篳路藍(lán)縷：同光之際清政府制定“開山撫番”政策的臺(tái)前幕后

趙 蒙

“開山撫番”①是晚清政府開發(fā)臺(tái)灣少數(shù)民族地區(qū)的重要政策。以往的研究多從政策史角度出發(fā)，簡要介紹“開山撫番”政策的形成背景、主要內(nèi)容與推行過程②，而對(duì)促使清政府制定這一政策的內(nèi)外因素及經(jīng)過關(guān)注不夠。至于清政府應(yīng)對(duì)日本侵臺(tái)的戰(zhàn)時(shí)舉措與“開山撫番”相關(guān)政策的形成有何關(guān)聯(lián)，這些舉措對(duì)沈葆楨草擬《臺(tái)灣善后事宜折》有何影響，更是鮮有研究。本文擬進(jìn)一步考察“開山撫番”政策的內(nèi)外背景、形成經(jīng)過、思想來源及影響，以深化學(xué)界對(duì)清政府在臺(tái)灣推行“開山撫番”政策的認(rèn)識(shí)。

一、“開禁”：從奏議到?jīng)Q心

學(xué)界對(duì)清代臺(tái)灣“封禁”政策的轉(zhuǎn)變過程多有研究③，而對(duì)同治年間清政府關(guān)于“開禁”的思考關(guān)注不夠。1874年日本侵臺(tái)之前，在前代議題的基礎(chǔ)上，中樞與地方官員也在思考臺(tái)灣如何“開禁”與“撫番”的問題。日本侵臺(tái)后，清政府進(jìn)一步探索廢除漢“番”隔離的“開禁”之策。

為維持臺(tái)灣地方治安，緩解漢“番”沖突，康乾以來，清政府逐步強(qiáng)化漢“番”隔離的封禁政策，然官方禁令無法阻止?jié)h族移民與“熟番”越界拓墾“番地”。嘉道年間，為防止“生番”出草傷人，緩解漢“番”沖突，閩臺(tái)地方官建議中央調(diào)整封禁政策，將噶瑪蘭、水沙連等“番地”納入版圖，設(shè)置屯墾。出于防止內(nèi)山“番地”被亂民盤踞的考慮，清廷內(nèi)部態(tài)度不一，雖批準(zhǔn)在噶瑪蘭設(shè)官治理，卻多反對(duì)在水沙連等“番地”設(shè)治。

同治五年(1866)十月，“戴潮春事件”平定之后，閩浙總督左宗棠奉旨處理臺(tái)灣善后事宜，責(zé)成臺(tái)灣鎮(zhèn)道官員籌劃處理“民番”關(guān)系之策，劉明燈、吳大廷等官員重申將水沙連“番地”收歸官治的必要性，力陳招撫“生番”之利，奏請(qǐng)調(diào)整漢“番”隔離政策，放開墾荒禁令，加強(qiáng)對(duì)“番地”與內(nèi)附“生番”的治理，防止外國勢(shì)力利用“生番”滋事：“臺(tái)灣生番性雖蠻野，卻極馴順。地方官如能清愨自持，以簡佚之道處之，最易見德。從前生番獻(xiàn)水沙連六社之地，請(qǐng)得剃發(fā)，比于內(nèi)地民人，疆臣以聞，而部議格之。生番怏怏失望，卒致游民勾番私墾，徒長械斗之風(fēng)，寖且藏垢納污，終為逋逃之藪。至今臺(tái)人言之，猶有余恨。夫馭邊氓之道，與內(nèi)地殊,此輩山獸河魚，但能順其性而撫之，勿有擾害，積漸自然，自可無事。無論生番輸款內(nèi)附，供糧當(dāng)差，于國家有益無損，即今稍有所費(fèi)，亦當(dāng)羈縻弗絕，以示恩信，何有擯絕不受，坐視客民強(qiáng)占虐使，留為肇釁之端。況近自洋人入駐要口以來，游歷內(nèi)山，習(xí)知形勢(shì)，設(shè)我棄而人取之，尤于事體非宜?，F(xiàn)當(dāng)生齒繁盛，游民輻輳之時(shí)，似宜弛墾荒之令，并聽生番剃發(fā)，齒于編氓。所有番社情事，愿內(nèi)附者聽之。但勿強(qiáng)為招致，于事理似無不可?！雹茈S后，清廷下旨：“臺(tái)灣一郡遠(yuǎn)隔大洋，番民雜處，易啟釁端；現(xiàn)當(dāng)生齒日繁、洋舶來往，尤宜加意整頓，以奠嚴(yán)疆?！纫圆坏脙?nèi)附為憾，自宜相機(jī)駕馭，羈縻弗絕?！雹莩?duì)解除封禁之議不置可否，但出于防范外敵入侵的考慮，對(duì)招撫“生番”的態(tài)度有所松動(dòng)。

