跨區(qū)域大氣環(huán)境治理的法律經(jīng)濟(jì)研究

汪維蓮 汪維剛

（蕪湖職業(yè)技術(shù)學(xué)院應(yīng)用外語學(xué)院，上海金茂凱德（蕪湖）律師事務(wù)所，安徽 蕪湖241004；合肥幼兒師范高等專科學(xué)校公共教學(xué)部，安徽 合肥230011）

大氣環(huán)境污染治理是一項(xiàng)難度比較大的工作，此項(xiàng)工作落實(shí)極具綜合性與復(fù)雜性，尤其是跨區(qū)域大氣環(huán)境污染治理易受外在條件限制，難以保證污染治理效果。具體表現(xiàn)為區(qū)域污染易受空間與時(shí)間限制，會(huì)大大地削弱污染治理力度。因此，在跨區(qū)域的大氣環(huán)境治理中，不但要有相應(yīng)的措施，還需要有法律法規(guī)提供制度上的支持，才能從全局開展大氣環(huán)境治理工作，提升治理工作的經(jīng)濟(jì)性，節(jié)約治理成本。

一、跨區(qū)域大氣環(huán)境治理的理論支撐

關(guān)于跨區(qū)域大氣環(huán)境治理的理論基礎(chǔ)，主要有尺度理論與生態(tài)系統(tǒng)理論兩方面內(nèi)容。

（一）尺度理論

尺度理論主要是研究地理學(xué)相關(guān)的理論知識(shí)，“尺度”主要用來衡量生態(tài)系統(tǒng)的均衡性，從而凸顯生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性，借此體現(xiàn)自然界發(fā)展的基本規(guī)律。從其屬性分析，可分為本證尺度與測(cè)量尺度兩類，其主要目的是為了感知尺度。隨著人類的發(fā)展以及社會(huì)的進(jìn)步，感知尺度的發(fā)展也在日漸延伸。后又出現(xiàn)了空間尺度，主要是為了測(cè)量分辨率以及空間規(guī)模。時(shí)間尺度更多的是針對(duì)生態(tài)發(fā)展過程中的持續(xù)時(shí)長(zhǎng)。尺度理論在大氣環(huán)境治理中的應(yīng)用作用在于為大氣環(huán)境治理工作的開展提供方向指導(dǎo)，并衡量執(zhí)法力度是否符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，是否滿足法律條例的要求等。①

（二）生態(tài)系統(tǒng)理論

生態(tài)系統(tǒng)理論則更加重視生態(tài)環(huán)境的變化，主要探究生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部功能及結(jié)構(gòu)的演變。生態(tài)系統(tǒng)理論認(rèn)為生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部元素雖說復(fù)雜，卻互為影響、互相制約，若其中某個(gè)元素失去其自身功能，或永久消失，將會(huì)給生態(tài)環(huán)境的平穩(wěn)發(fā)展帶來巨大危險(xiǎn)，嚴(yán)重的情況下還可能造成惡性循環(huán)。生態(tài)系統(tǒng)理論在跨區(qū)域大氣環(huán)境治理中的應(yīng)用，可為環(huán)境治理工作提供方向指導(dǎo)，提高治理人員的環(huán)境整治意識(shí)，讓更多的治理人員意識(shí)到生態(tài)穩(wěn)定的重要性，從而能在大氣環(huán)境治理過程中始終本著污染防治及聯(lián)防聯(lián)控原則開展工作，確保生態(tài)系統(tǒng)運(yùn)行的穩(wěn)定，以達(dá)到更好的跨區(qū)域大氣環(huán)境治理效果，并確保此項(xiàng)工作持續(xù)開展，同時(shí)為完善大氣環(huán)境立法提供基本保障。②

