免地導致事權(quán)下放存在著“空放”或執(zhí)行困難等問題。

總之，碎片化鎮(zhèn)域發(fā)展模式導致資源低效化、動力分散化、設施小型化、形態(tài)碎片化、環(huán)境低質(zhì)化，最終損害了市域綜合競爭力提升。與蘇州以約占全市土地面積32%的17家省級以上開發(fā)區(qū)創(chuàng)造全市72%的經(jīng)濟總量、65%的財政收入和90%的進出口額相比，東莞以約占全市土地30%的6個園區(qū)僅創(chuàng)造了約21%的經(jīng)濟總量和12%的稅收。因此，必須突破既有行政區(qū)經(jīng)濟框架，走向一體化市域經(jīng)濟。

五、走向市域整合的地域空間結(jié)構(gòu)重組

基于作為現(xiàn)行體制下重組市域地理空間之手段的行政區(qū)劃改革在東莞和中山尚難以落地，走向市域整合的尺度重組可以從柔性的地域空間結(jié)構(gòu)重組入手。

一方面，從鎮(zhèn)街碎片化發(fā)展轉(zhuǎn)向市域協(xié)同發(fā)展。近年來，東莞和中山兩市不約而同地提出了空間尺度重組的“組團戰(zhàn)略”。在東莞，力圖通過實施園區(qū)統(tǒng)籌組團發(fā)展戰(zhàn)略，在不改變行政架構(gòu)的前提下劃定了六大片區(qū)，進一步理順行政體制，推動區(qū)域間資源的配置和整合。2015年，東莞出臺《東莞市城市總體規(guī)劃(2016-2030)》，明確了“分區(qū)統(tǒng)籌、強心育極、對接灣區(qū)、聯(lián)系廣深”的空間發(fā)展策略和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展理念。2017年，東莞將全市劃分為城區(qū)片區(qū)(包括南城街道、莞城街道、東城街道、萬江街道、高埗鎮(zhèn)、石碣鎮(zhèn))、以松山湖(生態(tài)園)為中心的松山湖片區(qū)、以濱海灣新區(qū)為中心的濱海片區(qū)、以水鄉(xiāng)新城為中心的水鄉(xiāng)新城片區(qū)、以常平鎮(zhèn)為中心的東部產(chǎn)業(yè)園片區(qū)和以塘廈鎮(zhèn)為中心的東南臨深片區(qū)，強調(diào)將通過園區(qū)統(tǒng)籌組團發(fā)展、做強園區(qū)核心功能、增強輻射帶動作用，縮小區(qū)域發(fā)展差距、提高城市建設品質(zhì)，形成聯(lián)動發(fā)展新局面。無獨有偶，2011年，中山市提出從行政區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型為經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟。2016年底，中山市第十四次黨代會提出“一中心、四組團”發(fā)展戰(zhàn)略。2017年4月25日，全面啟動“一中心、四組團”發(fā)展戰(zhàn)略的《中共中山市委 中山市人民政府關(guān)于實施組團式發(fā)展戰(zhàn)略的意見》正式發(fā)布。為了探索統(tǒng)籌協(xié)調(diào)集約發(fā)展，中山將打造“中心、東部、東北、西北、南部”五個組團，分別成立作為議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的組團管理委員會，以“一組團一模式”推進治理機制創(chuàng)新。顯然，如何調(diào)動各鎮(zhèn)街參與組團發(fā)展的積極性、如何協(xié)調(diào)和平衡各鎮(zhèn)街利益，是促進鎮(zhèn)街協(xié)同均衡發(fā)展的關(guān)鍵。從東莞實踐來看，分別采取了水鄉(xiāng)特色發(fā)展經(jīng)濟區(qū)管委會模式和松山湖生態(tài)園管委會模式兩種并行的跨鎮(zhèn)街協(xié)調(diào)制度?；谥猩浇M團發(fā)展運作實踐，研究者在比較各種可能的跨鎮(zhèn)街橫向協(xié)調(diào)基礎上，提出了建立健全聯(lián)席會議的構(gòu)想。但無論是管委會還是聯(lián)席會議，都只是組織層面的制度安排，如何使管委會、聯(lián)席會議協(xié)作到位還需要更為完善的治理機制。