同治六年(1867)四月，東南海域外輪往來頻繁，臺(tái)灣后山“番地”多受外力滋擾，有識(shí)之士向閩浙總督吳棠建言，為防洋人覬覦后山物產(chǎn)富饒之地，建議開山、“撫番”，將水沙連“番地”收歸官治：“故后山之宜開，生番之宜撫，在昔為益地以養(yǎng)民，在今為正名以防患?！?jīng)理大要，仍自水沙連辦起。因勢(shì)利導(dǎo)，流、土并用，即以隸之道、府，不必盡設(shè)郡、縣；務(wù)使番眾安心，不虞失所。……何況開辟撫綏，肇端在此；不由通達(dá)番情，何以能憑空招致?！雹?/p>

同治十一年(1872)，受福建督撫委托，福建布政使潘霨在參考《臺(tái)灣治略八則》與《臺(tái)灣事宜三條》的基礎(chǔ)上，為解決臺(tái)灣增兵設(shè)防財(cái)源短缺的問題，也建議將水沙連“番地”納入版圖，丈量田畝，升科收稅：“臺(tái)灣內(nèi)山以水沙連為最，地廣而平衍，土沃而居民尤多，閩廣兩省逋逃之藪，涵淹卵育，百年于茲，辟草萊，勤樹藝，耕而食，織而衣，久相忘于帝力矣。乃一旦開辟，必官為之丈其地畝，籍其民人，課其賦稅，一歲或一征或兩征，責(zé)以維正之供”。此外，潘霨反思清廷治臺(tái)因循封界舊制，錯(cuò)過了開發(fā)后山的良機(jī)，擔(dān)憂列強(qiáng)的覬覦終會(huì)引發(fā)臺(tái)灣動(dòng)亂：“從前疆臣進(jìn)開辟之議，維時(shí)四海晏安，庫藏充足，開疆拓工，力猶足以及之，當(dāng)奉特旨停罷，圣明洞達(dá)，慮啟邊釁。今內(nèi)地用兵二十年，財(cái)力殫竭，洋人垂涎臺(tái)灣，窺伺已久，設(shè)或觀釁而動(dòng)，陰助其虐，吾恐全臺(tái)之患，有甚于林逆戴逆者矣?！雹?/p>

同治十三年(1874)，日本借口琉球漂流民遇害事件，派兵入臺(tái)討伐牡丹社等地，并叫囂“番地?zé)o主論”。清政府密切關(guān)注事態(tài)發(fā)展，多次向日方交涉，嚴(yán)正宣示對(duì)臺(tái)灣后山“番地”的主權(quán)和對(duì)“生番”的管轄權(quán)。得知本年二月間，有一只日本兵船“寄泊廈港(廈門)，擬借校場(chǎng)操兵”。總理衙門便正式照會(huì)日本外務(wù)省，質(zhì)問“此次忽聞貴國欲興師前往臺(tái)灣，是否的確”；并向日本鄭重宣示清政府對(duì)臺(tái)灣“番地”擁有主權(quán)：“(臺(tái)灣)其中生番人等向未繩之以法，故未設(shè)立郡縣，而地土實(shí)系中國所屬，中國邊界地方”。⑧

與此同時(shí)，為抵御外患，清政府決定探索撤除臺(tái)灣“番漢”界限以及將“生番”納入官府管轄的方案?？偫硌瞄T奏請(qǐng)派欽差大臣專辦臺(tái)務(wù)，并建議撤除“番”界、招撫“生番”：“擬請(qǐng)欽派聞望素著、熟悉洋情之大員，率領(lǐng)輪船前往臺(tái)灣生番一帶，察看情形，妥籌辦理?！吧瑧?yīng)否開禁，如何示以懷柔，治以簡易，俾不為彼族所用，且不為他族所垂涎之處，均應(yīng)由欽差大臣，會(huì)同該省督、撫、將軍、提督等熟商，請(qǐng)旨辦理?！雹徇@一觀點(diǎn)與七年前有識(shí)之士為防外患覬覦“番地”的建言如出一轍。

