環(huán)保NGO參與環(huán)境公益訴訟的制約因素與實現(xiàn)路徑

關(guān)鍵詞 環(huán)保NGO 環(huán)境公益訴訟 新環(huán)保法 社會環(huán)境利益

作者簡介：孫懷瑾，中國石油大學(xué)（華東）行政管理專業(yè)本科生，研究方向：非政府組織管理、公共管理、行政管理等。

中圖分類號：D920.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.165

環(huán)境公益訴訟顧名思義，就是指某一國家機關(guān)、企業(yè)、團隊或個體按照法律規(guī)定要求，在自己領(lǐng)域的環(huán)境受到污染或可能面臨著被污染的情況。對侵犯權(quán)利的企業(yè)或相關(guān)負責人提起刑事訴訟，交由法院處理并追究其相關(guān)的法律責任。環(huán)境公益訴訟旨在保護國家環(huán)境利益、社會環(huán)境利益以及不特定多數(shù)人的環(huán)境利益，是維護公共環(huán)境利益的重要途徑。隨著2015年國家新環(huán)保法的頒布，符合規(guī)定的環(huán)保NGO被明確賦予了提起環(huán)保公益訴訟的權(quán)力，這給環(huán)保NGO提供了更加直接的維權(quán)方式，使主體可以直接通過司法路徑進行維權(quán)，這大大增加了環(huán)保NGO參與環(huán)境治理的方式和深度，使環(huán)保NGO與環(huán)境治理更加廣泛聯(lián)系。但由于當前我國環(huán)境公益訴訟法律法規(guī)尚不完善，環(huán)保NGO自身的能力也有限，所以環(huán)保NGO與環(huán)境公益訴訟的結(jié)合仍在不斷探索階段。本文對此進行研究，希望可以對此起到一定借鑒作用與實踐意義。

一、環(huán)保NGO與環(huán)境公益訴訟相結(jié)合的積極意義

（一）環(huán)保NGO與環(huán)境公益訴訟相互制約

就上文所述的而言，國家環(huán)境利益和社會環(huán)境利益是環(huán)境公共利益的主要組成部分。環(huán)保NGO的主要作用是對環(huán)境利益進行保護，主要體現(xiàn)在對公民環(huán)境權(quán)益保護中，同行政機構(gòu)與環(huán)保監(jiān)察部門相比，環(huán)保NGO依據(jù)環(huán)境公共信托理論。行使由社會及公民給予的環(huán)境保護維護權(quán)利，更好地解決市場機構(gòu)和政府行為，在解決環(huán)保問題時存在的矛盾以及問題。與此同時，環(huán)保NGO是第三方機構(gòu)，在行使權(quán)力的時候與國家政府的權(quán)利不同，它更注重對政府權(quán)力進行輔助，可以增強政府解決問題的效率，切可以防止政府的權(quán)力腐敗變質(zhì)，對環(huán)境污染治理的方式起到監(jiān)督作用，平衡政府和公民環(huán)境權(quán)益之間的關(guān)系，使廣大人民群眾，其政府更加注重環(huán)境權(quán)益。從另一角度來看，生態(tài)環(huán)境與環(huán)境公益訴訟作為兩個不同的主體，在市場經(jīng)濟中不斷進行博弈。環(huán)保NGO的介入可以使二者的博弈中加上了第三方主權(quán)的監(jiān)管與保護，可見環(huán)保NGO對維護環(huán)境公益訴訟的正確性具有十分客觀的積極意義。