另一方面，調(diào)適市中心與周邊鎮(zhèn)街關(guān)系。東莞與中山“市管鎮(zhèn)”體制發(fā)展遭遇的種種挑戰(zhàn)，既是因為缺乏鎮(zhèn)街協(xié)同發(fā)展，又是因為“弱中心強周邊”的組團化城鎮(zhèn)發(fā)展模式難以為繼。因此，在實施“組團”戰(zhàn)略的同時，還必須立足于市域整合而重構(gòu)市鎮(zhèn)關(guān)系。一方面，日益激烈的城市發(fā)展競爭迫切要求提升中心城區(qū)競爭力，中心城區(qū)必須具備強大的集聚、輻射和公共服務功能。另一方面，區(qū)域發(fā)展競爭中代表一個城市形態(tài)、功能與品質(zhì)的中心城區(qū)，應該能在經(jīng)濟社會發(fā)展的“極化效應”基礎上產(chǎn)生“擴散效應”，以輻射周邊發(fā)展來促進市域融合發(fā)展并最終提升區(qū)域整體競爭力。因此，為適應城市化轉(zhuǎn)型升級發(fā)展需要和日益激烈的區(qū)域競爭，東莞與中山這樣的組團化城市必須重新盤整松散的資源、重組市域空間，從分散式城鎮(zhèn)化發(fā)展形態(tài)走向集聚式發(fā)展，凝心聚力地打造出一個強有力的中心城區(qū)，從而提升整個城市凝聚力與品質(zhì)感。具體而言，在東莞和中山等制造業(yè)鎮(zhèn)街星羅棋布的區(qū)域，發(fā)展現(xiàn)代生產(chǎn)性服務業(yè)是中心城區(qū)建設的最優(yōu)選項。貫穿于企業(yè)生產(chǎn)的上游、中游和下游諸環(huán)節(jié)的現(xiàn)代生產(chǎn)性服務業(yè)依附于制造業(yè)企業(yè)而存在，通過將日益專業(yè)化的人力資本和知識資本引進制造業(yè)以推動其轉(zhuǎn)型升級，從而成為加速二三產(chǎn)業(yè)融合的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。充分發(fā)展具有專業(yè)化程度高、知識密集特點的現(xiàn)代生產(chǎn)性服務業(yè)，不僅能為提高制造業(yè)生產(chǎn)效率提供保障服務，而且有利于保持工業(yè)生產(chǎn)過程的連續(xù)性、促進工業(yè)技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)升級，可以成為推動東莞和中山制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要引擎。與傳統(tǒng)資源密集型生產(chǎn)性服務業(yè)相比，現(xiàn)代知識和技術(shù)密集型生產(chǎn)性服務業(yè)的集聚效應更加明顯，對創(chuàng)新效率有顯著的促進作用。而從既有實踐來看，在新型專業(yè)鎮(zhèn)邁向高端產(chǎn)業(yè)的征程中，現(xiàn)代生產(chǎn)性服務業(yè)在中山開始發(fā)揮出經(jīng)濟轉(zhuǎn)型“中場發(fā)動機”的作用，東莞制造業(yè)企業(yè)的品牌、技術(shù)、質(zhì)量意識不斷覺醒，對包括科技服務在內(nèi)的現(xiàn)代生產(chǎn)性服務的需求猛增。因此，發(fā)揮東莞和中山中心城區(qū)在教育、醫(yī)療、生活配套等方面的比較優(yōu)勢，大力發(fā)展能引領(lǐng)周邊鎮(zhèn)街制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的現(xiàn)代生產(chǎn)性服務業(yè)勢在必行。如此，就可以塑造一個中心城區(qū)定位為現(xiàn)代生產(chǎn)性服務業(yè)集聚發(fā)展、輻射周邊鎮(zhèn)街制造業(yè)發(fā)展，外圍鎮(zhèn)街與中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)同、錯位發(fā)展的市域共同體。