清廷下旨：“著派沈葆楨帶領(lǐng)輪船、兵弁，以巡閱為名，前往臺(tái)灣生番一帶察看，不動(dòng)聲色，相機(jī)籌辦?！辽缈砷_禁，即設(shè)法撫綏駕馭，俾為我用藉衛(wèi)地方，以免外國侵越”；另命福建布政使潘霨為幫辦大臣，輔佐沈葆楨處理日本侵臺(tái)事宜。⑩與此前不置可否的態(tài)度相比，朝廷非但未否定“開禁”之議，反而直言可以探索“開禁”御敵之策，足見此時(shí)治臺(tái)重心已由防內(nèi)亂轉(zhuǎn)向防外患。

同治初年，地方官員關(guān)于“開禁”“撫番”可解內(nèi)憂、可抵外患的討論，為幾年后清政府抵御日本侵臺(tái)提供了方向。1874年日本侵臺(tái)后，清廷逐漸意識(shí)到開發(fā)臺(tái)灣后山與加強(qiáng)對(duì)“番民”管控已迫在眉睫，因而命沈葆楨、潘霨二人入臺(tái)詳查“番情”、招撫“生番”，以御外患。

二、“開路”設(shè)防與招撫“生番”

日軍久據(jù)臺(tái)灣，總理衙門指示沈葆楨、潘霨等人在臺(tái)設(shè)防壯威，并設(shè)法入山開路、招撫“生番”，以逼迫日軍撤兵。既往研究多從1874年日本侵臺(tái)事件的角度關(guān)注清政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的交涉過程與設(shè)防情況，并未說明備戰(zhàn)舉措與善后之策的出臺(tái)有何關(guān)聯(lián)，忽略了“開山撫番”思想經(jīng)歷了從實(shí)踐探索發(fā)展為政策條文的形成過程。

同治十三年(1874)五月初，潘霨、沈葆楨相繼抵達(dá)臺(tái)灣府城。起初，沈葆楨對(duì)臺(tái)灣“生番”情況并不了解，對(duì)于破除“番界”、招撫“生番”也無具體的思路，“生番事素非所知?！T同事會(huì)商，應(yīng)辦者三事：曰舌戰(zhàn)，曰預(yù)防，曰開禁。計(jì)改土歸流，非旦夕事，且必倭兵退后，乃可舉行?！弊鳛閹娃k大臣的潘霨則對(duì)涉臺(tái)事務(wù)關(guān)注已久，并詳細(xì)咨詢鳳山紳耆臺(tái)灣南路生番概況，實(shí)地考察鳳山等地情，“冒暑巡閱，……奉派勸諭各莊頭人，著其出力辦事”，為沈葆楨在臺(tái)招募土勇、擇要設(shè)防、疏通陸路、撫恤“生番”積極建言獻(xiàn)策。

在擇要設(shè)防的基礎(chǔ)上，駐臺(tái)官兵亟需疏通臺(tái)灣南路前山與后山之間的道路，以牽制日軍。鳳山紳耆向潘蔚建言，應(yīng)打通南路各“番社”之間的道路，重視撫恤南路各“番社”，以防開路中被“生番”襲擊：“查臺(tái)灣港道分歧，防守難周，終非長久之策?！耘_(tái)灣府城，至鳳山縣治八十里，遞至東港三十里，再至枋寮三十里以下，未入版圖，均屬生番地界。今我官軍前進(jìn)，必須招募加祿洞、刺桐腳、風(fēng)港各莊頭人，赍辦紅布、銀牌、羽毛、絨花、料珠、牛肉、燒酒等件，分賞附近平埔傀儡、率芒各社生番，不準(zhǔn)伏莽放銃，便可師行無阻?！睘榉乐谷哲娗终棘樃浇谋澳?，潘霨、夏獻(xiàn)綸特派同知袁聞柝前往招撫鳳山對(duì)面的卑南社，順道探明鳳山至卑南的山路：“陳安生等該番目五人，立即薙發(fā)，隨委員來郡叩謁。臣等分給銀牌、衣物，以原船送歸?！惏采畾w也，袁聞柝派弁隨之，令其從山后尋路，探出山前?！?/p>

