關于開展第三次全國土地調(diào)查的實踐探討

趙愛軍

摘要：我們國家的疆土、版圖是很多人流血換來的，每一寸土地都曾歷經(jīng)血染。我們要牢記歷史，守護好每一寸國土資源。國土資源是國家和居民賴以生存的物質(zhì)基礎，土地資源是國土資源的重要組成部分。土地資源是社會生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動資料，是一切生產(chǎn)和存在的源泉。土地為人類的生存和發(fā)展提供了必要的物質(zhì)條件，國民經(jīng)濟各行各業(yè)的發(fā)展都離不開土地，充足優(yōu)質(zhì)、合理分布的土地是國民經(jīng)濟發(fā)展的必備條件。土地也是人類生產(chǎn)關系中的核心關系，它能決定土地使用制度，決定土地的水平和價值，而且與土地產(chǎn)品的價格、生產(chǎn)成本、市場價格有著密切的關系。社會生產(chǎn)在不斷地發(fā)展，土地已成為影響人類可持續(xù)發(fā)展的世界問題。自新中國成立以來，隨著中國經(jīng)濟不斷發(fā)展，全國性的土地調(diào)查至今已開展三次，目前正在進行第三次全國土地調(diào)查。開展土地調(diào)查的目的，就是為了查清土地資源的實際情況和利用狀況，掌握第一手基礎數(shù)據(jù)，為計劃期間科學規(guī)劃、合理利用土地，并能夠最大限度地保護土地資源，對耕地實施最嚴格的保護。為宏觀經(jīng)濟調(diào)控提供依據(jù)，促進經(jīng)濟能夠持續(xù)發(fā)展。第三次全國土地調(diào)查通知于2017年10月16日，李克強總理簽發(fā)《第三次全國土地調(diào)查的通知》，通知指出：土地調(diào)查是查實查清土地資源的重要手段，調(diào)查對象是我國內(nèi)陸國土，調(diào)查時間點是以2019年12月31日為標準時點的全國土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)為目標。為了全面開展第三次全國土地調(diào)查，國務院、國土資源辦于2018年1月11日批準發(fā)布《第三次全國土地調(diào)查總體方案》，并制定了《第三次全國土地調(diào)查技術規(guī)程》。通過對第三次全國土地調(diào)查學習和了解，做了如下的總結(jié)，愿和大家一起實踐和探討。

關鍵詞：土地調(diào)查；目的；通知；總體方案

1.全國開展土地調(diào)查的歷程

我國第一次全國土地調(diào)查是從1984年開始的，從1984年5月開始到1997年年底結(jié)束，歷時13年零8個月。當時技術落后，重視度不夠，最主要的就是調(diào)查經(jīng)費緊張，一是有錢的財政部門不愿把錢花在這樣見不到直接效益的地方；二是貧困的縣級財政部門根本拿不出錢來。第一次調(diào)查用的基礎圖件，由各縣到測繪部門收集，當時所用的材料是主要是1980年～1987年期間拍攝的，不同比例尺的普通航攝照片和部分正攝影像圖，大多數(shù)的外業(yè)調(diào)查是在九十年代初進行的，中間間隔了五六年，大大增加了外業(yè)調(diào)繪的難度和新增地物補測的工作量，調(diào)查的進度和質(zhì)量都受到了很大的影響。當時電腦剛剛起步，大部分內(nèi)業(yè)工作還是人工操作，少數(shù)單位還采用求積儀人工計算，可謂是工作量大耗時長。第一次全國土地調(diào)查，初步掌握了國家土地的雛形，為以后全國土地調(diào)查積累了豐富的經(jīng)驗，具有劃時代的意義。