（二）環(huán)保NGO資格的正當性

新環(huán)保法規(guī)定，檢察機關(guān)可以對環(huán)境侵權(quán)行為進行刑事訴訟，但前提是需要其他訴訟者不敢告、不愿告，導(dǎo)致訴訟主體缺少，才可以進行執(zhí)行這項權(quán)利。同樣的政府環(huán)保部門也只能在其他行政手段難以解決的情況下，使得環(huán)境和資源的保護權(quán)益受到破壞時，才能通過環(huán)境公益訴訟的方式進行維權(quán)，導(dǎo)致這種方式具有很大的局限性。其次，環(huán)保NGO對于檢察機關(guān)、政府行政機關(guān)、個人訴訟主體等具有更明顯優(yōu)勢，因為環(huán)保NGO側(cè)重保護環(huán)境和生態(tài)，起生態(tài)法人的作用。環(huán)保NGO的主要職責與目的是通過公益訴訟的形式更好地維護生態(tài)環(huán)境的公益，做到政府無法執(zhí)行的地方，更好地行使自己的權(quán)利。由于在公民提起訴訟時，很容易因為自身對環(huán)境公共利益的選擇和判斷進行主觀臆斷，只關(guān)心對自己關(guān)系最為密切的環(huán)境利益，部分企業(yè)和集團也會因為自身的特定利益影響，在向有關(guān)部門提起訴求時，考慮的不夠全面，其訴訟達不到充分全面地對環(huán)境公共利益進行保護效果。而環(huán)保NGO出現(xiàn)可以大大改善這一局面，在其行使權(quán)力維護公共利益時，不會受到自己特殊的利益追求的影響，成為真正的公共利益代表。

（三）環(huán)保NGO是環(huán)境監(jiān)管的社會力量補充

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展、利益的形式越來越多元，社會事務(wù)也變得紛繁復(fù)雜，這時，人們會根據(jù)自身的利益對政府、社會保護服務(wù)部門提出更高的要求。環(huán)境污染作為經(jīng)濟飛速發(fā)展下的副產(chǎn)品，也越來越受到廣大公民的廣泛關(guān)注，對環(huán)境保護問題提起相關(guān)訴訟維護自己利益的事件正在逐年上升。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，2014年全年有關(guān)部門共處理環(huán)境污染事件相關(guān)訴訟問題380余起，其中問題嚴重的有6起，行為極其惡劣，造成嚴重社會影響的2起，全國338個地級以上大城市中，只有65個城市空氣質(zhì)量達到環(huán)境標準要求，占總數(shù)的不到20%。但是我們都知道政府需要管理的事務(wù)是極其龐大，很多事件很難處理的面面俱到，有著很多的疏漏，使得環(huán)境污染的行為難以得到更好的控制。所以單純的依靠政府部門對環(huán)境問題進行解決與處理很難達到令人滿意的效果，力量十分有限，所以，社會力量逐漸成為公共環(huán)境治理新的支點。事實證明，只依賴政府部門，對于當下日益嚴峻的環(huán)境污染趨勢下，會使得環(huán)保問題難以解決。社會對環(huán)境治理的能力已經(jīng)很難有效地滿足我們廣大公民日益增長的利益需求，并對其進行更好的維護，且隨著公民利益的多元化，公民的環(huán)境意識和環(huán)境保護意識也得到了增強，使得政府在進行環(huán)境處理時更加難以進行。這時環(huán)境NGO的介入會使環(huán)境保護活動更加有層次，深入的進行下去，對政府難以起到的作用進行補充，對環(huán)境監(jiān)管能力的彌補起著關(guān)鍵作用。

（四）環(huán)保NGO體系具有專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢

首先，環(huán)保NGO自身有著較強的環(huán)保意識，且其在環(huán)境保護的相關(guān)技術(shù)和手段都是我國最為前沿的，其在對環(huán)境污染問題進行調(diào)查時，不會產(chǎn)生由個人利益影響的不正確結(jié)論，其得出的結(jié)論更為客觀，根據(jù)先進型的理念對問題解決提出的方案也有著獨到的見解更為合理。與個體公民不同，環(huán)保NGO有著更大的財力和物力，有著環(huán)境保護方面的專家和先進人才作為力量源泉，有著更為專業(yè)的知識，他們是連接公民與公益訴訟的橋梁。其次，環(huán)保NGO更具信服性，他們的信息來源和環(huán)境保護層面更加廣泛，在面臨問題時能做到及時更好地應(yīng)對，可以大大彌補政府所難以隨時處理的問題，對政府進行輔助。以上兩點，都證明了環(huán)保NGO可以使公民行使環(huán)境監(jiān)督的權(quán)利更加順利的進行。同時，環(huán)保NGO處理的環(huán)境公益訴訟案件比其他部門處理的環(huán)保案件有更長的周期，監(jiān)督范圍也更廣闊等特點。因為，司法部門沒有同環(huán)保NGO一樣龐大的人力和物力資源，時時刻刻對環(huán)境問題進行監(jiān)督，更好地進行生態(tài)治理與環(huán)境保護。環(huán)保NGO恰好可以以其特有的靈活性和專業(yè)技術(shù)對生態(tài)環(huán)境治理采取更加有效的解決方式，使得《環(huán)境保護法》發(fā)揮其最大的作用。