同時(shí)，沈葆楨等人奏請(qǐng)調(diào)閩、蘇兵力援臺(tái)，并招募土勇，以便擇要設(shè)防、入山開路、招攬軍民墾荒。五月下旬，得知日軍“將番社各營退扎龜山，從其國運(yùn)農(nóng)具、樹苗、花種前來。扎營之地，皆優(yōu)給土人租價(jià)”，沈葆楨建議由福建陸路提督羅大春派兵駐扎蘇澳， “目前以絕島族覬覦之心，將來以開生番招撫之地，則臺(tái)北方稍有眉目”。六七月間，日軍派船探查臺(tái)灣北路岐萊(今臺(tái)灣花蓮，舊亦稱奇萊、洄瀾)等處，并利誘附近的加禮宛、七交川等“番社”，企圖建立新的登陸據(jù)點(diǎn)。蘇澳駐兵單薄，北路亟待援軍，“惟由蘇澳至岐萊，港道艱險(xiǎn)異常，輪船既不能通，小艇須候風(fēng)汛，開通陸路曠日需時(shí)”，夏獻(xiàn)綸建議：“擬就淡(淡水)、蘭(噶瑪蘭)添添土勇兩營，有事則當(dāng)勇，無事則開山，山路既開，即可分移岐萊各處墾荒”。近來傳聞日本要派六萬日軍，“預(yù)備臺(tái)事決裂，先打金陵”，沈葆楨請(qǐng)催提督唐定奎統(tǒng)率徐州洋槍隊(duì)十三營迅速來臺(tái)。在開路、“撫番”的同時(shí)，招民沿路開墾“番地”可保山路開通后不至荒廢。沈葆楨命羅大春派兵轉(zhuǎn)駐岐萊，一為兼顧南北路，二為招攬商民扼要墾荒，以保全已開墾山路，為前方開路勇丁供給糧餉。因板橋林家等當(dāng)?shù)丶澤滩辉附M織民力分段屯墾深入內(nèi)山的大南澳(花蓮縣北部，臺(tái)灣宜蘭縣以南)，沈葆楨便建議羅大春鼓勵(lì)軍民墾荒：“兵勇有愿挈家入山結(jié)茆而居者，聽之；有與生番兩愿通婚姻者，亦聽之；能教生番耕種，則尤佳?！?/p>

鑒于南北路的山路開鑿順利，加之卑南等地“番社”多已歸順，“開禁”事宜被提上日程。沈葆楨判斷，開發(fā)后山資源大有可為：“倭奴一去，開山事可三路并舉。擬將臺(tái)地各種物產(chǎn)，破除繩墨，痛快發(fā)泄之。”南路眾多“番社”前來歸順請(qǐng)求庇護(hù)，“目前番眾輸誠如此，開禁之事，冀可日起有功。……北路自蘇澳至南風(fēng)澳山路，兩日內(nèi)即便開通，現(xiàn)已進(jìn)辟岐萊之道。”

與南路相比，北路東澳(今宜蘭縣蘇澳鎮(zhèn)附近)至大南澳(今宜蘭縣南端)段開路緩慢，“大半縋幽鑿險(xiǎn)，苦費(fèi)人功”，且常遇到“兇番”沿路伏狙兵勇的事件。經(jīng)查：“大抵臺(tái)南番社經(jīng)倭人肆虐，知朝廷寬大高恩，故稍易招致?！甭?番社)則天荒未破，各社言語互異，官無從曲通其情，不得不諉諸通事。……生番積受其(番割)欺，無所投訴，憤不自勝，時(shí)報(bào)以殺?！睘榻鉀Q這一難題，沈葆楨等人下令開路中應(yīng)注意：“進(jìn)一步扎一哨，以勇兵護(hù)夫役，即須以碉堡護(hù)勇兵，非刊除草萊，即堪收效也。”清廷得知“北路復(fù)有生番撲犯碉樓、傷斃兵丁之事”，責(zé)令沈葆楨、文煜等人妥善招撫“生番”，“俾番眾悉為我用，藉可自固藩籬……敕令派出各員設(shè)法招徠，隨時(shí)撫恤。”

沈葆楨、潘霨、夏獻(xiàn)綸、羅大春等文武官吏通過招撫“生番”、招募土勇、入山“開路”、招攬軍民沿路墾荒，加固了臺(tái)防，遏制了日軍侵略，也為事后籌劃系統(tǒng)“開禁”之策積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

三、善后之策的提出

同治十三年(1874)九月下旬，在英國駐華公使威妥瑪?shù)热说姆e極調(diào)停下，中日雙方代表就日本討伐臺(tái)灣“生番”事件簽署《北京專條》。協(xié)議要求日本從臺(tái)灣撤軍，“日本國從前被害難民之家，中國先準(zhǔn)給撫恤銀十萬兩。又日本退兵，在臺(tái)灣所有修道、建房等件，中國愿留自用，準(zhǔn)給費(fèi)銀四十萬兩?！贝送?，協(xié)議還要求中國應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)近?！吧钡墓芸兀骸爸袊砸嗽O(shè)法妥為約束(生番)，以期永保航客，不能再受兇害?！?/p>