六、走向市域整合的治理機制重構(gòu)

在人文地理學研究中，尺度重組是“地理-社會”的雙重空間再造過程。為此，尺度重組視閾中的“市管鎮(zhèn)”體制再造，除了空間結(jié)構(gòu)重組外，還需要推進與之相應的區(qū)域治理機制重構(gòu)。在區(qū)域治理中，政府、企業(yè)和社會組織都是不可或缺的行動者。相應地，實現(xiàn)市域整合的治理機制重構(gòu)包括：

首先，完善市域府際協(xié)作機制。為了實現(xiàn)地理邊界、行政邊界和經(jīng)濟邊界的良性耦合，基于短期內(nèi)無法實現(xiàn)行政區(qū)劃改革式空間重組的現(xiàn)實，推進市域內(nèi)不同政府之間的分工與功能重新配置就是一種理性選擇。一方面，建立健全橫向府際協(xié)作機制以實現(xiàn)鎮(zhèn)街協(xié)同發(fā)展。在“組團戰(zhàn)略”中，橫向府際協(xié)作的主要使命在于：統(tǒng)籌鎮(zhèn)街間基礎設施和公共服務、統(tǒng)籌土地資源建設市級產(chǎn)業(yè)平臺以引進大企業(yè)和大項目、整合經(jīng)濟要素以加強鎮(zhèn)街間產(chǎn)業(yè)聯(lián)系、提高行政效率并降低運行成本。從國內(nèi)城市群府際聯(lián)席會議的運作實踐來看，缺乏激勵約束等相關(guān)機制時，往往長期止步于只有口號而沒有行動。因此，要使東莞與中山的“組團戰(zhàn)略”能成功實現(xiàn)鎮(zhèn)街協(xié)同，必須在現(xiàn)有管委會、聯(lián)席會議等組織制度之外，完善相應的有效運行機制。一是激勵約束機制。如制定與組團發(fā)展相配套的績效考評機制，引入激勵和問責，使各鎮(zhèn)街充分與“組團戰(zhàn)略”相向而行。二是科學的利益共享與補償機制。如通過財政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補償、項目流轉(zhuǎn)“內(nèi)部超市”、招商項目稅收分成和稅收增量共享等措施，塑造鎮(zhèn)街資源共享、利益共贏新局面。另一方面，健全縱向府際協(xié)調(diào)實現(xiàn)市鎮(zhèn)分工協(xié)作基礎上的聯(lián)動發(fā)展。為此，以“市級統(tǒng)籌、鎮(zhèn)街聯(lián)動，利益均衡、整體發(fā)展”為原則，可以推動市鎮(zhèn)職能分工基礎上的整合發(fā)展。第一，強化市級政府謀劃發(fā)展職責。市級政府應該關(guān)注提升城市高度、奠定區(qū)域格局、發(fā)掘發(fā)展后勁等事關(guān)市域重大發(fā)展的全局性問題，聚焦于跨鎮(zhèn)街規(guī)劃、重大設施、重要項目，確保城市規(guī)劃、建設、管理和產(chǎn)業(yè)布局、公共服務在市域內(nèi)的均衡統(tǒng)一。主要包括：其一，驅(qū)動市域產(chǎn)業(yè)布局、鎮(zhèn)街經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級；其二，促進中心城區(qū)升級提質(zhì)，改變長期以來市中心要素集聚能力弱的局面；其三，轉(zhuǎn)變粗放型城市發(fā)展方式，優(yōu)化政務服務和生態(tài)環(huán)境，探索經(jīng)濟新常態(tài)下城市的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展路徑。第二，強化鎮(zhèn)街行政執(zhí)行職責。各鎮(zhèn)街在產(chǎn)業(yè)方面做優(yōu)“存量”的基礎上主要承擔社會建設和公共服務職責。第三，優(yōu)化市鎮(zhèn)財政分權(quán)。市鎮(zhèn)(街)兩層政府的財稅分別源自職能劃分的不同管理領(lǐng)域。在此基礎上，既發(fā)揮市級政府的統(tǒng)籌發(fā)展功能又發(fā)揮鎮(zhèn)街的高效執(zhí)行能力。一方面，市級政府可以在更高層次上進行市域統(tǒng)一協(xié)調(diào)，以實現(xiàn)效率與公平。另一方面，鎮(zhèn)街可以在轄區(qū)范圍進行有效的公共服務供給，與社區(qū)組織合作共治。

