論證券市場(chǎng)視角下的國(guó)際金融市場(chǎng)與金融監(jiān)管制度

●郭康佳

（上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院，上海201600）

一、國(guó)際金融市場(chǎng)與金融監(jiān)管制度

（一）國(guó)際金融市場(chǎng)

國(guó)際金融市場(chǎng)是指以貨幣或其他金融商品，提供跨區(qū)際或國(guó)際間資金流動(dòng)的交易平臺(tái)，依據(jù)交易商品可分為外匯市場(chǎng)、國(guó)際銀行市場(chǎng)、國(guó)際證券市場(chǎng)及衍生性商品市場(chǎng)。

近年國(guó)際金融市場(chǎng)從過(guò)往以國(guó)際貿(mào)易或國(guó)際投資為目的的資金流動(dòng)，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)資金流動(dòng)產(chǎn)生利潤(rùn)，或規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，此舉也促使衍生性金融商品市場(chǎng)20世紀(jì)末的崛起與發(fā)展，使各類國(guó)際金融市場(chǎng)產(chǎn)生相互依賴性與市場(chǎng)整合。其所產(chǎn)生的現(xiàn)象包含增加新形態(tài)金融產(chǎn)品及金融商品跨國(guó)交易，使金融商品或市場(chǎng)間所產(chǎn)生變動(dòng)相互牽引，優(yōu)點(diǎn)在于增進(jìn)資金流動(dòng)的效率，缺點(diǎn)在于金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)升高，導(dǎo)致國(guó)際金融市場(chǎng)不穩(wěn)定。

（二）金融監(jiān)管

金融監(jiān)管，是指對(duì)金融市場(chǎng)或金融活動(dòng)的監(jiān)督管理，通過(guò)特定手段規(guī)范金融市場(chǎng)參與者間權(quán)利義務(wù)關(guān)系，目的在于維持金融秩序穩(wěn)定，有效且公平地分配資源，保障投資人或金融消費(fèi)者權(quán)益。因各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)文化環(huán)境差異，使金融監(jiān)管架構(gòu)模式多元，金融監(jiān)管架構(gòu)的建立依據(jù)金融監(jiān)管主體及監(jiān)管手段，而產(chǎn)生不同監(jiān)管模式。

為達(dá)成金融監(jiān)管目的，可采用的手段可歸類成金融立法、金融政策擬定、金融監(jiān)督、金融檢查及行政調(diào)查。

國(guó)際金融市場(chǎng)整合現(xiàn)象下，金融商品多元性及替代性，展現(xiàn)金融市場(chǎng)相互依賴性。除前述由各國(guó)內(nèi)部構(gòu)建金融監(jiān)管制度，國(guó)際金融監(jiān)管制度的形塑及重要性亦不容忽視。

二、金融監(jiān)管制度

金融監(jiān)管模式的多元建立，可依監(jiān)管主體而區(qū)分為國(guó)際金融監(jiān)管及各國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管制度分類外，尚可依據(jù)不同金融產(chǎn)業(yè)，催生不同金融監(jiān)管制度，以下將限于證券市場(chǎng)的國(guó)際及各國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管制度。

（一）國(guó)際金融監(jiān)管制度

國(guó)際金融監(jiān)管是對(duì)跨國(guó)金融活動(dòng)活躍，各國(guó)金融監(jiān)管制度局限性下所催生的產(chǎn)物，國(guó)際金融系統(tǒng)消弭地理上限制，促使跨國(guó)交易管理組織的建立，如二十國(guó)集團(tuán)（G20）、國(guó)際結(jié)算銀行（Bank for International Settlements，BIS）、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)（Basel Committee on Banking Supervision），以及擴(kuò)及對(duì)國(guó)際金融監(jiān)管組織，如世界銀行集團(tuán)下國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行（The International Bank for Reconstruction and Development，IBRD）及國(guó)際貨幣基金（International Monetary Fund，IMF）。國(guó)際金融機(jī)構(gòu)在國(guó)際社會(huì)立足，國(guó)際監(jiān)管規(guī)范使傳統(tǒng)國(guó)際法的主導(dǎo)地位產(chǎn)生變化，各國(guó)締結(jié)合作關(guān)系將不再局限于條約的硬性形式，且國(guó)際事務(wù)參與者已不在僅限于國(guó)家，涵括非政府組織、個(gè)人、公司及團(tuán)體。

國(guó)際金融管理組織的規(guī)范，依據(jù)國(guó)際金融管理組織或聯(lián)盟對(duì)旗下成員強(qiáng)制性程度差異，可分為四類：締結(jié)國(guó)際條約的組織，如國(guó)際貨幣基金；非基于國(guó)際條約設(shè)立，聯(lián)系因素為僅具國(guó)際共識(shí)的非拘束性條約，例如G20；依據(jù)國(guó)際條約組成，但制定非約束性條約的組織，如國(guó)際證券管理機(jī)構(gòu)組織；公私部門(mén)合作。