日本侵臺(tái)事件雖以外交磋商的方式得到了和平的解決，卻在朝野上下引起了極大震動(dòng)。日軍陸續(xù)撤臺(tái)后，臺(tái)灣海防壓力有增無減，如何妥善處理臺(tái)灣“番地”事宜，成為清政府亟待解決的重要問題。為約束臺(tái)灣“生番”，防止列強(qiáng)效仿日本再起釁端，清政府反思以往管理邊疆少數(shù)民族“不易其俗、不易其宜”的漢“番”隔離之策，決心將臺(tái)灣“番地”與“生番”納入到地方官府的直接管轄中。

既有研究多根據(jù)沈葆楨所上《臺(tái)灣善后事宜折》的文本，分析閩撫駐臺(tái)、行政建制、“開山撫番”等政策的推行過程，較少分析《臺(tái)灣善后事宜折》形成的經(jīng)過以及“開山撫番”文本的思想來源。

在此前“開禁”“撫番”主張的基礎(chǔ)上，1874年日本侵臺(tái)后，朝野上下就加強(qiáng)臺(tái)防、管理“生番”的問題達(dá)成了共識(shí)。武英殿大學(xué)士文祥就臺(tái)灣如何善后的問題，奏請(qǐng)“飭下沈葆楨、李鶴年，悉心籌商，所有在臺(tái)兵勇，應(yīng)如何酌留，全臺(tái)事宜，應(yīng)如何布置，均宜經(jīng)畫周妥，以善將來?！辫b于臺(tái)灣孤懸海外，文煜奏明臺(tái)灣開山防海在即，需重兵駐防。戶部侍郎宋晉奏請(qǐng)“撫番御外”，“惟招熟番為得寸則寸之計(jì)，撫生番為以毒攻毒之謀，不求近功，不墮狡算，似為兩平萬全之道?！标兏士偠阶笞谔倪M(jìn)一步提出了如何治理“生番”的方法，建議總理衙門借鑒乾嘉時(shí)期湖南地方官平息苗、猺、獞、黎等邊患的經(jīng)驗(yàn)，利用當(dāng)?shù)赝寥恕⑻碓鞝I屯、碉堡來治理“生番”。

中日議和后，臺(tái)灣如何善后成為沈葆楨、潘霨等人必須要解決的核心問題。臺(tái)灣善后之難在于，“勢(shì)當(dāng)漸圖番境開荒，事關(guān)剏始”，“開山撫番”成為開發(fā)臺(tái)灣全境的首要任務(wù)。沈葆楨、潘霨意識(shí)到需要在先前備戰(zhàn)措施的基礎(chǔ)上，籌劃更為完備的善后之策：“數(shù)月以來，南北諸路縋幽鑿險(xiǎn)，斬棘披荊，雖各著成效，卑南、奇萊各處雖分別軍屯，只有端倪，尚無綱紀(jì)。若不從此悉心籌畫，詳定規(guī)模，路非不已開也，謂一開之不復(fù)塞，則不敢知；番非不已撫也，謂一撫之不復(fù)疑，則不敢必。”加之“瀕海設(shè)防，內(nèi)山撫番，籌費(fèi)之難，人所共見。而吏治、營制、民風(fēng)積重難返，雖有巨費(fèi)，目前亦呼應(yīng)不靈，轉(zhuǎn)瞬又皆成弊竇，此非文字語言之所能達(dá)也”。因而，沈葆楨多次向李鴻章、林壽圖、左宗棠等人訴苦：“全臺(tái)開山善后之舉，非窮年累世不能告荝，其根源要在吏治，更非部民所能整頓?！?/p>

因臺(tái)灣“番地”善后問題事關(guān)重大，沈葆楨征求、參考了李鴻章、左宗棠、黎兆棠等多方的意見。在沈葆楨擬定善后折之前，李鴻章建議沈葆楨從長計(jì)議，籌劃善后之策：“開山撫番，增官設(shè)兵，一切善后，端緒宏大，諸賴長才久駐”；并鼓勵(lì)福建巡撫王凱泰勇于任事，“必須執(zhí)事與和、幼諸帥同心合謀，永杜覬覦?！?/p>

