環(huán)境公益訴訟費用規(guī)則研究

趙凱琦 董 紅

（西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會發(fā)展學(xué)院，陜西 咸陽712100）

突破傳統(tǒng)“訴的利益”理論的環(huán)境公益訴訟制度，讓公眾參與環(huán)境保護(hù)這一原則落實到法律層面，使環(huán)境侵害得到有效的遏制。[1]因此，2013年1月1日施行的新《民事訴訟法》契合時代發(fā)展的要求，在其第55條中增加了有關(guān)環(huán)境公益訴訟的條款。此舉不但使眾多環(huán)境保護(hù)者歡欣鼓舞，更是被廣大傳媒譽為“為環(huán)境公益訴訟打開了一扇大門”。至此，中國環(huán)境公益訴訟終于走出了無法可依的窘境。然而，制度的應(yīng)然功能卻被訴訟費用分擔(dān)機(jī)制不合理等因素所消解，致使理想希冀和現(xiàn)實困境的罅隙難以彌合，從而出現(xiàn)了多地環(huán)保法庭“零受案率”的尷尬處境，針對上述問題，筆者通過研究發(fā)現(xiàn)進(jìn)行訴訟費用承擔(dān)的合理分配對于環(huán)境公益訴訟制度的廣泛適用有著重要的意義。故本文對訴訟費用的承擔(dān)制度進(jìn)行探析，以期對中國環(huán)境公益訴訟費用分配機(jī)制的設(shè)計提供建議。

一、我國環(huán)境公益訴訟費用制度的不足

梳理現(xiàn)有立法可知，環(huán)境公益訴訟費用交納的機(jī)制并不具有獨立性，環(huán)境公益訴訟與費用承擔(dān)機(jī)制銜接并不契合，還存在很多要去彌補的罅隙。2007年4月1日實施的《訴訟費用交納辦法》（以下簡稱《辦法》）一直作為我國有關(guān)民事和行政案件的訴訟依據(jù)，但《辦法》對于我國環(huán)境公益訴訟只作了一些傾向性的規(guī)定，我國目前環(huán)境公益訴訟費用是根據(jù)《辦法》進(jìn)行交納的。《辦法》是針對傳統(tǒng)私益訴訟所出臺的規(guī)定，當(dāng)其適用于公益訴訟的案件，就不可避免地出現(xiàn)一些弊端，從而阻礙環(huán)境公益訴訟目的的實現(xiàn)。

（一）敗訴方承擔(dān)訴訟費用范圍較小

根據(jù)《辦法》第29條規(guī)定，我國環(huán)境公益訴訟費用的承擔(dān)一般原則是“敗訴方承擔(dān)”[2]即敗訴的一方不僅要承擔(dān)己方的訴訟費用，還要承擔(dān)對方的訴訟費用，[3]但是這里的訴訟費用卻十分狹窄，查閱《辦法》可知，我國的訴訟費用主要包括案件受理費、申請費，以及證人、鑒定人員、翻譯人員等出庭而產(chǎn)生的交通費、住宿費、生活補貼費等。并不包括當(dāng)事人的律師費以及環(huán)境鑒定費等，也就是說即使勝訴，也不能從被告方取得自己的律師費、鑒定費。然而這筆費用也是訴訟過程中的一筆巨大花費，私益訴訟為了自己的利益去承擔(dān)這些費用尚可以理解，但缺乏激勵機(jī)制的公益訴訟光靠熱情是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。我國環(huán)境公益訴訟制度仍然有許多地方要去完善改進(jìn)。

（二）案件受理費收取標(biāo)準(zhǔn)與方式不合理

以案件性質(zhì)為劃分標(biāo)準(zhǔn)，可以將訴訟費用案件分為兩類，一類是財產(chǎn)性案件，按照訴訟標(biāo)的額的大小，依照規(guī)定的比率收取，另一類非財產(chǎn)性案件按件固定收取。對于既涉及財產(chǎn)性又涉及非財產(chǎn)性的案件，根據(jù)2015年最高人民法院關(guān)于適用《民事訴訟法》的第201條規(guī)定，存在兩種訴求的案件，按照財產(chǎn)性訴訟請求的標(biāo)準(zhǔn)交納訴訟費。依此條文大多數(shù)環(huán)境公益訴訟案件都應(yīng)該按財產(chǎn)性案件即按照訴訟金額的多少按比率分段交納案件受理費用。然而環(huán)境公益訴訟案件由于其涉案地域的廣泛性、修復(fù)難度的復(fù)雜性等因素，其訴訟標(biāo)的額往往巨大。而且我國包括案件受理費在內(nèi)的訴訟費用采取預(yù)交制，對于有官方背景的環(huán)保組織來說這筆費用尚且無法負(fù)擔(dān)，更何況一些民間草根環(huán)保組織呢？