二、跨區(qū)域大氣環(huán)境治理相關(guān)的法律經(jīng)濟(jì)分析法

（一）治理法律制度需要完善

跨區(qū)域大氣環(huán)境治理過程中應(yīng)有立法保障，以提高環(huán)境治理效果。法律經(jīng)濟(jì)學(xué)分析更加強(qiáng)調(diào)博弈均衡分析以及成本收益分析，可從這兩個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法的角度，進(jìn)一步探討跨區(qū)域大氣環(huán)境治理的經(jīng)濟(jì)性與投入成本多少等多項(xiàng)內(nèi)容。法律的立法成本無疑是討論中的重點(diǎn)內(nèi)容，主要涉及邊際成本、總成本與平均成本。對(duì)總成本作進(jìn)一步細(xì)化，又可分為隱性成本與顯性成本兩類。總成本主要指的是司法者以及立法者在義務(wù)履行過程中付出努力后的回報(bào)，計(jì)入立法財(cái)務(wù)支出。立法收益則主要是指以法律頒布的形式真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益、時(shí)間效益與經(jīng)濟(jì)效益三者的有機(jī)結(jié)合，以此為基礎(chǔ)，對(duì)立法成本作有效判斷。此外，邊際成本指的是新增立法量與總收益兩者之間的比值，應(yīng)確保比值范圍，使之更加穩(wěn)定，并達(dá)到法律經(jīng)濟(jì)分析的標(biāo)準(zhǔn)。③

因此從法律經(jīng)濟(jì)的角度分析跨區(qū)域大氣環(huán)境治理，治理工作應(yīng)當(dāng)具有一定的時(shí)效性，治理過程中要求立法者及時(shí)完善法律信息，并為環(huán)境治理工作的執(zhí)行提供數(shù)據(jù)參考。此外，環(huán)境行為人也應(yīng)提高環(huán)保意識(shí)，在生產(chǎn)與生活中規(guī)避不當(dāng)行為，要符合法律義務(wù)規(guī)定，避免因一己私利而威脅大氣環(huán)境的穩(wěn)定性。

（二）環(huán)境治理體現(xiàn)多元化特色

區(qū)域環(huán)境治理過程中法律制度的完善是必然工作，而法律經(jīng)濟(jì)分析對(duì)于跨區(qū)域大氣環(huán)境治理工作的開展無疑具有方向指導(dǎo)的作用，它主要將區(qū)域協(xié)同治理作為探討的要點(diǎn)，并強(qiáng)調(diào)處理過程的平等與公正，給予群眾公平的權(quán)利，在作出相關(guān)決策時(shí)，采納多元化的建議，使得決策更加合理、公平。其中所提的協(xié)同治理，具體要求為跨區(qū)域大氣環(huán)境治理過程中以多元化的治理方式、治理主體等協(xié)同加大治理力度，以確保治理的有效性。這一過程中，不僅要有政府組織的參與，同樣要有公眾的配合，與此同時(shí)，需要突出公權(quán)力的平等性與公平性，在法規(guī)、文化的協(xié)同下，營(yíng)造秩序的治理狀態(tài)，使得大氣環(huán)境治理高效落實(shí)。此外，同樣要求加強(qiáng)外部管制，提供相應(yīng)的成本目標(biāo)，盡可能做到外部成本等同于社會(huì)成本減去私人成本，逐步提高大氣環(huán)境治理水準(zhǔn)，使惡劣的空氣條件得到改善，減少對(duì)群眾身體健康方面的安全威脅。

區(qū)域環(huán)境治理體現(xiàn)的多元化特色，還包括盡可能做到各地區(qū)協(xié)同落實(shí)、各機(jī)構(gòu)配合對(duì)接；各方明確自身所肩負(fù)職責(zé)，并做好自我定位；高效利用信息技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)信息共享；基于數(shù)據(jù)信息的變化，不斷完善政策法規(guī)，逐步形成系統(tǒng)化的法律規(guī)章制度，從而確保大氣環(huán)境治理工作的落實(shí)，避免出現(xiàn)不必要的問題。在這一過程中，公眾的大氣環(huán)境治理參與積極性也將進(jìn)一步提升。在確保公眾配合的基礎(chǔ)上，做好政策協(xié)調(diào)，可達(dá)到更好的治理效果。

三、跨區(qū)域大氣環(huán)境治理的立法思路

（一）基于排污監(jiān)管方面的法律經(jīng)濟(jì)分析

跨區(qū)域大氣環(huán)境治理工作的落實(shí)，需要有完善的法律法規(guī)作為基本保障，具體可以結(jié)合區(qū)域范圍內(nèi)的大氣排污情況給予排污限制，尤其是對(duì)于排污超標(biāo)的企業(yè)，應(yīng)加大懲治力度，對(duì)于超出排放量標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，要通過法律懲處的方式，提高其大氣環(huán)境治理方面的責(zé)任意識(shí)，盡可能將區(qū)域范圍內(nèi)大氣污染排放總量控制在相應(yīng)范圍內(nèi)。以此為基礎(chǔ)，減少區(qū)域范圍內(nèi)大氣排污量，為人民的身心健康營(yíng)造有利環(huán)境。建議排放量的規(guī)劃要細(xì)致到企業(yè)以及個(gè)人，通過考核細(xì)化的處理方式，強(qiáng)化企業(yè)及個(gè)人的責(zé)任意識(shí)，對(duì)于排污量超標(biāo)的可采用加倍懲罰的方式進(jìn)行懲處，避免出現(xiàn)二次污染。