二、當前環(huán)保NGO參與環(huán)境公益訴訟中存在的主要問題

表1：2016年國內(nèi)環(huán)保NGO提起公益訴訟分布

環(huán)保NGO在行使其權(quán)力對環(huán)境進行保護訴訟時面臨諸多困境。據(jù)相關(guān)部門2016年調(diào)查資料顯，我國環(huán)保NGO在對環(huán)境問題進行訴訟時，很多公益訴訟的主觀意愿不夠強烈，在被調(diào)查的對象中，只有不到1/3的企業(yè)公司及個體會選擇環(huán)境公益訴訟這一法律途徑來進行自己權(quán)利的維護，更有10%左右的環(huán)保NGO表示對環(huán)境公益訴訟表達否定看法，其余部分環(huán)保NGO也有參與過環(huán)境公共訴訟的案件經(jīng)歷。而2017年的案件數(shù)量還要少于2016年，約30起。從環(huán)保NGO參與公益訴訟的案件數(shù)量來看，社會組織環(huán)境公益訴訟制度尚未完全發(fā)揮其應(yīng)有的威力和作用。

基于對國內(nèi)公益訴訟環(huán)境和環(huán)保組織自身能力的考慮，環(huán)保NGO參與環(huán)境公益訴訟的困境可以歸納為以下幾個方面：

（一）環(huán)境公益訴訟的法律法規(guī)不夠完善

我國新的環(huán)保法中有很多法律條款存在著不足，很多法律條例強調(diào)的僅僅是污染者承擔責任，而忽略了生態(tài)破壞者的責任。例如沒有專門的法規(guī)規(guī)范流域水污染和區(qū)域大氣污染的防治問題，很難實現(xiàn)由點源的控制向區(qū)域的協(xié)調(diào)和聯(lián)動防治轉(zhuǎn)型，使得環(huán)境問題的解決辦法沒有針對性。NGO組織和行政主管部門提起訴訟的邊界尚不明晰，在環(huán)境公益訴訟制度中，環(huán)境公益訴訟主體的資格條件過于嚴苛。同時，在監(jiān)管方面，缺乏立法部門授予的強制性手段。在《環(huán)境保護法》中，缺少具體措施，例如，沒有對環(huán)境污染企業(yè)，供水部門可強制停止其使用水。很多企業(yè)在責令調(diào)整期間屢教不改，沒有更加嚴厲的懲罰。使得這些企業(yè)心存僥幸，在違法成本低，守法成本高這一問題上沒有更好的解決措施，很難讓原則性與靈活性有效結(jié)合。

