論社會保險稅的開征條件與啟示
——以德國、英國、美國為例

曹京徽

（中國政法大學(xué)法學(xué)院，北京100088）

一、德國新歷史學(xué)派下的社會保險稅開征條件

以新歷史學(xué)派作為施政經(jīng)濟綱領(lǐng)的德國，其開征社會保險稅的主要目的是為緩和、協(xié)調(diào)階級矛盾，同時為了實施國家全面干預(yù)經(jīng)濟生活這一施政方針，必須以強權(quán)政府制定一系列法律制度為前提。因此，德國社會保險稅的開征條件包括以下四點：

（一）德國社會保險稅開征的經(jīng)濟條件

德國是世界上第一個建立較為完善社會保險體系的國家，其社會保險稅稅制設(shè)計為由政府、雇員、雇主共擔(dān)的現(xiàn)收現(xiàn)付體制，因此其開征的經(jīng)濟條件為：德國在其社會保險稅開征之前通過丹麥戰(zhàn)爭與普法戰(zhàn)爭結(jié)束了分裂狀態(tài)，實現(xiàn)了國家統(tǒng)一。南北德意志聯(lián)邦統(tǒng)一之后德國的整體工業(yè)化水平得到進一步提升，同時，第二次工業(yè)革命發(fā)端于德國，德國率先完成了由“蒸汽時代”進入“電氣時代”的轉(zhuǎn)換。國內(nèi)統(tǒng)一的市場、大機器生產(chǎn)下的資本積累、對殖民地的商品輸出和掠奪、重型工業(yè)企業(yè)的迅速發(fā)展，均為德國積累了較雄厚的經(jīng)濟基礎(chǔ)，為社會保險稅開征并成為具備穩(wěn)定而廣泛稅源的稅種，打下了堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

（二）德國社會保險稅開征的政治條件

1883年德國處于鐵血首相俾斯麥執(zhí)政時期，他代表了以容克貴族為核心的利益集團，俾斯麥的執(zhí)政觀點與新歷史學(xué)派有諸多契合點，德國按照其規(guī)劃開征社會保險稅的政治條件為：因為新歷史學(xué)派主張國家全面干預(yù)經(jīng)濟生活，即在廣度及深度上均由國家制度來調(diào)節(jié)經(jīng)濟生活，這需要強權(quán)政府的出現(xiàn)，而俾斯麥即為強權(quán)政府的代表。俾斯麥代表的容克貴族需要團結(jié)廣大農(nóng)場工人以對抗代表大資產(chǎn)階級的資產(chǎn)階級自由派，因此，此時開征社會保險稅雖然表面上削減了農(nóng)場工人的直接收入，但實際上通過國家強權(quán)保證實施的社會保險稅將財富在容克貴族、大資產(chǎn)階級與農(nóng)場工人之間進行了二次分配，滿足了農(nóng)場工人對社會保障的需求，迅速建立起了德國基本社會保險體系，也體現(xiàn)了在社會保險中效率優(yōu)先的原則。

（三）德國社會保險稅開征的法律條件

德國社會保險稅開征前，制定了一系列的法律法規(guī)，其共同構(gòu)成了德國整個社會保險稅開征的法律條件，主要包含：1883年通過的《疾病保險法》，1884年實行的《工人賠償法》，1889年制定的《傷殘和養(yǎng)老保險法》。

二、英國貝弗里奇主義下的社會保險稅開征條件

英國學(xué)者貝弗里奇則指出，國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)社會保障及福利建設(shè)的職責(zé)，他認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立一個全社會性、全方位的社會保障體系，提出了著名的《社會保障及相關(guān)福利問題》報告。