（二）各國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管制度

針對(duì)證券市場(chǎng)監(jiān)管而言，依國(guó)家公權(quán)力對(duì)市場(chǎng)運(yùn)作的涉入程度強(qiáng)弱可區(qū)分為規(guī)則基礎(chǔ)監(jiān)管模式、原則準(zhǔn)則基礎(chǔ)模式及機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)的規(guī)范模式。

1.證券監(jiān)管模式

規(guī)則基礎(chǔ)監(jiān)管模式，是政府直接主導(dǎo)整體證券市場(chǎng)的規(guī)范和執(zhí)行，從制定明確證券市場(chǎng)規(guī)范，至依法執(zhí)行權(quán)限；原則準(zhǔn)則基礎(chǔ)模式，系政府僅訂立規(guī)范目的及最低標(biāo)準(zhǔn)行為準(zhǔn)則，給予證券市場(chǎng)參與者較多彈性；機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)規(guī)范模式，是針對(duì)被規(guī)范者內(nèi)部組織建立，由政府規(guī)范證券市場(chǎng)參與者，必須建立內(nèi)部法規(guī)遵循、自行評(píng)估及職業(yè)倫理規(guī)定。

監(jiān)管模式可混合采取，尤其機(jī)構(gòu)規(guī)范模式可與其他兩類監(jiān)管模式并行。此外，機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)規(guī)范模式，在原則準(zhǔn)則基礎(chǔ)模式下，可由政府與自律組織共同進(jìn)行監(jiān)督管理。

規(guī)范基礎(chǔ)監(jiān)管與原則基礎(chǔ)監(jiān)管相比之下，前者優(yōu)點(diǎn)有二：其一，規(guī)范明確，同時(shí)規(guī)制政府機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為；其二，減少證券市場(chǎng)參與者的守法成本。反面言之，亦是其缺點(diǎn)所在，規(guī)定過(guò)于繁雜，限縮證券市場(chǎng)發(fā)展。后者優(yōu)點(diǎn)則是給予證券市場(chǎng)參與者較多彈性，得因應(yīng)不同金融商品或金融環(huán)境變化，然而，證券市場(chǎng)參與者在不同規(guī)范目的范圍內(nèi)，必須自行制定合適且兼顧獲利的經(jīng)營(yíng)方式，或因與政府機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范目的范圍的認(rèn)知落差，增加守法成本。

2.自律組織監(jiān)管模式

自律組織，依據(jù)法律或行政規(guī)定，對(duì)證券市場(chǎng)特定業(yè)務(wù)規(guī)則的制度或?qū)嵤?，或?qū)ζ鋾?huì)員監(jiān)督管理，確保遵守證券法規(guī)，同時(shí)向政府主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，維持公平有效的資本市場(chǎng)。國(guó)際證券協(xié)會(huì)（The International Council of Securities Associations，ICSA）定義下的自律機(jī)構(gòu)，為以公益為目的、增進(jìn)對(duì)市場(chǎng)整合、投資人保障和維持市場(chǎng)效率的私人非政府組織。然而，“自律”與“他律”是相對(duì)概念，若以交易所與證券商而言，由于交易所對(duì)于證券商亦有監(jiān)督管理權(quán)限，證券商屬于他律機(jī)構(gòu)，美國(guó)1934年證券交易法規(guī)定，交易所自行監(jiān)督管理其業(yè)務(wù)，屬于自律機(jī)構(gòu)。

自律組織監(jiān)管模式，以主管機(jī)關(guān)對(duì)自律組織監(jiān)管職權(quán)劃分或主管機(jī)關(guān)對(duì)自律機(jī)構(gòu)的監(jiān)管程度差異，可區(qū)分為四種模式：

（1）政府法定監(jiān)管模式

政府主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)證券規(guī)范制定及執(zhí)行，交易所對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管職權(quán)受到主管機(jī)關(guān)限制，此類交易所不屬于自律機(jī)構(gòu)。例如法國(guó)、英國(guó)等國(guó)家的交易所。

（2）有限責(zé)任制證券交易所自律組織

政府主管機(jī)關(guān)作為主要證券規(guī)范制定者，交易所僅對(duì)市場(chǎng)營(yíng)運(yùn)相關(guān)職務(wù)有監(jiān)督管理的權(quán)限，對(duì)特定市場(chǎng)監(jiān)督和上市審查，例如我國(guó)香港交易所、新加坡交易所及美國(guó)紐約交易所等。

（3）自主性較強(qiáng)自律組織

政府主管機(jī)關(guān)作為主要證券規(guī)范制定者，證券交易所職責(zé)不僅有市場(chǎng)營(yíng)運(yùn)，尚包含執(zhí)行證券規(guī)范的監(jiān)管功能，包含管理市場(chǎng)參與者的商業(yè)行為。例如澳洲交易所、日本東京及大阪交易所、馬來(lái)西亞交易所、美國(guó)芝加哥交易所。