（二）環(huán)保NGO在實行過程中，訴訟主體意愿不強

在環(huán)保法草案修訂的時候，就有很多專家學(xué)者對環(huán)保NGO的訴訟意愿和其執(zhí)行環(huán)境保護的能力可能存在的問題進行了簡要的探討，并提出相關(guān)的質(zhì)疑，但并不否認少數(shù)有能力且責任意識強的NGO在訴訟的陣地上發(fā)揮出重要作用，可仍然有很多環(huán)保組織對這種訴訟形式持反對意見。成為法律訴訟主體的資格過于苛刻、訴訟的成本高昂、缺乏專業(yè)訴訟經(jīng)驗及能力的人才，使得環(huán)保NGO社會環(huán)保組織很難順利進行法律上的交鋒。據(jù)筆者分析，之所以環(huán)保NGO對環(huán)境公益訴訟持反對意見，除因為環(huán)保NGO本身的能力不足之外，從司法實踐問題當中也不難分析出答案。由于污染者在訴訟前就已經(jīng)被判處了刑事責任，環(huán)保NGO只需要拿著這些污染數(shù)據(jù)及污染者被判處刑事責任的案件進行起訴，這很大程度上降低了調(diào)查證據(jù)的難度，法院在基于以前污染的刑事處決案件就可以進行判決。從另一方面，針對于取證難度較大、且處理案件周期較長、社會關(guān)注度較少導(dǎo)致事件無人問津的案件，使得環(huán)保NGO在訴訟過程中各個環(huán)節(jié)都存在著諸多困難。據(jù)有關(guān)政府部門調(diào)查統(tǒng)計，同時具有擁有訴訟資格和訴訟意愿的環(huán)保NGO數(shù)量屈指可數(shù)，很多環(huán)保NGO坦言對提起環(huán)境公益訴訟的主動性不強，使得這項制度設(shè)立的初衷面臨著無人問津的下場，很難起到遏制環(huán)境違法行為及對污染問題的有效監(jiān)督作用。

（三）訴訟成本高、證據(jù)收集難、處理周期長

第一，高昂的訴訟成本使得環(huán)境公益訴訟的開展變得異常困難，有關(guān)環(huán)保聯(lián)合協(xié)會做過很多起公益訴訟的案件，這些案件的共同之處就是每起訴訟的投入成本都非常昂貴。甚至有一些僅就訴訟費而言就需要十幾萬，且一旦敗訴，這些成本就將付之一炬。相關(guān)參與環(huán)保組織訴訟項目調(diào)查的成員認為，公益訴訟的成本高昂，根本原因在于公益訴訟組織沒有后備支持的部門，在訴訟時所需要調(diào)查的污染數(shù)據(jù)和那些污染源頭證據(jù)資料等都需要公益訴訟組織自行收集，這些都需要大量的人力和財力，有些損害環(huán)境的證據(jù)在鑒定時鑒定費用高達幾十萬甚至幾百萬元，使得基層的公益組織“心有余而力不足”。例如，2014年4月在蘭州發(fā)生的自來水污染事件，幾名蘭州的普通市民向當?shù)胤ㄔ簩Ξ數(shù)刈詠硭咎崞鹪V訟，但卻被法院以不符合公益訴訟法規(guī)定的要求駁回訴訟，相關(guān)專家表示，類似這種自來水污染環(huán)境問題，受害者往往都是由很多群眾組成的，這類案件屬于敏感危險性系數(shù)高的案件，一些地方的法院往往擔心由于原告過多會造成不好的社會影響，要求受害者單獨起訴，但對于單獨個體而言，訴訟成本過于高昂，使得很多受害者只能作罷。

第二，收集證據(jù)困難，對于基層的受害市民來講，收集證據(jù)幾乎是一項他們不可能完成的任務(wù)，由于污染企業(yè)拒絕向公民提供企業(yè)造成污染的相關(guān)數(shù)據(jù)。除此之外，在原告尋求賠償?shù)臅r候，鑒定單位也因企業(yè)的種種影響而拒絕給出客觀的評估，使得訴訟很難成功。

第三，判決執(zhí)行困難。從一些基層的環(huán)保工作者那里我們了解到，環(huán)保公益訴訟案件，即使最終獲得了勝訴，按照判決規(guī)定的日期來執(zhí)行也是非常困難的，有的案件一打就是十幾年，污染企業(yè)甚至可能已經(jīng)倒閉，受害者可能也已經(jīng)不在人世，但案件還在繼續(xù)，判決也在日復(fù)一日的拖著，使得很多受害者被迫放棄訴訟，污染企業(yè)也得不到應(yīng)有的懲罰。