（一）英國社會保險稅開征的經(jīng)濟條件

在根據(jù)福利經(jīng)濟學(xué)和貝弗里奇報告的經(jīng)濟理論論述開始全面的“福利國家”建設(shè)之前，英國已于1905年開征社會保險稅，采用按承保對象分類設(shè)置的模式，其收入占英國稅收總額的18%左右，為僅次于所得稅的第二大稅種。經(jīng)歷了1930年開始的經(jīng)濟危機并經(jīng)歷了兩次世界大戰(zhàn)的打擊，使得英國從一戰(zhàn)前的最大債權(quán)國變?yōu)閭鶆?wù)國，中期雖然經(jīng)君主立憲制國王喬治五世的勵精圖治，但二次世界大戰(zhàn)使得英國從日不落帝國開始衰落。英國當(dāng)時的社會經(jīng)濟和資源的維持主要依靠對廣大殖民地的剝削和美國的支持，戰(zhàn)后，英國經(jīng)濟進入較長的穩(wěn)定增長時期，當(dāng)時英國社會的家庭狀況處于“生之者眾，食之者寡”的狀態(tài)，且戰(zhàn)后英國百廢待興，政府調(diào)動英國本土及殖民地資源，在英國本土創(chuàng)造了充分就業(yè)的環(huán)境，這些都為英國全面福利國家時期的社會保險稅開征創(chuàng)造了經(jīng)濟條件。

（二）英國社會保險稅開征的政治條件

1942年發(fā)表的貝弗里奇的《社會保障及相關(guān)福利問題》報告，明確指出戰(zhàn)后政府應(yīng)該以全民就業(yè)為目標(biāo)，并以此作為通往福利國家的踏腳石。盡管英國各主要黨派均同意這個方針，然而廣大民眾則認(rèn)為由于英國工黨是通過工會組織來代表勞工利益的，且工黨之執(zhí)政觀點主要為費邊社會主義，即主張采取漸進措施對資本主義實行點滴改良，因此建立社會保障，全面開征社會保險稅，建設(shè)福利國家應(yīng)由工黨擔(dān)當(dāng)。廣大民眾的這種心態(tài)使得在1945年大選時，克萊門特·艾德禮領(lǐng)導(dǎo)的工黨取得了壓倒性勝利。在對內(nèi)事務(wù)上，艾德禮開始對國內(nèi)主要工業(yè)和公用事業(yè)進行國有化，大力推行社會福利，成立了英國國民保健署。這些都成為英國社會保險稅開征的政治條件。

（三）英國社會保險稅開征的法律條件

艾德禮政府在工黨綱領(lǐng)性文件《讓我們面向未來》中就明確提出了建設(shè)福利國家的承諾。同時，工黨政府上臺后在議會通過了《國民醫(yī)療保健法》《國民救濟法》《住房法》《國民保險法》等，這些法令共同構(gòu)成了英國社會保險稅開征的法律條件。

三、美國凱恩斯主義下的社會保險稅開征條件

凱恩斯主張通過國家干預(yù)來擴充有效需求水平，進而影響消費，避免經(jīng)濟危機，并通過稅收來重新調(diào)節(jié)國民收入。他主張的稅收政策主要是對高收入者的高征稅額，通過二次分配讓低收入群體受益。

（一）美國社會保險稅開征的經(jīng)濟條件

美國在大規(guī)模建設(shè)社會保障制度之前，老年人及其配偶的退休保障問題主要依靠家庭和市場解決。一次大戰(zhàn)期間，美國由于中立原則和“門羅主義”國策，未被卷入戰(zhàn)爭，從而積累了大量的戰(zhàn)爭財富，經(jīng)過1920年中至1921年末短期經(jīng)濟蕭條后，美國經(jīng)濟開始復(fù)蘇，并進入“柯立芝繁榮”時期，美國通過技術(shù)革新、大量投入，并在鋼鐵、汽車等重工業(yè)的帶動下，發(fā)展迅速，其間從1923年直到1929年，每年GDP增長均近4%。這一時期，美國工業(yè)生產(chǎn)增長近一倍，超過了當(dāng)時英、法、德三國所占比重總和。國民總收入和人均純收入分別由1919年的650.9億美元和620美元增至1929年的828.1億美元和681美元。①這些都為美國社會保險稅開征打下了堅定的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

（二）美國社會保險稅開征的政治條件

1928年，胡佛參加美國總統(tǒng)競選，打出了“更大的繁榮”的口號，一方面推行自由市場經(jīng)濟論，一方面又在入主白宮后，簽署了全面提升關(guān)稅的《霍利-斯穆特關(guān)稅法》，使得美國在奉行自由市場經(jīng)濟論的前提下，進行了閉關(guān)鎖國，進一步增強了美國社會極度富裕資本控制者與廣大失業(yè)人群的階級對壘。