（4）獨(dú)立性自律組織

政府主管機(jī)關(guān)仍作為證券規(guī)范制定者，對(duì)證券市場(chǎng)監(jiān)督管理則仰賴非市場(chǎng)營(yíng)運(yùn)的第三人，執(zhí)行廣泛的監(jiān)管功能，例如加拿大投資監(jiān)管組織及共同基金交易協(xié)會(huì)、日本證券交易協(xié)會(huì)、韓國(guó)金融投資協(xié)會(huì)、美國(guó)金融業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國(guó)家期貨協(xié)會(huì)。

三、國(guó)際金融組織——以國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織為例

（一）成立背景與目的

面對(duì)跨國(guó)證券交易頻繁及新形態(tài)的金融產(chǎn)品，各國(guó)證券市場(chǎng)面臨的跨國(guó)交易風(fēng)險(xiǎn)及競(jìng)爭(zhēng)壓力增加，1983年國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織成立，其成立宗旨有四：1.保持公證且有效的證券市場(chǎng)；2.證券市場(chǎng)信息交換；3.設(shè)立證券市場(chǎng)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)；4.會(huì)員間相互協(xié)助及監(jiān)督，確保證券市場(chǎng)完整。

該組織為各國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供平臺(tái)，相互交流證券市場(chǎng)信息、針對(duì)證券議題提供咨詢及互助合作。綜上所述，其方式以會(huì)員相互合作為基礎(chǔ)，尤其是市場(chǎng)信息的公開(kāi)交流，于每年編載年報(bào)中披露，目的在兼顧促進(jìn)各國(guó)證券市場(chǎng)發(fā)展及證券市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。

（二）組織架構(gòu)

國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織會(huì)員包含各國(guó)政府證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)、交易所、金融機(jī)構(gòu)等，為非政府全球性國(guó)際組織，并依循設(shè)立宗旨，下設(shè)有主席委員會(huì)、董事會(huì)，董事會(huì)下設(shè)新興市場(chǎng)委員會(huì)、地區(qū)委員會(huì)、咨詢委員會(huì)和秘書(shū)處。

（三）國(guó)際證券監(jiān)管的架構(gòu)

國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織為實(shí)踐其宗旨，會(huì)員間合作的方式有三：建立、協(xié)助執(zhí)行國(guó)際證券監(jiān)管架構(gòu)，協(xié)調(diào)各證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)政策，以及和其他國(guó)際金融組織合作。

建立國(guó)際證券監(jiān)管架構(gòu)，系以證券監(jiān)管目標(biāo)及原則為主軸，目的不外乎投資者權(quán)益保障、確立市場(chǎng)公平、效率且透明，及降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，是證券活動(dòng)基本監(jiān)管架構(gòu)核心，屬于概念性制定，作為各會(huì)員制定證券監(jiān)管的指引，各會(huì)員間得依據(jù)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)及法規(guī)系統(tǒng)差異彈性調(diào)整，此外，由各委員會(huì)間依不同金融議題擬定并通過(guò)的決議、標(biāo)準(zhǔn)、報(bào)告等組成。證券監(jiān)管目標(biāo)及原則分別以九個(gè)不同層面制定證券市場(chǎng)監(jiān)管基礎(chǔ)：

1.監(jiān)管機(jī)構(gòu)相關(guān)原則

監(jiān)管架構(gòu)的法制面，應(yīng)明確且客觀地制定監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)任，明確管理程序、建立可監(jiān)控、管理并降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的流程，以及定期檢視監(jiān)管法規(guī)架構(gòu)的程序；監(jiān)管的執(zhí)行面，指監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)獨(dú)立、有妥適的資源及權(quán)力行使職權(quán)，監(jiān)管人員應(yīng)遵守職業(yè)準(zhǔn)則，包含業(yè)務(wù)保密準(zhǔn)則。

2.自律組織相關(guān)原則

監(jiān)管制度應(yīng)依據(jù)市場(chǎng)規(guī)模與復(fù)雜程度，確立自律組織的職權(quán)范圍，應(yīng)秉持公平及保密原則行使權(quán)力，且自律組織應(yīng)受監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。

3.證券規(guī)范執(zhí)行原則

監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)具備完善的檢查、調(diào)查、監(jiān)察及執(zhí)法權(quán)，確保有效且妥適地行使權(quán)力。

4.監(jiān)管合作原則

監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)確立國(guó)內(nèi)外信息分享機(jī)制，確立信息公開(kāi)及分享的標(biāo)準(zhǔn)，并訂立跨國(guó)調(diào)查協(xié)助程序。

5.發(fā)行人原則

發(fā)行人應(yīng)全部、正確、及時(shí)地揭露與投資者決策關(guān)系的重大財(cái)務(wù)狀況、風(fēng)險(xiǎn)及其他信息；發(fā)行人編制財(cái)務(wù)報(bào)告使用的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則必須符合國(guó)際認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)。

6.稽核、信評(píng)機(jī)構(gòu)及其他信息服務(wù)提供者原則

稽核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)符合國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)，并受到妥當(dāng)?shù)乇O(jiān)督，稽核者對(duì)被稽核對(duì)象應(yīng)保持公正獨(dú)立；針對(duì)信評(píng)機(jī)構(gòu)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)確保信評(píng)機(jī)構(gòu)合法登記并持續(xù)性地監(jiān)督管理，尤其在提供信評(píng)報(bào)告時(shí)，其他投資人分析及評(píng)價(jià)信息機(jī)構(gòu)，應(yīng)接受監(jiān)管機(jī)構(gòu)合理地監(jiān)督管理。