（四）環(huán)保NGO型人才稀少

在我國環(huán)保NGO運行管理組織當中，業(yè)務(wù)能力強、專業(yè)性知識扎實的人員稀缺，并且在環(huán)保NGO組織中沒有成熟可運行的機制模式。所以，在NGO組織處理環(huán)境保護問題時，涉及到一些專業(yè)性的前沿問題，缺少專業(yè)性知識的人才對其進行分析與解決，更沒有相關(guān)的環(huán)保人士及法律專家進行后備支持。據(jù)有關(guān)環(huán)保部門統(tǒng)計，我國環(huán)保NGO專業(yè)性人才堪稱鳳毛麟角，導(dǎo)致環(huán)保NGO組織的完善和實力存在著較大的問題。全職的NGO工作人員達到全公司人員的1/4就已是不易，全球有過半的環(huán)保NGO組織只有不到10人的專業(yè)全職人員，且組織中大多數(shù)員工都是實習人員，由于他們并不是此專業(yè)的學(xué)生，在收集證據(jù)和處理案件過程中心有余而力不足，導(dǎo)致很多環(huán)保NGO組織沒有超強的專業(yè)性能力來對環(huán)境訴訟進行保護。

三、環(huán)保NGO參與環(huán)境公益訴訟的實現(xiàn)路徑

（一）推進司法體制改革

破解環(huán)保NGO長期缺乏訴訟資格的困境，不僅需要對現(xiàn)有的環(huán)保法條款進行修改、明確界定，要全面落實司法責任制，更好實現(xiàn)“讓審理者裁判，由裁判者負責”。以法律的形式，固定NGO訴訟的主體，如環(huán)保局，地方政府都應(yīng)該成為NGO訴訟的主體。同時，對NGO訴訟的主體人審判，應(yīng)強化審判組織辦案主體責任，法院方，下家鑒定方都應(yīng)參與其中，必要時成立特別法庭進行審判，要完善專業(yè)法官會議和審判委員會制度，發(fā)揮典型案例作用，完善類案同判機制，加強審判標準化建設(shè)，確保法律適用統(tǒng)一。

（二）建立環(huán)境公益訴訟專項基金

就上文所提到的高昂起訴費，使得很多原告不愿繼續(xù)進行上訴，很多環(huán)保NGO就是因為沒有巨額的財力承擔訴訟費而被拒之門外。所以建立環(huán)境公益訴訟專項基金是非常必要的，可以使環(huán)保NGO在一定程度上解決上述問題。那么，怎么才能讓基金更加穩(wěn)定而又長期的存在，是當下環(huán)保NGO組織迫切需要解決的問題。

第一，環(huán)保NGO組織需要得到官方的財政支持，政府有義務(wù)也有責任承擔這一職責，因為環(huán)保NGO開展的一系列工作都是為了生態(tài)環(huán)境的更好改善，同時也為環(huán)保部門進行責任的分擔，節(jié)省了大量的國家對環(huán)境治理資金的投入，政府是最直接的受益人，所以應(yīng)當投入一些資金到環(huán)保NGO中，確保NGO的工作更好地開展。在對發(fā)達國家進行調(diào)查時，我們了解到發(fā)達國家環(huán)保組織的基金1/3源自政府的財政支持，為環(huán)保NGO參與生態(tài)環(huán)境的治理提供了更強的后備力量。

第二，可以將污染環(huán)境的被告在法律判決當中賠償?shù)慕痤~按照一定的比例加入到專項基金里。我國很多大型企業(yè)因為自己公司的利益而犧牲生態(tài)環(huán)境換取自己最大的效益，在判決中僅繳納與收獲利益不成正比的罰款金額，使得他們存在僥幸心理，屢教不改。為更好地改變這種“高守法成本，低違法成本”的現(xiàn)象，應(yīng)加大懲罰制度，讓巨額的罰款使污染者望而卻步，不敢肆意妄為，同時也能為專項基金帶來經(jīng)濟支撐。

第三，就是社會各界的公益捐款，就一些企業(yè)和名人來說，對環(huán)保NGO的基金支持，不僅能體現(xiàn)其公司及個人的責任意識與環(huán)保態(tài)度，還能更好地提升其企業(yè)的知名度，使其在同行競爭中具有更大的影響力。將這筆資金用到環(huán)境公益訴訟基金里可以使公益訴訟制度更加完善，在執(zhí)行任務(wù)過程中更加得心應(yīng)手，同時也能讓更多的人認識環(huán)保NGO，并參與到環(huán)境保護當中來，為我國的環(huán)境保護盡自己的一份力量。