第二次全國土地調(diào)查是從2007年開始的到2009年結(jié)束。第二次全國土地調(diào)查是在第一次全國土地調(diào)查的基礎上運用而生的。第二次全國土地調(diào)查成果已經(jīng)實行信息化、網(wǎng)絡化管理，并建立和完善土地調(diào)查、統(tǒng)計制度和登記制度，實現(xiàn)土地資源信息的社會化服務，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展、土地宏觀調(diào)控及國土資源管理的需要，取得了很大的成就。在進行第二次全國土地調(diào)查時，采用內(nèi)外業(yè)相結(jié)合的調(diào)查方法，航天航空遙感、地理信息系統(tǒng)、全球衛(wèi)星定位和數(shù)據(jù)庫及網(wǎng)絡通訊等技術得到廣泛運用，并形成集信息獲取、處理、存儲、傳輸、分析和應用服務為一體的土地調(diào)查技術流程，獲取全國每一塊土地的類型、面積、權(quán)屬和分布信息，建立連通的“國家—省—市—縣”四級土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫。

第三次全國土地調(diào)查計劃是從2017年開始，到2019年的12月31日結(jié)束。

2.第三次全國土地調(diào)查的目的

與第二次全國土地調(diào)查的目的相比，第三次全國土地調(diào)查的目的更加清楚和細化。第三次全國土地調(diào)查的目的如下：

（1）對全國土地可利用的基礎數(shù)據(jù)進行全面細化、補充和完善。（2）國家要直接掌握目前全國土地的現(xiàn)狀、利用情況、變化情況。（3）要進一步完善土地調(diào)整、監(jiān)測和統(tǒng)計制度。（4）要對調(diào)查的成果集成，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)信息化管理和共享。（5）要滿足生態(tài)文明建設和自然資源的管理需要。（6）滿足空間規(guī)劃布局以及空間用用途管制。（7）滿足供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的需要；滿足宏觀經(jīng)濟調(diào)控的需要。（8）還要符合統(tǒng)一確權(quán)登記的需要

3.第三次土地調(diào)查的具體任務

第三次全國土地調(diào)查任務的層次體系更加科學合理。第三次全國土地調(diào)查的任務如下：（1）對土地利用現(xiàn)狀調(diào)查。包括對農(nóng)村土地以及城鎮(zhèn)村內(nèi)部土地利用現(xiàn)狀調(diào)查。（2）開展土地權(quán)屬調(diào)查。將城鎮(zhèn)國有建設用地范圍外已完成的集體土地所有權(quán)確權(quán)登記和國有土地使用權(quán)登記成果落實在土地調(diào)查成果中，對發(fā)生變化的開展補充調(diào)查。（3）專項用地調(diào)查及評價。包括耕地細化、經(jīng)批準但未建設的建設用地、專項用地調(diào)查評價。（4）各級土地利用數(shù)據(jù)庫建設。建立各級土地調(diào)查及專項數(shù)據(jù)庫，建立各級土地調(diào)查數(shù)據(jù)及專項調(diào)查數(shù)據(jù)分析與共享服務平臺。（5）成果匯總。包括數(shù)據(jù)匯總、成果分析、成果制作、圖件編輯。

4.第三次土地調(diào)查的原則

（1）開展總調(diào)查，以實事求是為原則，實地現(xiàn)狀作為依據(jù)。（2）充分利用原有資料，以第二次調(diào)查的成果為基礎資料進行核實，科學的繼承。（3）強化質(zhì)量控制，外業(yè)調(diào)查與實地舉證同步進行。（4）滿足多用途的需要，現(xiàn)狀與管理結(jié)合，并實現(xiàn)共享。

5.開展第三次土地調(diào)查的工作步驟

（1）做好充分的準備工作。（2）制作數(shù)字正射影像圖、提取內(nèi)業(yè)信息資料。（3）調(diào)查土地權(quán)屬。（4）農(nóng)村土地的現(xiàn)狀及利用情況。（5）城鎮(zhèn)村內(nèi)部土地的現(xiàn)狀及利用情況。（6）專項用地調(diào)查及評價。（7）建立各級數(shù)據(jù)庫。（8）對調(diào)查的資料和數(shù)據(jù)進行匯總。（9）對調(diào)查的成果進行梳理分析。（10）編寫調(diào)查報告。（11）進行檢查驗收，實行三步驗收法，先進行自檢，合格后進行預驗收和最終驗收。并進行核查確認、備案。