（二）跨區(qū)域大氣環(huán)境治理的立法監(jiān)督

跨區(qū)域大氣環(huán)境治理工作的落實(shí)，首先應(yīng)做好立法路徑的選擇，建議相關(guān)部門嚴(yán)格遵循兩大趨同與三大協(xié)同的原則，對(duì)法律體系加以完善，制定統(tǒng)一的立法標(biāo)準(zhǔn)。其次執(zhí)法機(jī)構(gòu)要加大執(zhí)法力度，從根源上解決大氣環(huán)境污染問題，盡可能實(shí)現(xiàn)一體化治理。所謂的兩大趨同與三大協(xié)同，主要是指跨區(qū)域大氣環(huán)境污染治理過程中盡可能做到目標(biāo)統(tǒng)一、協(xié)同執(zhí)法、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法以及標(biāo)準(zhǔn)趨同與主體趨同等，只有實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，方可提升各部門職責(zé)意識(shí)，使之在工作中明確自身所肩負(fù)職責(zé)，并提高監(jiān)督管理力度，并基于防治標(biāo)準(zhǔn)，采取相應(yīng)的處理措施，確保大氣環(huán)境質(zhì)量符合人類生存與發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)。

四、跨區(qū)域大氣環(huán)境治理協(xié)同立法方向

（一）我國(guó)跨區(qū)域大氣污染立法協(xié)調(diào)的總體規(guī)劃

目前，在立法層面制定統(tǒng)一的跨區(qū)域大氣污染防治基本法是不可行的，需要上級(jí)立法機(jī)關(guān)的介入和我國(guó)《立法法》的修改。因此，我們可以嘗試借鑒美國(guó)區(qū)域溫室氣體減排行動(dòng)（RGGI）的跨州治理模式，采取自下而上的地方合作路徑，建立跨區(qū)域大氣污染聯(lián)盟共同治理體系。具體來說，第一步，通過同級(jí)地方政府簽署的具有軟法律約束力的合作備忘錄，規(guī)定跨區(qū)域大氣污染防治合作的框架內(nèi)容。第二步，建立跨地區(qū)大氣污染聯(lián)合治理協(xié)商機(jī)制。各地區(qū)行政首長(zhǎng)或各職能部門領(lǐng)導(dǎo)定期召開聯(lián)席會(huì)議，就大氣污染的具體聯(lián)合治理項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)商。第三步，在具體實(shí)施層面，可考慮成立一個(gè)類似RGGI有限公司的地方政府授權(quán)的半官方聯(lián)合組織，解決跨區(qū)域治理中遇到的具體問題，包括跨區(qū)域重點(diǎn)污染物總量控制和交易制度的具體實(shí)施。

（二）借鑒歐盟大氣環(huán)境立法模式

歐盟跨區(qū)域大氣環(huán)境治理工作在初期主要包括制定階段性方案并慢慢實(shí)施，從而逐步改善大氣環(huán)境。過程中采取區(qū)塊式管理方式，將大氣環(huán)境監(jiān)管分為多個(gè)內(nèi)容，其中包括區(qū)塊的數(shù)據(jù)共享與交換、空氣污染源的排除以及污染監(jiān)控等多個(gè)方面。歐盟同樣確定了排放限度，對(duì)火力發(fā)電廠等企業(yè)放寬標(biāo)準(zhǔn)，而其他企業(yè)則要嚴(yán)格參照法律規(guī)定有針對(duì)性地加強(qiáng)污染防控。此外，歐盟也創(chuàng)新了立法機(jī)制，構(gòu)建了新的立法體系。其中涉及排放權(quán)交易機(jī)制、減排機(jī)制以及大氣保護(hù)機(jī)制等。