7.集合投資計(jì)劃原則

從監(jiān)管制度而言，有三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：其一，應(yīng)制定行銷或營(yíng)運(yùn)集合投資計(jì)劃主體的資格、治理、組織及作業(yè)流程準(zhǔn)則；其二，投資計(jì)劃法律形式與結(jié)構(gòu)；其三，客戶資產(chǎn)隔離與保護(hù)規(guī)則。重大影響投資人決策的揭露義務(wù)和信息公開(kāi)透明，且確保合理監(jiān)管對(duì)沖基金及經(jīng)理人。

8.市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)原則

市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)的資格、資本維持及退場(chǎng)程序機(jī)制的建立，可降低投資人損失及控制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

9.二級(jí)市場(chǎng)原則

監(jiān)管機(jī)構(gòu)授權(quán)建立金融商品交易市場(chǎng)的交易及清算交割機(jī)制，并持續(xù)監(jiān)督管理市場(chǎng)，確保各投資人公平且公正地參與交易，促進(jìn)交易的透明度，提高市場(chǎng)效率及減少系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

2002 年，國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織通過(guò)多邊諒解備忘錄（Multilateral Memorandum of Understanding Concerning Consultation and Cooperation and the Exchange of Information，MMoU）促進(jìn)各國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)信息交流及跨境證券爭(zhēng)議解決及執(zhí)法，此也呼應(yīng)其設(shè)立宗旨，證券市場(chǎng)信息交流和維持市場(chǎng)公平及效率。備忘錄主要內(nèi)容在確立信息交換的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)：其一，得以交換的信息種類以及信息交換方式；其二，提供信息及要求取得信息的標(biāo)準(zhǔn)；其三，合法使用信息的標(biāo)準(zhǔn)及可以被使用的信息種類；其四，信息的保密性。然而，前述委員會(huì)通過(guò)的決議、標(biāo)準(zhǔn)、報(bào)告及會(huì)員間簽訂的跨國(guó)備忘錄，面臨有無(wú)拘束力的問(wèn)題。

（四）國(guó)際證券監(jiān)管的執(zhí)行力

國(guó)際軟法，是指制定主體、制定形式多元，內(nèi)容彈性可隨具體情況調(diào)整，但不具有國(guó)際法上約束力及強(qiáng)制力，須由成員間在自愿遵守而產(chǎn)生特定實(shí)質(zhì)效果的規(guī)范。采用國(guó)際軟法形式優(yōu)點(diǎn)在于制定內(nèi)容可因應(yīng)國(guó)際環(huán)境變化調(diào)整，且增加各國(guó)參與意愿及免除內(nèi)國(guó)法冗長(zhǎng)繁復(fù)的締約程序；缺點(diǎn)在于執(zhí)行力及成員間自制力不足，無(wú)法有效達(dá)成相互制約的實(shí)質(zhì)效果。國(guó)際證券監(jiān)管組織章程規(guī)定，本組織制定標(biāo)準(zhǔn)及其他決議，并不使會(huì)員產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系；此外，跨國(guó)監(jiān)管備忘錄亦無(wú)意使簽約會(huì)員產(chǎn)生一定權(quán)利義務(wù)關(guān)系，換言之，不具法律上拘束力，屬于國(guó)際軟法。

然而，仍有使國(guó)際軟法轉(zhuǎn)換具備國(guó)際法上拘束力或在各國(guó)內(nèi)產(chǎn)生法律上拘束力。前者，可通過(guò)制定國(guó)際條約，或符合國(guó)際習(xí)慣要件，而產(chǎn)生國(guó)際法上拘束力；后者則通過(guò)各國(guó)立法程序產(chǎn)生拘束力，或通過(guò)各國(guó)司法程序認(rèn)定產(chǎn)生拘束力。國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織證券監(jiān)管目標(biāo)及原則，多數(shù)由各國(guó)證券監(jiān)管機(jī)關(guān)采取制定證券相關(guān)法規(guī)的依據(jù)，產(chǎn)生內(nèi)國(guó)法的拘束力。

四、美國(guó)金融監(jiān)管制度

（一）美國(guó)金融監(jiān)管概述

美國(guó)金融監(jiān)管制度依據(jù)政府層級(jí)和金融商品做區(qū)別，聯(lián)邦政府層級(jí)的五大銀行監(jiān)管機(jī)關(guān)監(jiān)管各類商業(yè)銀行或儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)，另外對(duì)不同金融產(chǎn)品作區(qū)分：證券交易委員會(huì)（Securities and Exchange Commission；SEC）、商品期貨交易委員會(huì)（Commodity Futures Trading Commission）和州保險(xiǎn)機(jī)關(guān)。此外，經(jīng)歷2008年金融危機(jī)，為正確引導(dǎo)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)間系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管漏洞，2010年設(shè)立金融服務(wù)監(jiān)督管理委員會(huì)（Financial Stability Oversight Council），作為聯(lián)系統(tǒng)籌各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)間法規(guī)沖突與缺漏，以及依據(jù)2010年陶德法蘭克法案，對(duì)非銀行金融業(yè)者制定應(yīng)遵循的穩(wěn)定金融標(biāo)準(zhǔn)。