6.開展第三次土地調(diào)查的技術工作流程

7.開展第三次土地調(diào)查的作業(yè)組技術流程

可以在CIS平臺上操作，也可以在CAD平臺上操作。作業(yè)組工作的每一步都要做好記錄，作業(yè)組技術工作流程如下：

（1）提取外業(yè)影像特征。（2）導入鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道、村的界限，并進行坐標轉(zhuǎn)換，根據(jù)相關資料和數(shù)據(jù)對界線進行調(diào)整。（3）對農(nóng)村區(qū)域權(quán)屬界線上圖，導入相關土地，并進行坐標轉(zhuǎn)換，根據(jù)相關資料進行判別讀取、勾選繪制、界線調(diào)整、轉(zhuǎn)換成圖斑，如果室內(nèi)操作存在疑問，就要進行實地核查。（4）對農(nóng)村區(qū)域地類調(diào)查上圖，導入線性土地、201-205圖斑、地類圖斑，并進行坐標轉(zhuǎn)換，根據(jù)相關資料進行判別讀取、勾選繪制、界線調(diào)整、轉(zhuǎn)換成圖斑，如果室內(nèi)操作存在疑問，就要進行實地核查。（5）城鎮(zhèn)地類調(diào)查，導入宅基地、集體所用的建設用地，并進行坐標轉(zhuǎn)換，根據(jù)相關資料進行判別讀取、勾選繪制、界線調(diào)整、轉(zhuǎn)換成圖斑，如果室內(nèi)操作存在疑問，就要進行實地核查。（6）城鎮(zhèn)地類調(diào)查，導入宅基地、集體所用的建設用地，并進行坐標轉(zhuǎn)換，根據(jù)相關資料進行判別讀取、勾選繪制、界線調(diào)整、轉(zhuǎn)換成圖斑，如果室內(nèi)操作存在疑問，就要進行實地核查。（7）外業(yè)圖斑調(diào)查與舉證。（8）內(nèi)外業(yè)相結(jié)合，對調(diào)查進行標注。（9）對數(shù)據(jù)進行自查復核，并錄入數(shù)據(jù)庫。（10）將數(shù)據(jù)庫報主管部門核查。（11）在2019年12月31日時進行調(diào)查。

說明：與第二次全國土地調(diào)查的目的相比，第三次全國土地調(diào)查的數(shù)學基礎發(fā)生了大變化。比例尺采用的是1∶2000和1∶5000的，農(nóng)村采用1∶5000，城鎮(zhèn)采用1∶2000甚至更大的。坐標系統(tǒng)也和第二次全國土地調(diào)查不一樣了，第三次全國土地調(diào)查采用的是2000國家大地坐標系統(tǒng)。坐標轉(zhuǎn)換時，一個縣區(qū)域宜采用一組參數(shù)?？刂泣c應均勻設置，當小于10個控制點時，殘差不能超過20mm，獨立的檢測點不能少于5個，而且每個點的誤差不能超過50mm。