（三）樹立正確的訴訟觀

目前我國環(huán)保NGO的訴訟能力存在著較大差異，一些大型的環(huán)保NGO有自己獨立的法務(wù)部門，可對法律事務(wù)進行專門培訓(xùn)，有自己的法務(wù)團隊，而小型的環(huán)保NGO組織只有少數(shù)的專職人員，其余大多數(shù)員工都是由實習生和志愿者擔任，所以并未對其進行正確訴訟觀的培養(yǎng)。尤其是在新的《環(huán)境保護法》頒布之后，出現(xiàn)了很多形式上符合訴訟條件的案件，但公益訴訟屬于專業(yè)性極強的訴訟模式，如果僅憑符合上述條件就冒然提起訴訟，是非常冒失的。很多環(huán)保NGO組織都剛剛建立，其訴訟能力及相關(guān)的案件處理經(jīng)驗不足，冒然起訴的失敗會對其造成非常嚴重的打擊，使其在以后的工作中留有陰影。所以，環(huán)保NGO首先要樹立正確的訴訟觀，“量力而行，行政履職和私益救濟優(yōu)先;科學(xué)定位兼顧訴訟的各個環(huán)節(jié)”。在敢于訴訟的前提下，更加清楚的認識到自己的能力范圍，不斷在實踐中吸取經(jīng)驗，找準自己的定位，不辦自己能力之外的事。此外，在實踐活動當中，對于突發(fā)的

環(huán)境污染狀況，環(huán)保NGO應(yīng)正確行使自己的監(jiān)督權(quán)利，在工作中做到認真嚴謹，調(diào)查相關(guān)受害人收集污染數(shù)據(jù)，在以后的訴訟中，使其發(fā)揮關(guān)鍵作用。同時也要做好公益訴訟的宣傳工作，使廣大公民及受害者能自行對自己的權(quán)益進行維護，敢于向污染說不，讓更多的小型環(huán)保NGO也能通過更多的途徑來維護我們生態(tài)環(huán)境的保護，在此過程中不斷積累寶貴的實踐經(jīng)驗，樹立正確的訴訟觀，在以后的訴訟工作時發(fā)揮更關(guān)鍵的作用。

（四）強化環(huán)保NGO專業(yè)能力建設(shè)

為使環(huán)保NGO的專業(yè)能力更加出眾，首先，要加強對環(huán)保NGO組織的工作人員進行專業(yè)能力的全方位培養(yǎng)，使其訴訟能力得到提升。加強對工作人員業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)要求，對政府部門在該領(lǐng)域的研究成果進行借鑒，不斷完善自己的長效培訓(xùn)能力機制，提高環(huán)保所致整體工作人員的工作能力水平。其次，要對內(nèi)部員工進行科學(xué)系統(tǒng)化的培訓(xùn)，主要通過實踐的方式進行，帶領(lǐng)環(huán)保組織的人員到污染源頭進行考察，并對受害者進行調(diào)查研究，使他們能夠更好地掌握環(huán)保理念，學(xué)習有關(guān)污染的專業(yè)知識。除此之外，組織還要定期對內(nèi)部員工進行環(huán)保意識的知識普及教育，提高員工的專業(yè)素養(yǎng)及環(huán)保意識。完善組織內(nèi)部的責任機制，讓每一個員工都明確自己的職責所在，且良好的組織管理可以使更多的專業(yè)性人才加入到我們的組織中來。

綜上所述，環(huán)保NGO在環(huán)境公益訴訟中面對著很多問題，怎樣使其更好地走出困局，真正起到其積極的作用，還需要我們不斷的進行完善與探索，我們不僅要對相應(yīng)的法律法規(guī)進行補充和完善，還要對我們的環(huán)保理念進行及時更新，本文對環(huán)保NGO在環(huán)境公益訴訟司法實踐中面臨的問題進行了簡要分析與對策探討。我們都相信問題都是暫時的，通過我們與社會的不斷努力，環(huán)保NGO在環(huán)境公益訴訟中一定會發(fā)揮著越來越關(guān)鍵的作用。

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