其次，激發(fā)市場活力。改革開放以來，市場機制成就了珠三角專業(yè)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)集群。從碎片化專業(yè)鎮(zhèn)發(fā)展走向市域整合后產(chǎn)業(yè)集群的高級化發(fā)展，同樣也離不開市場機制。事實上，在市域整合中府際協(xié)作主要針對發(fā)展規(guī)劃、基礎設施與公共服務統(tǒng)籌，而實現(xiàn)資源要素自由流動以提升市域資源配置效率離不開市場機制。為此，一是應該借助于有效的府際協(xié)作消解行政壁壘，為市域資源要素自由流動創(chuàng)造條件。二是要充分發(fā)揮企業(yè)在市域整合中的作用。在減少各鎮(zhèn)街對企業(yè)跨區(qū)域行為限制的過程中，鎮(zhèn)街間的“楚河漢界”將通過市場一體化來克服。當所有企業(yè)都根據(jù)各地比較優(yōu)勢進行企業(yè)層面的資源配置時，市域經(jīng)濟整合就會水到渠成。三是要深化放、管、服改革，建立統(tǒng)一的市域市場準入規(guī)則、市場監(jiān)管機制，優(yōu)化市場運營環(huán)境。

最后，激活社會力量。一是激發(fā)行業(yè)協(xié)會商會的活力。行業(yè)協(xié)會商會既是溝通企業(yè)與政府之間關(guān)系的橋梁與紐帶，又是實現(xiàn)東莞和中山市域整合中優(yōu)化營商環(huán)境、規(guī)范行業(yè)市場秩序、加快制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級等的重要力量。為此，既要增強行業(yè)協(xié)會商會的服務市場和政策倡導能力，又要積極營造有利于行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展的政策環(huán)境。二是發(fā)揮智庫的積極作用。一方面，在東莞和中山實現(xiàn)市域整合發(fā)展中，應該激發(fā)智庫建言獻策功能，促進市域發(fā)展決策科學化；另一方面，智庫可以成為政府決策與民意訴求之間的橋梁，促進市域發(fā)展決策民主化。三是發(fā)展有序的市民參與。實現(xiàn)東莞和中山市域整合發(fā)展最終是為了回應廣大市民對美好生活的向往，因此應該通過疏通參與渠道、健全參與平臺、完善參與組織化機制等來發(fā)展有序的市民參與，在更高層次、更廣范圍形成深化“市管鎮(zhèn)”體制改革的合力。