（三）借鑒美國(guó)大氣環(huán)境監(jiān)管模式

美國(guó)等國(guó)家在跨區(qū)域大氣環(huán)境治理的過程中，主要從執(zhí)法與立法兩個(gè)方面入手，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)法律體系加以完善，豐富立法內(nèi)容，有針對(duì)性地推行環(huán)境監(jiān)管政策。以上措施對(duì)于我國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境治理工作的落實(shí)，具有非常重要的借鑒意義。尤其是在環(huán)境監(jiān)管過程中，需要確定成員資質(zhì)，并保證其專業(yè)素質(zhì)達(dá)標(biāo)，要求具有較強(qiáng)的責(zé)任意識(shí)。在此基礎(chǔ)上，機(jī)構(gòu)內(nèi)成員要求在工作中不斷總結(jié)，擬定備選方案，不斷優(yōu)化監(jiān)管機(jī)制，最終構(gòu)建與大氣污染監(jiān)管相關(guān)的法律法規(guī)。具體而言，要求不斷加大大氣環(huán)境監(jiān)管力度與環(huán)境治理執(zhí)行力度，真正做到聯(lián)合執(zhí)法；不同地區(qū)的治理機(jī)構(gòu)應(yīng)簽署合作協(xié)議，真正做到共同執(zhí)法；治理措施要符合法律規(guī)章制度條款，執(zhí)法過程中始終本著統(tǒng)一執(zhí)法的原則，不斷提高執(zhí)法力度。

五、完善跨區(qū)域大氣環(huán)境治理的法律制度的建議

（一）設(shè)立專門的立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

在落實(shí)相關(guān)工作的過程中，職能部門始終要以相關(guān)法律法規(guī)作為基礎(chǔ)，平衡各地方利益，發(fā)揮自身的職能優(yōu)勢(shì)，重視監(jiān)督檢測(cè)、信息共享與利益均衡，以此為基礎(chǔ)，明確監(jiān)督與管理職責(zé)，均衡職能，確保監(jiān)管的有效性。與此同時(shí)，要求相關(guān)部門做好對(duì)接，對(duì)不同區(qū)域內(nèi)的空氣質(zhì)量分別進(jìn)行檢測(cè)，將其記錄于大氣環(huán)境質(zhì)量檢測(cè)平臺(tái)，并做好數(shù)據(jù)披露等多項(xiàng)工作，確保跨區(qū)域大氣環(huán)境治理工作有效落實(shí)，也能避免出現(xiàn)不必要的矛盾與沖突。

（二）制定聯(lián)防聯(lián)控法律規(guī)范

聯(lián)防聯(lián)控特殊規(guī)范的制定，要求相關(guān)機(jī)構(gòu)嚴(yán)格參照大氣環(huán)境治理法律條款，基于大氣環(huán)境危害指數(shù)，制定完善的預(yù)警機(jī)制。提高公民的參與意識(shí)與企業(yè)法人的環(huán)境保護(hù)責(zé)任意識(shí)，促使他們共同參與跨區(qū)域大氣環(huán)境治理。在加強(qiáng)預(yù)防的基礎(chǔ)上，提高環(huán)境治理力度，降低治理成本，保證治理效果。這一過程中，相關(guān)企業(yè)需嚴(yán)格參照跨區(qū)域大氣環(huán)境污染排放規(guī)制及要求，規(guī)范化、高效執(zhí)行。還應(yīng)當(dāng)建立全面、完善的污染防治體系，為公眾參與提供有力渠道，比如，開通舉報(bào)有獎(jiǎng)渠道，激發(fā)公眾參與的積極性，真正實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域聯(lián)合聯(lián)動(dòng)治理。

六、結(jié)語

綜上所述，針對(duì)我國(guó)的跨區(qū)域大氣環(huán)境治理，不但需要多元化措施，還需要從法律經(jīng)濟(jì)方面對(duì)此工作進(jìn)行分析，以制定出適合我國(guó)的跨區(qū)域大氣環(huán)境治理法律法規(guī)，這樣才能保證治理工作得到法律的保障，從而不斷提升環(huán)境治理成效，讓大氣環(huán)境變得更干凈、更清新、更適合人們生活。

注釋

①賈維，劉淑華，徐曉靜.河北省大氣污染綜合治理的法律保障——以區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理為視角[J].太原城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2019，15(9)：196-197。

②王紅梅，謝永樂.基于政策工具視角的美英日大氣污染治理模式比較與啟示[J].中國(guó)行政管理，2019，27(10)：142-148。

③謝梅玲.跨區(qū)域霧霾治理的法律思考——以京津冀為例[J].包裝世界，2018，10(7)：249-250。