隨后，清廷責(zé)令沈葆楨、文煜等地方官員妥議臺(tái)灣如何善后事宜：“所有招撫生番及修城開路各事宜，仍當(dāng)妥籌辦理，毋得以倭兵已退即形松懈?！蓖问?1874)十一月十五日，沈葆楨呈上《臺(tái)灣善后事宜折》，不僅詳細(xì)規(guī)劃了開發(fā)“番地”、招撫“生番”的各個(gè)流程，而且指出了閩臺(tái)遠(yuǎn)隔重洋、吏治難控等方面的問題，主張移福建巡撫坐鎮(zhèn)臺(tái)灣，以確?！伴_山撫番”工作的順利進(jìn)行。該奏折成為晚清臺(tái)灣“開山撫番”的綱領(lǐng)性文件，也標(biāo)志著“開山撫番”運(yùn)動(dòng)艱難地邁出了第一步。

有鑒于近年來列強(qiáng)環(huán)伺臺(tái)灣，沈葆楨認(rèn)為開山“撫番”工作刻不容緩，“臣等曩為海防孔亟，一面撫番，一面開路，以絕彼族覬覦之心”，并強(qiáng)調(diào)“開山”與“撫番”是相輔相成的關(guān)系，“夫務(wù)開山而不先撫番，則開山無從下手，欲撫番而不開山，則撫番仍屬空談”。所謂“開山”，“則曰屯兵衛(wèi)，曰刊林木，曰焚草萊，曰通水道，曰定壤則，曰招墾戶，曰給牛種，曰立村堡，曰設(shè)隘碉，曰致工商，曰設(shè)官吏，曰建城郭，曰設(shè)郵驛，曰置廨署，此數(shù)者，孰非開山之后，必須遞辦者?！彼^“撫番”，“今欲撫番，則曰選土目，曰查番戶，曰定番業(yè)，曰通語言，曰禁仇殺，曰教耕稼，曰修道途，曰給茶鹽，曰易冠服，曰設(shè)番學(xué)，曰變風(fēng)俗，此數(shù)者，又孰非撫番之時(shí)，必須并行者?！?/p>

如此看來，沈葆楨的“開山撫番”方案的核心要點(diǎn)是在后山地區(qū)增設(shè)官吏、駐守軍隊(duì)、化“番”為民，加強(qiáng)對(duì)后山“番地”與“番民”的管控，以徹底消除列強(qiáng)對(duì)“番地”資源的覬覦。這一想法的出發(fā)點(diǎn)是“御外”，推行重點(diǎn)是“內(nèi)治”。通過打通臺(tái)灣西部平原與山地之間的道路，招撫、教化各地的“生番”，將山路所貫穿的各“番地”都納入到地方官府的有力管轄內(nèi)，并引導(dǎo)各處“生番”仿效漢人生活，將他們納入到常規(guī)的編戶齊民社會(huì)管理體系下，從而實(shí)現(xiàn)清政府對(duì)臺(tái)灣后山“番地”“生番”的直接管轄。

“開山撫番”方案與“開路”“撫番”戰(zhàn)時(shí)舉措文本對(duì)照表

如上表所示，“開山撫番”的各個(gè)流程大致延續(xù)了“開路”“撫番”的戰(zhàn)時(shí)舉措，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善、過渡為日常政策，注重對(duì)“番民”生活、習(xí)俗的改造與漢化教育。相比之下，先前零散的戰(zhàn)時(shí)舉措是在布兵設(shè)防的同時(shí)重在探索“開禁”路線、招撫對(duì)象與屯墾方式，“開山撫番”方案則更為系統(tǒng)完備，規(guī)劃了從全面“開禁”、屯墾“番地”到治理“番民”乃至化“番”為民的長遠(yuǎn)發(fā)展過程。這一善后之策并非憑空想象，實(shí)與此前“開路”、“撫番”、招墾等戰(zhàn)時(shí)舉措一脈相承，戰(zhàn)時(shí)舉措的成敗得失是“開山撫番”善后之策的思想來源與現(xiàn)實(shí)依據(jù)。此外，潘霨在實(shí)地調(diào)研中所形成的“畫疆界、(招民)墾田畝、開水道、辟山林、興教化”等治臺(tái)方略也為沈葆楨提供了思想借鑒。

為了配合“開山撫番”工作的順利進(jìn)行，清廷下旨：“著該大臣(沈葆楨)等將撫番事宜悉心經(jīng)理，兇悍者立予創(chuàng)懲，馴順者妥為撫輯，務(wù)令懷德畏威，以為一勞永逸之計(jì)?！贝藭r(shí)清廷已然確定“開山撫番”勢(shì)在必行，對(duì)于兇悍“生番”的態(tài)度也由清代前期的設(shè)界隔離、戰(zhàn)時(shí)的“加意招徠”轉(zhuǎn)變?yōu)榇撕罂捎枰詰蛣?chuàng)。