8.開展第三次土地調(diào)查的地類調(diào)查要點

（1）地類圖斑的劃分原則，在農(nóng)村范圍內(nèi)，按集體和圖家兩個類別分別劃分圖斑，原則上不是國家的就是集體的。一個地類地塊劃分為一個圖斑。（2）已經(jīng)批準，但還沒有建設的地塊，按實際現(xiàn)狀認定圖斑。臨時用地按原來的利用現(xiàn)狀認定圖斑。（3）不可以只將原有的圖斑轉(zhuǎn)換就不管了，要求對每一個圖斑進行地類認定，且需要對地類圖斑進行細化。第三次全國土地調(diào)查對上圖的圖斑面積進行了規(guī)定。規(guī)定如下：建設用地不少于200m2，農(nóng)業(yè)用地不少于400m2，其他的地類不少于600m2，沙漠和荒漠不少于1500m2，建設用地有特殊要求時可以為100m2。（4）圖斑調(diào)查方法：根據(jù)底圖，逐個進行調(diào)查，調(diào)整繪制圖斑的邊界，如果地類一致，但邊界不一致時，可以手工調(diào)整。（5）線狀物的調(diào)查：要充分利用相關的部門的資料，比如水利部門、交通部門等，這樣可以保證線狀物的連通性。對于較小的溝渠和農(nóng)村的道路，可以用單線表示，但必須確保面積不能發(fā)生變化。（6）對于混合地的認定，應當以主要的地類為主，可以采用遙感成像數(shù)字處理技術輔助認定。（7）對設施用地的認定，認定的難度要大一些?？梢詫⑷缦略O施進行認定，包括工業(yè)化的栽培種植大棚、規(guī)?；B(yǎng)殖大棚（包括水產(chǎn)養(yǎng)殖）、育苗育種大棚、看護房等。一些相關的輔助類的配套設施用地也可以進行認定，包括農(nóng)業(yè)大戶、家庭式的農(nóng)場、農(nóng)民合作社等，還包括糧食晾曬場所、糧食烘干場所、糧食臨時存放場所、農(nóng)業(yè)機械設備臨時存放場所等。但如下范圍或類似如下范圍內(nèi)的不是設施用地，也不能認作臨時用地，如糧食收購點、虛假設施農(nóng)用地、農(nóng)產(chǎn)品加工點、生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品展銷區(qū)、經(jīng)營性的采礦用地、采油區(qū)用地、工業(yè)倉儲用地、有在建項目的建設用地等。

9.開展第三次土地調(diào)查的地類核查

（1）核查內(nèi)容：國家對縣級土地調(diào)查的數(shù)據(jù)庫進行核查，分縣級自檢和國家核查。開展內(nèi)業(yè)檢查，外業(yè)核查，兩項工作要同步進行。

（2）核查的方法：可以采用如下方法進行核查。

①地類核查：利用遙感影像、舉證照片及相應的資料，沒有舉證的圖斑或舉證不一致的，可以認定圖斑有誤。②核查整改：對認定有誤的圖斑要進行修定和整改，如調(diào)查結(jié)果是錯誤的，就要修定調(diào)查結(jié)果。③整改后的復核。④對外業(yè)進行復核。

（3）修正數(shù)據(jù)：對于復核后，確實需要修改數(shù)據(jù)庫，但地主不修改的，由國家組織修改，并作為最終結(jié)果返回給地方數(shù)據(jù)庫。

10.結(jié)束語

開展第三次全國土地調(diào)查對于推進生態(tài)文明建設，支撐自然資源，推動宏觀經(jīng)濟調(diào)控，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展都具有重要意義。目前我國已開展三次全國土地調(diào)查，將來會每十年進行一次全國土地調(diào)查。在今后的土地調(diào)查工作發(fā)展方向?qū)c時俱進，緊密地與社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展聯(lián)系在一起，但耕地狀況調(diào)查是永恒不變的內(nèi)容的話題。未來，會建立自然資源調(diào)查框架體系，土地調(diào)查是最基礎，最核心且不能替代。在將來的全國土地調(diào)查，人工智能AI、大數(shù)據(jù)算法分析、互聯(lián)網(wǎng)+、3S技術、5G通信技術、中國自己的測量衛(wèi)星應用技術、中國自主知識產(chǎn)權(quán)的操作系統(tǒng)、中國自主知識產(chǎn)權(quán)的測量設備……等等一大批新工藝、新設備、新技術、新觀念將會高度集成化應用到測量工作，全天候、全時段、內(nèi)外一體化無縫對接將會成為現(xiàn)實。

參考文獻：

[1]國務院印發(fā)《關于開展第三次全國土地調(diào)查的通知》，國發(fā)[2017] 48號， 2017年10月16日。

[2]國務院批準發(fā)布《第三次全國土地調(diào)查總體方案》，國土資源辦發(fā)[2018]1號， 2018年1月11日。

[3]國土資源部《第三次全國土地調(diào)查技術規(guī)程》， TD/T1055-2019， 2018年6月12日。