（二）美國(guó)證券監(jiān)管制度

美國(guó)為聯(lián)邦制國(guó)家，除聯(lián)邦法律外，各州自有其證券監(jiān)管規(guī)范，錯(cuò)綜復(fù)雜，以下僅對(duì)聯(lián)邦證券法律而論。證券市場(chǎng)監(jiān)管制度，是以1933年證券法（Securities Act of 1933）及1934 年證券交易法案（the Securities Exchange Act of 1934）為主軸，前者規(guī)范證券一級(jí)市場(chǎng)，后者規(guī)范二級(jí)市場(chǎng)，證券市場(chǎng)并奠基于兩大基本原則：其一，公開(kāi)證券交易充分披露與投資人保護(hù)；其二，禁止證券詐欺。依循該兩大原則制定證券市場(chǎng)監(jiān)管組織架構(gòu)，分為兩個(gè)階層：第一層次為政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即證券交易委員會(huì)，第二層次為自律組織（Self-Regulation Organization；SRO），即各證券交易所、結(jié)算機(jī)構(gòu)及金融產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)（Financial Industry Regulatory Authority；FINRA）等。

（三）證券交易委員會(huì)

1.設(shè)立法律依據(jù)及組織架構(gòu)

證券交易委員會(huì)系依據(jù)1934年證券交易法由國(guó)會(huì)設(shè)立，組織形態(tài)含括5位委員、5個(gè)部門(mén)：執(zhí)法部（Enforcement Division）、經(jīng)濟(jì)及風(fēng)險(xiǎn)分析部（Economic and Risk Analysis Division）、企業(yè)金融部（Corporation Finance Division）、交易及市場(chǎng)部（Trading and Markets Division）、投資管理部（Investment Management Division）、23個(gè)專責(zé)辦公室及11個(gè)地區(qū)性辦公室，委員由總統(tǒng)選任經(jīng)國(guó)會(huì)同意任命，委員會(huì)運(yùn)作經(jīng)費(fèi)來(lái)源自國(guó)會(huì)編列預(yù)算。

2.職權(quán)依據(jù)及范疇

證券之外監(jiān)管的法律依據(jù)除1934年證券交易法授權(quán)管理、監(jiān)督美國(guó)證券市場(chǎng)及制定規(guī)范證券市場(chǎng)規(guī)定之外，也包含1939 年信托契約法（Trust Indenture Act of 1939）、1940 年投資公司法（Investment Company Act of 1940）、1940年投資顧問(wèn)公司法（Investment Advisers Act 1940）、2002年沙賓法案（Sarbanes-Oxley Act of 2002）、2010年陶德法蘭克福法案（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act of 2002）及2012年新創(chuàng)企業(yè)躍升啟動(dòng)法案（Jumpstart Our Business Startups Act, JOBS）。

委員會(huì)職權(quán)范疇在法制面上，有解釋聯(lián)邦證券法律，以及制定、修正或廢止證券規(guī)則；對(duì)證券市場(chǎng)監(jiān)管方式依對(duì)象分為四類：

（1）針對(duì)證券自律組織，有審核批準(zhǔn)自律組織注冊(cè)為交易所、證券協(xié)會(huì)或結(jié)算機(jī)構(gòu)的權(quán)限，要求自律機(jī)構(gòu)制定證券市場(chǎng)管理?xiàng)l例，修訂或廢止已制定的內(nèi)部運(yùn)作規(guī)則；（2）監(jiān)管證券公司、經(jīng)紀(jì)商、投資顧問(wèn)公司及信評(píng)機(jī)構(gòu)；（3）有價(jià)證券的發(fā)行與撤銷，且特殊情況下，基于保障投資大眾利益，可停止有價(jià)證券的買(mǎi)賣(mài)；（4）對(duì)公開(kāi)發(fā)行公司可要求定期披露公司信息。

除了前述從法規(guī)制定面外，亦對(duì)證券市場(chǎng)有直接管理及依法執(zhí)行權(quán)限。證券市場(chǎng)管理自律機(jī)構(gòu)應(yīng)向證券監(jiān)管委員會(huì)注冊(cè)，并有審查核準(zhǔn)自律機(jī)構(gòu)提出的內(nèi)部運(yùn)作規(guī)則，以及明確自律機(jī)構(gòu)應(yīng)披露臨時(shí)性及定期性信息；2010年陶德法蘭克福法案規(guī)定，要求美國(guó)審計(jì)部（Government Accountability Office）稽查證券交易委員會(huì)對(duì)金融產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的實(shí)質(zhì)性監(jiān)管查核業(yè)務(wù)，審計(jì)長(zhǎng)（Comptroller General）應(yīng)將稽查結(jié)果定期向參議院報(bào)告；執(zhí)行面，證券管理委員會(huì)擁有“準(zhǔn)司法權(quán)”，即具備對(duì)違反證券交易法的案件調(diào)查權(quán)，以及行政處分決定及執(zhí)行，涉及民事責(zé)任則由證券交易委員會(huì)直接向法院提起訴訟，然而涉及刑事案件則移交司法部；民事、行政與刑事調(diào)查采取平行調(diào)查（Parallel Proceedings），可同時(shí)進(jìn)行，為了有效地進(jìn)行案件調(diào)查，必須在法律許可范圍內(nèi)，證券交易委員會(huì)與司法部得分享證據(jù)資料。