1933年，羅斯福就任美國總統(tǒng)后，摒棄了自由放任的市場經(jīng)濟思想，全面借鑒了凱恩斯的國家干預(yù)理論，實施了羅斯福新政，在金融、工業(yè)、農(nóng)業(yè)方面分別進行了調(diào)整，全面加大政府對經(jīng)濟的主動干預(yù)。經(jīng)濟大蕭條期間，羅斯福推行新政成立了如公共事業(yè)振興署（WPA）、國家復(fù)興管理局（NRA）、農(nóng)業(yè)調(diào)整管理局（AAA）聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）、田納西河谷管理局（TVA）等機構(gòu)來改革經(jīng)濟和銀行體系，建立了包括社會安全系統(tǒng)和全國勞資關(guān)系委員會（NLRB）在內(nèi)的多個議事機構(gòu)。這些從政府政策到政府管理機構(gòu)設(shè)置均為美國社會保險稅的開征打下了政治基礎(chǔ)。

（三）美國社會保險稅開征的法律條件

美國社會保險稅開征前，美國社會極度富裕資本控制者與廣大失業(yè)人群的對立到達了頂峰，失業(yè)人群總數(shù)已達到1200萬人，占當(dāng)時美國總?cè)丝诘慕?0%，為緩和階級矛盾，羅斯福政府出臺了一系列法律文件，為社會保險稅開征直接或間接地構(gòu)建了法律條件，主要包括：為恢復(fù)金融信用的《緊急銀行法》、為穩(wěn)定社會推行的“以工代賑”政策、為緩和勞資矛盾保護勞工權(quán)利的《全國勞工關(guān)系法》《公平勞動標(biāo)準(zhǔn)法》以及構(gòu)建社會保障體系的《社會保險法》。

四、國外社會保險稅的比較分析

（一）各國開征社會保險稅的背景相似

縱觀美國、德國、英國的社會保險稅實踐經(jīng)驗，各國建立社會保險制度的原因、立法背景和條件類似，均系因經(jīng)濟危機導(dǎo)致了國內(nèi)民眾面臨失業(yè)、養(yǎng)老和無家可歸等風(fēng)險，民眾因而要求政府提供就業(yè)就會和社會保險，且三個國家雖然都面臨經(jīng)濟危機的沖擊，但總體工業(yè)發(fā)展水平仍較高，經(jīng)歷經(jīng)濟危機沖擊及二戰(zhàn)沖擊的恢復(fù)能力均較高，具備開征社會保險稅的物質(zhì)條件，并且都通過統(tǒng)一立法確定各自的社會保險體系，由中央政府統(tǒng)一管理，全國統(tǒng)籌。

（二）均以社會保險稅作為社會保險基金的籌資方式

雖然各國各自的經(jīng)濟發(fā)展水平不同，社會保障的歷史傳統(tǒng)不同，建立社會保障制度時采用的經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)各不相同，但在設(shè)立社會保險制度時，由于均由強勢政府推行，由中央政府統(tǒng)一管理與統(tǒng)籌，因此均采用了社會保險稅作為社會保險基金的籌資手段，以首先體現(xiàn)社會保險的公平性原則。

（三）均體現(xiàn)了公平優(yōu)先，對效率的重視程度不同

美國、英國、德國在建立社會保險制度之初，雖然保障水平不同，但都采納了公平優(yōu)先的原則，但隨著各國國情的發(fā)展變化，社會保險制度也在不斷變革，在保證公平優(yōu)先的前提下，對效率的重視水平也發(fā)生了變化。英國因其采用福利國家的保險制度，向全體國民提供全面保障導(dǎo)致其效率較低，德國雖然未刻意追求效率在整個社會保險制度中的地位，但因其現(xiàn)收現(xiàn)付和代際轉(zhuǎn)移支付而降低了公平性，美國一般社會保險稅的累退性同樣降低了其公平性，但美國采用部分積累制的籌資模式，在籌資方面，能夠達到公平與效率的兼顧。

（四）政府在社會保險籌集法律制度中均是責(zé)任主體的角色

社會保險籌集計劃應(yīng)在政府有計劃的干預(yù)下實施，無法完全交給市場去調(diào)節(jié)。政府承擔(dān)起社會保險的責(zé)任的思想和理念已經(jīng)在全球范圍內(nèi)得到了普遍的認(rèn)同和傳播。但德國、英國、美國社會保險法律制度中政府的責(zé)任也存在發(fā)展變化的過程。