結(jié) 語

改革開放以來，東莞和中山兩市特殊的地級市直管鎮(zhèn)體制通過持續(xù)的放權(quán)強鎮(zhèn)，型塑了“一鎮(zhèn)一品”的專業(yè)鎮(zhèn)發(fā)展模式，也使分居珠江口東西兩岸的這兩個微型地級市與南海、順德一起成為馳名中外的“廣東四小虎”。正是崛起于改革開放大潮之中、星羅棋布于珠三角各地的專業(yè)鎮(zhèn)，成就了以制造業(yè)聞名的珠三角模式。但是，在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，這種發(fā)展模式也面臨著產(chǎn)業(yè)、土地、行政架構(gòu)、城鎮(zhèn)規(guī)劃“四個難以為繼”。究其成因，主要是行政區(qū)經(jīng)濟模式下的鎮(zhèn)街固守各地特定行政職能空間與權(quán)力運行空間，不僅阻礙市域內(nèi)鎮(zhèn)街間資源要素流動和市場一體化，而且“市管鎮(zhèn)”體制下的碎片化城鎮(zhèn)發(fā)展制約了經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。因此，從放權(quán)強鎮(zhèn)適時向市域整合發(fā)展轉(zhuǎn)型的“市管鎮(zhèn)”體制再造，成為一種面向未來的發(fā)展選擇?；诔叨戎亟M視閾，既要以跨鎮(zhèn)街協(xié)同和市鎮(zhèn)關(guān)系重構(gòu)來實現(xiàn)市域整合中的空間結(jié)構(gòu)重組，又要以強化府際協(xié)作、激發(fā)市場活力、激活社會力量來實現(xiàn)市域整合中的治理機制重構(gòu)。總之，東莞和中山統(tǒng)籌市域發(fā)展戰(zhàn)略應著重擴容提質(zhì)，不僅需要在既有“組團戰(zhàn)略”基礎上以現(xiàn)代生產(chǎn)性服務業(yè)集聚發(fā)展來營造能輻射和凝聚周邊的強市中心，而且需要完善政府、市場和社會協(xié)同的治理機制，實現(xiàn)“市管鎮(zhèn)”體制再造。

改革開放以來的東莞、中山、臺州、淄博等城市通過部分權(quán)力下移釋放了基層發(fā)展動力和活力，既是以簡政放權(quán)實現(xiàn)多中心快速發(fā)展的成功典范，又成功規(guī)避了攤大餅式單極化城市擴張導致的交通擁堵、環(huán)境污染等諸多“現(xiàn)代城市病”。但是，在日趨激烈的城市發(fā)展競爭中，多中心碎片化發(fā)展不僅導致區(qū)域治理失靈而且生產(chǎn)了不合理的城市空間布局，缺乏強中心的輻射帶動在相當程度上也削弱了組團化城市的整體競爭力。于是，組團化城市發(fā)展面臨著從多中心競逐向聯(lián)動整合的發(fā)展轉(zhuǎn)型。通過尺度重組實現(xiàn)柔性整合是當前較為可行的策略選擇。尺度重組視閾中的珠三角“市管鎮(zhèn)”體制再造可以為那些組團化城鎮(zhèn)區(qū)域的未來整合發(fā)展提供有益的參考。

①岳芳敏：《廣東專業(yè)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型升級:機制與路徑》，廣州：《學術(shù)研究》，2012年第2期。

②周春山、王宇渠、徐期瑩、李世杰：《珠三角城鎮(zhèn)化新進程》，北京：《地理研究》，2019年第1期。

③王翔、戴桂斌：《新型城鎮(zhèn)化背景下的專業(yè)鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展研究——基于珠三角產(chǎn)業(yè)社區(qū)的視角》，貴陽：《貴州社會科學》，2014年第3期。

④王登嶸、鄧榮全、陳文勝：《城鎮(zhèn)空間整合導向下的東莞行政區(qū)劃管理體制創(chuàng)新研究》，南寧：《規(guī)劃師》，2006年第9期。

⑤劉建華：《東莞撤鎮(zhèn)設區(qū)遭遇阻力》，北京：《小康》，2011年第9期。

⑥張緊跟：《區(qū)域公共管理視野下的行政區(qū)劃改革:以珠三角為例》，廣州：《中山大學學報》(社會科學版)，2007年第5期。

⑦Richard Howitt, “Scale and the Other: Levinas and Geography,”Geoforum, vol.33, no.3 (August 2002), pp. 299-313.

⑧馬學廣、李魯奇:《國外人文地理學尺度政治理論研究進展》，西安：《人文地理》，2016年第2期。

⑨魏成、沈靜、范建紅：《尺度重組——全球化時代的國家角色轉(zhuǎn)化與區(qū)域空間生產(chǎn)策略》，北京：《城市規(guī)劃》，2011年第6期。

⑩Neil Brenner,“Open Questions on State Rescaling,”CambridgeJournalofRegions,EconomyandSociety, vol. 2, no. 1 (March 2009), pp.123-139.