國(guó)際證券監(jiān)管合作方式，通常為兩國(guó)間簽訂的雙邊合作備忘錄（Bilateral MOUs）、國(guó)際組織間的多邊諒解備忘錄（MMoU）、艾格蒙聯(lián)盟（The Egmont Group of Financial Intelligence Units）、司法互助協(xié)定（Mutual Legal Assistance Treaties；MLATs）及外國(guó)政府或機(jī)構(gòu)自愿協(xié)助。監(jiān)管合作最主要的內(nèi)容在證券信息及檔案文件的分享，以國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織多邊諒解備忘錄及與各國(guó)間雙邊合作備忘錄為依據(jù)；為實(shí)踐司法調(diào)查的執(zhí)行力，尚要通過(guò)美國(guó)司法部和他國(guó)簽訂的司法互助協(xié)定，達(dá)成證券監(jiān)管機(jī)制的有效性及完整性。

（四）證券自律機(jī)構(gòu)——金融業(yè)監(jiān)管局

自律機(jī)構(gòu)是依1934年證券交易法及證券交易委員會(huì)授權(quán)或依市場(chǎng)慣例，對(duì)會(huì)員、特定產(chǎn)業(yè)團(tuán)體有限度地執(zhí)行查核、監(jiān)督及管理權(quán)力的組織，并協(xié)助證券交易委員會(huì)執(zhí)行法規(guī)命令。

金融業(yè)監(jiān)管局前身為證券交易商協(xié)會(huì)（National Association of Securities Dealer；NASD），該協(xié)會(huì)系依據(jù)1934年證券交易法設(shè)立，組織成員為在美國(guó)證券市場(chǎng)營(yíng)運(yùn)的證券商，組織目的在管理柜臺(tái)買(mǎi)賣(mài)市場(chǎng)的證券商及納斯達(dá)克股票市場(chǎng)，同時(shí)管理證券市場(chǎng)運(yùn)作及證券市場(chǎng)參與者，是當(dāng)時(shí)美國(guó)最大自律組織。因美國(guó)證券交易所系采會(huì)員制，會(huì)員均為證券商，為防止身兼對(duì)證券市場(chǎng)及證券商管理所生的利益沖突，將市場(chǎng)管理及證券商管理區(qū)隔，通過(guò)改組為全國(guó)證券商公會(huì)股份有限公司（National Association of Securities Dealers, Inc.；NASD Inc.），下設(shè)獨(dú)立子公司，全國(guó)證券商公會(huì)法規(guī)股份有限公司（NASD Regulation Inc.）及那斯達(dá)克股票市場(chǎng)股份有限公司（The Nasdaq Stock Market Inc.； Nasdaq Inc.）。

然而前述方式仍存在相同的利益沖突疑慮，為增進(jìn)市場(chǎng)參與的公平性及降低利益沖突，遂出售那斯達(dá)克股票市場(chǎng)股份有限公司，專責(zé)于證券商的監(jiān)督管理；接著，紐約交易所對(duì)證券商管理權(quán)限亦由其負(fù)責(zé)，同時(shí)執(zhí)行對(duì)納斯達(dá)克與紐約交易所監(jiān)管，因各自有不同監(jiān)管規(guī)則，面臨雙重規(guī)則適用、雙重檢查及費(fèi)用支出，為簡(jiǎn)化疊床架屋的監(jiān)管架構(gòu)、降低監(jiān)管成本及提高監(jiān)管效率，與紐約證券交易所監(jiān)管公司（NYSE Regulation，LLC.）證券商監(jiān)管業(yè)務(wù)部門(mén)合并為現(xiàn)今的金融業(yè)監(jiān)管局，主要兩大業(yè)務(wù)在監(jiān)督管理旗下，會(huì)員證券商及監(jiān)督管理證券市場(chǎng)，職權(quán)包含制定內(nèi)部證券商管理規(guī)則、檢查證券商、監(jiān)督證券業(yè)務(wù)、仲裁、調(diào)解證券商間糾紛；管理證券市場(chǎng)職權(quán)范疇，依據(jù)與各證券市場(chǎng)簽訂市場(chǎng)監(jiān)督管理契約而論。然而，2015年，紐約證券交易所的市場(chǎng)管理監(jiān)管回歸紐約證券交易所監(jiān)管公司負(fù)責(zé)。