同時(shí)，在先前“開路”與招墾舉措破除漢“番”隔離界限的基礎(chǔ)上，為擴(kuò)大開發(fā)后山的規(guī)模，鼓勵(lì)大陸移民來臺(tái)墾荒，沈葆楨奏請(qǐng)正式廢除限制大陸移民渡臺(tái)及封禁后山等舊例。光緒元年正月初，清廷準(zhǔn)奏：“所有從前不準(zhǔn)內(nèi)地人民渡臺(tái)各例禁，著悉予開除。其販賣鐵、竹兩項(xiàng)，并著一律弛禁，以廣招徠?！苯?jīng)過反復(fù)協(xié)商，文煜、李鶴年、王凱泰等福建大員也擬定了福建巡撫“冬春駐臺(tái)夏秋駐省”的折中之策，以便于巡撫兼顧閩臺(tái)兩地的公務(wù)。

自此，“開山撫番”運(yùn)動(dòng)正式揭開了序幕。

結(jié) 語

“開山撫番”是晚清政府在內(nèi)外因素綜合作用下為治理臺(tái)灣、鞏固臺(tái)防而制定的重要政策。嘉道以來，閩臺(tái)地方官曾多次奏請(qǐng)“開禁”墾荒，清廷雖有所考慮但最終未能下定決心廢除漢“番”隔離禁令。因開發(fā)臺(tái)灣后山資源的需求一直存在，閩臺(tái)地方官員關(guān)于“開禁”番地及將后山收歸官治的討論未曾間斷。直至1874年日軍侵臺(tái)，外敵的覬覦堅(jiān)定了清廷開發(fā)臺(tái)灣后山、管控“番地”與“生番”的決心。為鞏固臺(tái)防、抵御外患，“開禁”成為清廷解決臺(tái)灣問題的主要思考方向。學(xué)界多認(rèn)為《臺(tái)灣善后事宜折》的出臺(tái)開啟了“開山撫番”運(yùn)動(dòng)，然而重新審視清政府應(yīng)對(duì)日本侵臺(tái)危機(jī)的過程，不難發(fā)現(xiàn)，“開山撫番”有關(guān)“開路”、“撫番”、招墾等諸多構(gòu)想在戰(zhàn)時(shí)已經(jīng)推行落實(shí)，其間的成敗得失為沈葆楨、潘霨等人奉命籌劃、完善《臺(tái)灣善后事宜折》提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)和思想來源。沈葆楨關(guān)于移福建巡撫駐臺(tái)灣主持“開山撫番”大局的建議，也與他本人被授予欽差大臣、全權(quán)節(jié)制臺(tái)灣官吏的從政經(jīng)驗(yàn)一脈相承。可以說，沈葆楨等人應(yīng)對(duì)日軍侵臺(tái)的戰(zhàn)時(shí)舉措實(shí)為“開山撫番”運(yùn)動(dòng)的前奏。

晚清中國國力貧弱，邊疆危機(jī)此起彼伏，而臺(tái)灣地處邊陲又孤懸海外，頻頻遭遇外敵入侵，難有喘息之機(jī)。兵力、財(cái)力困窘的清政府決定在臺(tái)灣推行“開山撫番”，其困難可想而知。地方官員之間在籌餉調(diào)兵等問題上的相互推諉、掣肘，增加了推動(dòng)“開山撫番”運(yùn)動(dòng)的難度。再加上臺(tái)灣島內(nèi)兵力薄弱、吏治腐敗、民風(fēng)剽悍，入山開路全靠人力，且頻遭“兇番”襲擾。種種不利因素，使得“開山撫番”運(yùn)動(dòng)每走一步都非常艱難，可謂“篳路藍(lán)縷”。

“開山撫番”政策的出臺(tái)，大大推動(dòng)了清政府開發(fā)臺(tái)灣后山的進(jìn)程，也確立了沈葆楨在臺(tái)灣近代化建設(shè)中的奠基地位。作為洋務(wù)派中的得力干將，沈葆楨在反駁日本所謂的“番地?zé)o主論”的基礎(chǔ)上，打破傳統(tǒng)“番漢分界”的禁令，試圖開通臺(tái)灣后山與平原之間的道路，招撫臺(tái)灣后地“番民”。這些舉措不僅有助于增進(jìn)漢族與少數(shù)民族之間的交流，維護(hù)國家統(tǒng)一與領(lǐng)土主權(quán)完整，也為丁日昌、劉銘傳等后繼者重視臺(tái)防、進(jìn)一步開發(fā)臺(tái)灣全境奠定了重要基礎(chǔ)。