（三）案件受理費退還比率過低

《辦法》第15條規(guī)定以調(diào)解的形式結(jié)案或者撤訴結(jié)案的減半交納案件受理費用，因為我國部分訴訟費用實行預(yù)交制，所以在訴訟過程中雙方當(dāng)事人調(diào)解結(jié)案或者一方當(dāng)事人撤訴，便退還一半預(yù)先交納的案件受理費費用。但是由于環(huán)境公益訴訟案件受理費用十分高昂，如果原告方同意調(diào)解，只能退還一半的案件受理費用，原告仍然承擔(dān)訴訟成本支出。所以原告更傾向于不提起訴訟或是希望訴訟勝利后訴訟費用由被告承擔(dān)，但是訴訟活動的繼續(xù)必然導(dǎo)致原告、被告、法院三方成本最大化的結(jié)果。程序的局限性導(dǎo)致了司法成本的浪費，降低辦案效率的同時更阻礙了環(huán)境公益訴訟原告的積極性。

總之，案件伊始就需籌措巨額的案件受理費，為訴訟蒙上一層陰影，訴訟過程中和解仍要承受不小的費用支出，使其無路可退，即使勝訴依然面臨著高昂的律師費用和鑒定費用。程序弊端抑制了環(huán)境公益訴訟的提起，滿腔的公益熱心無法經(jīng)受強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)壓力。

二、完善環(huán)境公益訴訟費用制度的建議

我國2014年修訂了《環(huán)保法》，此輪修訂僅對環(huán)境公益訴訟的原告資格作了相關(guān)規(guī)定，但對于環(huán)境公益訴訟費用的承擔(dān)制度并未涉及，而短期內(nèi)不可能再次修改該法。因此以環(huán)境基本法的相關(guān)章節(jié)就環(huán)境公益訴訟費用承擔(dān)制度作出專門性的規(guī)定，在短期內(nèi)不具有可操作性。

而通過對現(xiàn)有的訴訟費用交納辦法進(jìn)行修改，對適用于環(huán)境公益訴訟費用的制度作出專門性的規(guī)定，根據(jù)實施情況在下次基本法的修訂中增加有關(guān)環(huán)境公益訴訟費用承擔(dān)制度的規(guī)定，則不失為一種試探性的穩(wěn)步推進(jìn)方案。因此，筆者建議在環(huán)境公益訴訟制度中增加專門部分規(guī)定費用交納辦法，學(xué)習(xí)成熟的經(jīng)驗，建立一套環(huán)境公益訴訟獨立的費用承擔(dān)機(jī)制。

（一）擴(kuò)大敗訴方承擔(dān)訴訟費用的范圍

現(xiàn)階段我國環(huán)境公益訴訟適用于私益訴訟的費用交納辦法，我國訴訟費用不包括律師費用，鑒定費用等當(dāng)事人費用，而實踐中這些高昂的費用卻很大程度上影響著當(dāng)事人提起訴訟的積極性，為此我國應(yīng)引入“律師費用轉(zhuǎn)移條款”。將敗訴方承擔(dān)的費用擴(kuò)大為包括律師費用、鑒定費等在內(nèi)的當(dāng)事人費用。[4]允許勝訴原告向敗訴被告訴求合理的當(dāng)事人費用，以期填補因訴訟費用而導(dǎo)致的環(huán)境公益訴訟的實踐鴻溝。

如果原告敗訴則應(yīng)該由政府和原告共同承擔(dān)訴訟費用。在公共利益的維護(hù)上政府承擔(dān)主要的責(zé)任，原告提起環(huán)境公益訴訟目的是為了保護(hù)環(huán)境而不是為個人謀取私利，在這個訴訟過程中實際是公民分擔(dān)了政府一部分責(zé)任，不應(yīng)為此承擔(dān)全部訴訟費用，并且考慮到我國公民對環(huán)境利益普遍不重視的現(xiàn)狀，如果還要其承擔(dān)敗訴后全部訴訟費用，會挫傷其積極性。