2009年，金融業(yè)監(jiān)管局成立專責(zé)調(diào)查詐欺和市場(chǎng)情報(bào)辦公室（Office of Fraud Detection and Market Intelligence；OFDMI），目的在確保證券交易委員會(huì)得以對(duì)市場(chǎng)內(nèi)詐欺行為掌控，并與其他聯(lián)邦政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查，通過(guò)金融業(yè)管理局偵測(cè)與調(diào)查美國(guó)交易所內(nèi)的詐欺行為，包括內(nèi)線交易、股價(jià)操縱和龐氏騙局，將搜集的信息提交證券交易委員會(huì)。

專責(zé)調(diào)查詐欺和市場(chǎng)情報(bào)辦公室下設(shè)有四個(gè)專責(zé)單位，監(jiān)視美國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的內(nèi)線交易、詐欺行為、初步調(diào)查及受理舉報(bào)案件，美國(guó)市場(chǎng)內(nèi)線交易的監(jiān)視范圍包含股票、公司債和選擇權(quán)。

（五）證券交易所在美國(guó)的法律地位

1.美國(guó)自律組織發(fā)展

美國(guó)證券產(chǎn)業(yè)自律組織最早源于私人間以會(huì)員制成立的組織，以契約作為組織成立及會(huì)員權(quán)利義務(wù)的依據(jù)，從規(guī)則制定和監(jiān)督管理執(zhí)行，依據(jù)證券交易市場(chǎng)運(yùn)作的不同階段，分為上市審查標(biāo)準(zhǔn)、交易營(yíng)運(yùn)規(guī)則至下市準(zhǔn)則；以及對(duì)會(huì)員及上市公司的監(jiān)督管理，目的在以契約約束會(huì)員行為，同時(shí)維護(hù)證券市場(chǎng)交易秩序。

1934年證券交易法修定，確立自律組織的法定監(jiān)管地位，維持證券市場(chǎng)交易秩序，此外也賦予政府機(jī)關(guān)證券管理組織對(duì)自律組織的監(jiān)督職權(quán)，證券管理組織可要求自律組織制定新的規(guī)則，對(duì)已由自律機(jī)構(gòu)所定的規(guī)則，有修訂、補(bǔ)充或廢止的權(quán)限。美國(guó)自律組織，包含有價(jià)證券交易所、協(xié)會(huì)、結(jié)算機(jī)構(gòu)或市政證券法制委員會(huì)（Municipal Securities Rulemaking Board）。最初適用時(shí)，美國(guó)所指的自律組織以證券交易所、管理證券商的證券交易商協(xié)會(huì)及結(jié)算交割機(jī)構(gòu)。

2.自律組織的法律地位

美國(guó)的自律組織在法律上并無(wú)明確定位，并產(chǎn)生爭(zhēng)議，主要起因于自律組織對(duì)其管理對(duì)象的處分行為外，證券交易委員會(huì)再施以處分行為，是否違反禁止雙重處罰（double jeopardy）規(guī)定，換言之，自律組織的處分行為屬于私法行為或國(guó)家行為。

自律組織法律地位上的確立，則仰賴美國(guó)法院針對(duì)不同案件作出判決，按判決結(jié)果主要將自律組織法律地位區(qū)分如下：

（1）自律組織雖為私人公司，但具有準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)性質(zhì)

①Harwell v.Growth Programs，Inc.

初審法院的德州西區(qū)地方法院認(rèn)為，1938年的Meloney法案是為了避免不公平的交易活動(dòng)，因此依法授權(quán)建立的自律機(jī)構(gòu)柜臺(tái)買(mǎi)賣(mài)平臺(tái)（over-the-counter；OTC），該自律機(jī)構(gòu)于主管機(jī)關(guān)證券交易委員會(huì)注冊(cè)后，證券交易委員會(huì)便獲得了廣泛監(jiān)督自律組織的所有活動(dòng)權(quán)限，最主要在于規(guī)則的制定與處分的審查上。

自律組織既然是經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)授權(quán)得以對(duì)證券商進(jìn)行監(jiān)管，再加上證券交易委員會(huì)高度介入自律組織的規(guī)則制定過(guò)程，充分表現(xiàn)自律組織乃系受政府授權(quán)以進(jìn)行監(jiān)管業(yè)務(wù)的性質(zhì)，該法院因而認(rèn)為證券交易商協(xié)會(huì)與一般公司不同，就算形式上是登記在德拉瓦州的公司，然而，同時(shí)也是依據(jù)Meloney法案注冊(cè)的全國(guó)性證券商，認(rèn)為實(shí)質(zhì)上是依法設(shè)立的管制機(jī)構(gòu)（Congressionally-created regulatory organization）。

②Intercontinental Industries, Inc. v. American Stock Exchange

對(duì)于美國(guó)證券交易所（American Stock Exchange；AMEX）的法律地位，第四巡回上訴法院不采信交易所主張非屬于政府機(jī)關(guān)一部分，而不受關(guān)于正當(dāng)程序的要求。第四巡回上訴法院認(rèn)為由于交易所與證券交易委員會(huì)間的密切關(guān)系，交易所的法律地位適用憲法第五修正案范圍，與政府機(jī)關(guān)同樣需要受該修正案的拘束。