起初是政府的全面干預(yù)。1883年，德國《勞工疾病保險法》的頒布，使政府在社會保險中成為第一線的重要角色。20世紀(jì)初，在庇古福利經(jīng)濟學(xué)和凱恩斯經(jīng)濟學(xué)的直接影響下，1935年美國羅斯福政府?dāng)U大干預(yù)，建立了社會保障法律體系。1946年，英國《國民保險法》的頒布，標(biāo)志著覆蓋生老病死、家庭津貼等內(nèi)容的社會保障體系的形成。

1970年后政府的責(zé)任逐漸削弱。由于石油危機，西方福利國家不同程度地陷入了財政危機，也導(dǎo)致社會保障中政府機制的一定程度失效。市場調(diào)節(jié)理論認(rèn)為，政府干預(yù)任何市場領(lǐng)域，必然會出現(xiàn)懶惰滋生、效率低下、貪污浪費的局面，因此主張在社會保障領(lǐng)域，讓市場充分發(fā)揮調(diào)節(jié)主導(dǎo)作用，減弱政府責(zé)任。

現(xiàn)在是政府責(zé)任與市場機制相結(jié)合。近年來，各國都在尋求政府責(zé)任與市場功能二者能夠在社會保險制度中共同發(fā)揮作用。政府通過修改相關(guān)法令，促使社會保障多元化發(fā)展，在社會保障領(lǐng)域完成從“單一提供者”到國民基本生活“規(guī)范者”的轉(zhuǎn)變。

五、國外社會保險稅價值取向和開征背景的啟示

美國、德國、英國的社會保險稅制度的創(chuàng)設(shè)及實施，雖然從福利經(jīng)濟學(xué)角度來看，一國實施社會保險制度的必要性是不容置疑的，但社會保險基金的籌集，是選用“繳費”的方式，還是選用“征稅”的方式，確實與一國的經(jīng)濟、政治、法律、文化、習(xí)慣密切相關(guān)，特別是與其經(jīng)濟水平、社會發(fā)展所處的階段相適應(yīng)。具體來說，實施社會保險稅制度應(yīng)當(dāng)起碼具備以下條件：

（一）一定的物質(zhì)基礎(chǔ)及相適應(yīng)的保障水平

社會保險制度本身雖然是利國利民的制度，但其實施過程需要國家具備相應(yīng)的經(jīng)濟實力，美國、德國、英國能夠在面臨經(jīng)濟危機造成的不利局面時通過社會保障政策緩和社會矛盾，走出經(jīng)濟危機的不利影響，與其當(dāng)時的經(jīng)濟發(fā)展水平和物質(zhì)基礎(chǔ)是息息相關(guān)的。因此，社會保險水平應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，過度的社會保障會導(dǎo)致財政和企業(yè)負(fù)擔(dān)加重，反而會對經(jīng)濟發(fā)展造成制約，這也是遵循福利經(jīng)濟學(xué)對社會保險公平優(yōu)先兼顧效率原則的表現(xiàn)。

目前，部分發(fā)達國家政黨為了完成自身政治訴求，爭取選民，調(diào)和階級矛盾，不斷擴張社會保險覆蓋范圍，提高支付水平，短時間內(nèi)得到了選民的積極反應(yīng)，但長期來看因為福利擴張速度與經(jīng)濟發(fā)展速度的不對等，福利的擴張給經(jīng)濟帶來了巨大的壓力，因此，在我國社會保險稅開征時首先要客觀分析國情，再與人民對社會保險的訴求相結(jié)合，與經(jīng)濟的發(fā)展水平相結(jié)合。

（二）政府責(zé)任與市場機制相結(jié)合，尋求公平和效率之間的價值平衡

社會保險作為一項社會制度，是為了對社會財富進行二次分配，涉及征、管、投、分各個環(huán)節(jié)中公平與效率的問題，最終達到通過行政的力量調(diào)整收入分配，提升社會整體福利的目的。從西方國家開征社會保險稅的成熟經(jīng)驗來看，政府在推動社會保險稅建設(shè)過程中，經(jīng)歷了從國家全面干預(yù)下建設(shè)社會保險制度，到與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，政府逐漸退出全面干預(yù)而責(zé)任弱化，最后到政府與市場共同在社會保險制度中發(fā)揮作用的過程。這是主動降低政府干預(yù)造成的整體福利剩余擠出效應(yīng)的過程，也是行政力量與市場力量相結(jié)合，更有效地進行社會保障的過程。