（二）案件受理費按件收取，打開和解之閥

公益訴訟具有與私益訴訟不同的起訴目的，公益訴訟是為了維護(hù)公共利益而提起的訴訟，如果被告企業(yè)單位在訴訟活動中已經(jīng)意識到自己行為對環(huán)境的損害并愿意采取行動停止侵害和恢復(fù)原狀，便已經(jīng)達(dá)到了起訴的目的，不必繼續(xù)進(jìn)行訴訟活動，否則不僅浪費司法資源，也會錯過環(huán)境修復(fù)的最佳時間點，延誤環(huán)境保護(hù)工作。另外我國環(huán)境公益訴訟案件受理不但要預(yù)交數(shù)額巨大的案件收費，而且由于我國案件受理僅退還一半的規(guī)定，使原告更愿意繼續(xù)訴訟，希望勝訴后由被告承擔(dān)這一高額的費用，而不愿意調(diào)解，最終導(dǎo)致了司法資源的浪費，案件周期延長。因此環(huán)境公益訴訟的案件受理費用根據(jù)實際情況，可以采取按件收取的方式，并制定一個較低的收取額度，消除原告出于經(jīng)濟(jì)因素的顧慮，激發(fā)其提起環(huán)境公益訴訟的積極性。

（三）“賞金獵人”制度的引入

“賞金獵人”本意是指為獲取獎金而抓捕逃犯的人。是針對公權(quán)力不足以有效控制犯罪，政府合理利用行政權(quán)力以外的力量來遏制犯罪。這一制度設(shè)計利用了人具有經(jīng)濟(jì)性這一特點，在“賞金獵人”獲得經(jīng)濟(jì)報酬與保護(hù)社會安全秩序之間找到了平衡點。

精心設(shè)計的激勵制度成為“賞金獵人”最大的優(yōu)點，相較于公益訴訟，提起私益訴訟的動機(jī)是受害人希望通過訴訟拿到對于自己所受損害的賠償，因為傳統(tǒng)的私益訴訟是將激勵原理內(nèi)化于私益訴訟本身，而在“賞金獵人”模式中，原告不像傳統(tǒng)受害人在經(jīng)濟(jì)、身體和心理上受到了直接或間接傷害，往往不存在提起訴訟的條件和動力，再加上公益訴訟弱關(guān)聯(lián)性的特點，使得原告不能從案件勝訴中直接獲得經(jīng)濟(jì)利益或其他利益，這與傳統(tǒng)私益訴訟對原告的激勵性相比大打折扣。因此，許多國家都在其公益訴訟中設(shè)計了“賞金獵人”制度，以期在利益的驅(qū)使下更多地提起環(huán)境公益訴訟，加強(qiáng)法律對環(huán)境保護(hù)的效果。

為引入多元化訴訟力量，提高訴訟積極性，我國也應(yīng)建立“賞金獵人”制度，勝訴原告一般可以獲得損害賠償金的15%～25%。根據(jù)我國的國情，實際制定的比例可以降低，但至少應(yīng)保證勝訴方的訴訟成本足夠收回，不然制度應(yīng)有的激勵效果將無法實現(xiàn)。

三、結(jié)語

從2005年北大師生訴松花江油污案使環(huán)境公益訴訟進(jìn)入人們的視野，[5]到2014年新《環(huán)境保護(hù)法》修訂確立環(huán)境公益訴訟原告資格，環(huán)境公益訴訟制度在我國完成了稚嫩萌芽期到發(fā)展壯大期的嬗變。但訴訟費用承擔(dān)問題制約了其進(jìn)一步發(fā)展，立法層面和司法維度未對其有效應(yīng)對，以致環(huán)境公益訴訟顯出發(fā)展之頹勢。實質(zhì)上，任何國家都會在不同階段出現(xiàn)無人訴訟的改革陣痛，但有賴于切實可行的費用規(guī)則設(shè)計和逐步提升的公民環(huán)保意識方得以實現(xiàn)階段飛躍，訴訟費用規(guī)則的不合理看似是程序缺失具體表現(xiàn)，實則是利益分配不公的體現(xiàn)。從司法實踐中可以清晰地看到，面對漫長的訴訟周期和高昂的訴訟費用僅僅靠滿腔熱情是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，優(yōu)化制度的設(shè)計迫在眉睫。因此，借鑒已經(jīng)成熟的訴訟費用承擔(dān)規(guī)則，建立一套環(huán)境公益訴訟獨立的費用承擔(dān)機(jī)制合理分配因訴訟而產(chǎn)生的費用，清除環(huán)境公益訴訟障礙就有望早日實現(xiàn)。