（2）自律組織的行為，系依循交易所與被管理者間的私人契約，并非代表政府機(jī)關(guān)的行為

①United States v. Solomon

第二巡回上訴法院試圖對(duì)不同機(jī)構(gòu)的責(zé)任進(jìn)行區(qū)分，法院認(rèn)為紐約證券交易所的調(diào)查行為，目的為了追求交易所自己的利益與義務(wù)，并非代表政府主管機(jī)關(guān)證券交易委員會(huì)的行為，換言之，不能將紐約交易所調(diào)查行為歸屬于政府，從而受憲法第五修正案拘束；此外，并重申交易所自律機(jī)構(gòu)的自律角色，證券交易委員會(huì)是作為自律機(jī)構(gòu)功能失衡時(shí)，為保護(hù)投資人利益，介入自律機(jī)構(gòu)的管理權(quán)限。

否定交易所或證券商公會(huì)等自律組織的行為可以被歸屬于國(guó)家，自無(wú)憲法第五修正案有關(guān)拘束政府條款的適用。

②Cody v. SEC

本案中，被告主張應(yīng)該將金融業(yè)監(jiān)管局視為國(guó)家行為者（state actor），既然其具備了政府的權(quán)力，也應(yīng)該要適用憲法第五修正案中關(guān)于正當(dāng)程序（due process）限制。第一巡回上訴法院在該案判決中，系統(tǒng)性地檢視了其他上訴法院關(guān)于此法律爭(zhēng)點(diǎn)的見(jiàn)解。第一巡回上訴法院指出，有兩個(gè)巡回上訴法院采否定意見(jiàn)，自律機(jī)構(gòu)行為不屬于國(guó)家行為，證券交易商協(xié)會(huì)的建立并非法律規(guī)定，且為由政府指定管理階層及運(yùn)作方式；有法院對(duì)此表示出疑慮，還有一個(gè)法院認(rèn)為證券交易商協(xié)會(huì)的規(guī)定應(yīng)該適用于憲法第五修正案關(guān)于正當(dāng)程序條款的原則，而本案法院并不討論金融業(yè)監(jiān)管局的法律地位。

綜上所述，美國(guó)法院對(duì)自律組織法律定位變化，過(guò)往法院認(rèn)為自律組織屬于私人機(jī)構(gòu)，但以自律組織受證券交易委員會(huì)的規(guī)范基礎(chǔ)上，其行為應(yīng)認(rèn)定為國(guó)家行為；轉(zhuǎn)向認(rèn)定其組織法律地位不屬于政府機(jī)構(gòu)一部分，其行為亦因此不被認(rèn)為是國(guó)家行為，不適用憲法第五修正案關(guān)于不自證己罪或禁止雙重處罰。此外，縱使證券交易委員會(huì)與自律組織間的功能重疊，仍以各自名義及依據(jù)執(zhí)行監(jiān)管權(quán)限，也即，自律機(jī)構(gòu)以與市場(chǎng)參與者間制定的私人契約執(zhí)行監(jiān)管，證券交易委員會(huì)則依1934年證券交易法對(duì)自律機(jī)構(gòu)的規(guī)則制定、處分有批準(zhǔn)、變更的權(quán)力，并依該法對(duì)證券市場(chǎng)參與者有監(jiān)督管理的權(quán)限。

五、結(jié)語(yǔ)

金融監(jiān)管制度的建立及拘束力，仍限于國(guó)家主權(quán)對(duì)其內(nèi)國(guó)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，難以從國(guó)際法上達(dá)成一致有強(qiáng)制力的規(guī)范；換言之，各國(guó)依據(jù)其各自的金融環(huán)境制定金融法規(guī)體系。然而，跨國(guó)間金融交易及金融科技發(fā)展，國(guó)際組織作為各國(guó)金融信息交流的橋梁，承如前述的國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織下的多邊諒解備忘錄，例如美國(guó)，雖然僅是作為各國(guó)證券信息提供的依據(jù)；此外，多數(shù)國(guó)家采用國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織證券監(jiān)管原則作為制定國(guó)內(nèi)證券市場(chǎng)法規(guī)的基礎(chǔ)，亦可見(jiàn)各國(guó)對(duì)國(guó)際組織在金融監(jiān)管制度建立上的重視。以美國(guó)金融監(jiān)管制度而論，美國(guó)采取依業(yè)務(wù)分別監(jiān)督管理。在證券監(jiān)管上，美國(guó)分為兩層，主要由證券交易委員會(huì)制定整體證券市場(chǎng)規(guī)范，由金融業(yè)監(jiān)管局對(duì)美國(guó)各州或跨州的多數(shù)證券交易所監(jiān)管。金融監(jiān)管制度的建立目的在促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展和公平，各國(guó)依據(jù)金融環(huán)境條件選擇適合的模式，集中監(jiān)督管理或分別管理，并無(wú)優(yōu)劣之分。