①為行文方便起見,本文所寫“番地”“生番”“番社”等詞語多依循清檔記載的說法，并無歧視臺(tái)灣少數(shù)民族之意。清檔記載清政府對(duì)于臺(tái)灣后山的少數(shù)民族(高山族)統(tǒng)稱為“番”，并以“生”“熟”為標(biāo)準(zhǔn)，將不接受政府管轄與教化的山地界外少數(shù)民族族群稱作“生番”，將聽從政府管轄與接受教化改變習(xí)俗的界內(nèi)西部平原少數(shù)民族族群稱作“熟番”，將介于兩者之間的雖宣稱接受政府管轄但保持原有生活方式與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的界外少數(shù)民族群體稱作“界外生番/熟番”。

②唐正香：《沈葆楨“開山撫番”政策之論述》、張振玉：《沈葆楨“開山撫番”政策述略》、徐立恩：《評(píng)沈葆楨“開山撫番”政策》，江蘇省中國現(xiàn)代史學(xué)會(huì)等編：《沈葆楨生平與思想研究——沈葆楨巡臺(tái)130周年學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集》，北京：中共黨史出版社，2004年，第112～137頁；魏春初：《論清代臺(tái)灣的“開山撫番”政策》，紹興：《紹興文理學(xué)院學(xué)報(bào)》，2005年第1期；呂寧、白純：《開山撫番：沈葆楨臺(tái)灣防務(wù)建設(shè)中的重大舉措》，南京：《軍事歷史研究》，2006年第4期；羅春寒：《沈葆楨與“開山撫番”論》，重慶：《重慶三峽學(xué)院學(xué)報(bào)》，2009年第5期。張世賢：《晚清治臺(tái)政策(1874-1895)》，臺(tái)北：海峽學(xué)術(shù)出版社，2009年，第129～141頁。

③王慧芬：《清代臺(tái)灣的番界政策》，臺(tái)北：“國立”臺(tái)灣大學(xué)碩士學(xué)位論文，2000年，第126～127頁。

④《為奏臺(tái)灣吏事兵事均宜及早綢繆以惠邊氓而弭異患事》(閩浙總督左宗棠，同治五年十月二十四日(硃批))，臺(tái)灣史料集成編輯委員會(huì)編：《明清臺(tái)灣檔案匯編》第4輯第68冊(cè)，臺(tái)北：臺(tái)灣歷史博物館、遠(yuǎn)流出版事業(yè)公司、臺(tái)灣大學(xué)圖書館，2008年，第160～161頁。

⑤《穆宗毅皇帝實(shí)錄》(五)，卷187，同治五年十月下，《清實(shí)錄》(第49冊(cè))，北京：中華書局，1985年，第358～359頁。

⑥《上制府請(qǐng)經(jīng)理臺(tái)灣后山番地》(佚名，同治六年四月十九日)，《明清臺(tái)灣檔案匯編》第4輯第68冊(cè)，第244～245頁。

⑦《福州將軍兼署閩浙總督文煜、福建巡撫王凱泰咨札福建水師提督李成謀開送臺(tái)灣治略八則與署臺(tái)灣鎮(zhèn)總兵林稟陳臺(tái)灣事宜三條》(同治十一年)，潘霨輯：《全臺(tái)要略》，稿抄本，藏上海圖書館(索書號(hào)：線普長477040)，為銅井山房錄韡園藏本。按：《全臺(tái)要略》稿抄本不分卷，未標(biāo)頁碼，本文引用頁碼為李細(xì)珠研究員整理版，第5頁。

⑧《總署致日本國外務(wù)省大臣照會(huì)聞貴國欲興師前往臺(tái)灣事(附件)》(恭親王奕，同治十三年三月二十六日)，《明清臺(tái)灣檔案匯編》第4輯第72冊(cè)，第253～254頁。

⑨《為奏傳聞日本國派兵前赴臺(tái)灣有事生番并據(jù)報(bào)該國兵船現(xiàn)泊福建廈門請(qǐng)派大員查看事》(恭親王奕等，同治十三年三月二十九日)，《明清臺(tái)灣檔案匯編》第4輯第72冊(cè)，第258頁。

⑩《上諭檔·諭令以巡閱為名前往臺(tái)灣一帶察看日本兵船》(同治十三年三月二十九日)、《上諭檔·諭令潘霨迅速赴臺(tái)灣辦理日本兵船停泊廈門借地練兵》(同治十三年四月初六日)，中國第一歷史檔案館、海峽兩岸出版交流中心編：《明清宮藏臺(tái)灣檔案匯編》第185冊(cè)，北京：九州出版社，2009年，第390、393頁。