國外社會保險中政府的責(zé)任盡管有變化，但政府始終在社會保險法律制度中承擔(dān)主體責(zé)任，社會財富的公平分配始終都是政府責(zé)任的根本所在，而且一直在尋求公平和效率之間的價值平衡。

（三）完善的法律制度是社會保險稅制度的前提

社會保險稅首先具有其他稅種的共同特征，但與其他稅種不同的是，社會保險稅的征收目的是通過國家的力量來對社會保險基金進行統(tǒng)征、統(tǒng)管、統(tǒng)分，最終會直接作用到每個社會成員，關(guān)系每個社會成員的收入水平與保障水平。同時，社會保險稅涉及資金籌集、運營、管理與支付多個環(huán)節(jié)，需要國家通過頂層設(shè)計，自上而下地統(tǒng)籌各個層次，各個環(huán)節(jié)，因此，法律制度先行是社會保險稅制度開征的前提，也是保證其運行過程公平的基礎(chǔ)。

（四）應(yīng)堅持公平優(yōu)先，兼顧效率的原則

社會保險法是為了解決社會成員在市場競爭條件下的基本生活保障問題而產(chǎn)生的，具有獨特的法律地位，具有特有的價值取向，也就決定了其相對獨立的基本原則。對于實質(zhì)正義的追求，即對社會保險法主體利益的保障是社會保險法的價值取向之一，所以單純追求效率轉(zhuǎn)而追求公平兼顧效率的過程，是法治發(fā)展的必然選擇。按照庇古的福利經(jīng)濟學(xué)原理，社會保險制度的根本屬性之一也是對社會財富的二次分配，對處于困難的公民，如年老、生病、年幼或失業(yè)的人提供幫助，公平性是其內(nèi)涵應(yīng)有之意。社會保險稅作為社會保障制度的籌資模式，必然應(yīng)當(dāng)堅持公平優(yōu)先的價值取向。顯然，這與經(jīng)濟發(fā)展中的效率優(yōu)先、兼顧公平的原則完全不同。在我國社會保險制度設(shè)立初期，確立了以蘇聯(lián)模式建立社會保險的思路，把更多的焦點放在了社會保險的效率取向上，因此，在開征社會保險稅時，應(yīng)重新回歸社會保險的整體社會價值取向，公平優(yōu)先、兼顧效率。

六、結(jié)語

社會保險制度的經(jīng)濟理論基礎(chǔ)來源于福利經(jīng)濟學(xué)，主要方式或手段是通過調(diào)節(jié)收入分配，增加社會總體的福利水平，公平性為其應(yīng)有之意。本文通過深入分析美、英、德三國開征社會保險稅的條件，得出社會保險基金的籌集，其選用方式，確實與一國的經(jīng)濟、政治、法律、文化、習(xí)慣密切相關(guān)，特別是要與其經(jīng)濟水平、社會發(fā)展所處的階段相適應(yīng)。改革開放以來，我國經(jīng)濟取得長足發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)面臨重大調(diào)整，隨著預(yù)算法及社會保險法等系列法律法規(guī)的通過實施，我國在立法層面、經(jīng)濟基礎(chǔ)和群眾心理基礎(chǔ)等方面已具備了開征社會保險稅的條件。即我國已具備征收社會保險稅的政治基礎(chǔ)、法律基礎(chǔ)、經(jīng)濟基礎(chǔ)及民眾心理基礎(chǔ)等，建議考慮采用社會保險稅的方式籌集社?；穑c經(jīng)濟水平、社會發(fā)展所處的階段相適應(yīng)，并構(gòu)建公平優(yōu)先、兼顧效率的社會保險價值取向。同時認(rèn)為在我國開征社會保險稅應(yīng)結(jié)合中國國情以合理性原則為開端，堅持公平優(yōu)先、兼顧效率的原則，應(yīng)把握分步實施、循序漸進的原則，解決目前我國現(xiàn)行社會保險制度帶來的種種問題，為社會保險稅的開征做好整體系統(tǒng)建設(shè)。

注釋

①朱佳.論美國三十年代股災(zāi)的原因及影響[D].安徽大學(xué)，2010年碩士論文。