環(huán)境公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)原告資格的探析

魏雪利+杜靜頤

摘要：2012年新修正的《民事訴訟法》中雖然明確規(guī)定了公益訴訟制度，但其并沒有明確規(guī)定哪些機(jī)關(guān)和社會組織可以提起公益訴訟。鑒于檢察機(jī)關(guān)與其他原告主體（如環(huán)保局、環(huán)保組織）相比具有不可替代的優(yōu)勢，故本文旨在從檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的合理性入手，通過研究其與其他原告主體提起公益訴訟的順位問題，來決定其參與訴訟的方式，最后為更好的促使檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟要對相關(guān)的制度和程序加以完善。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)；原告；環(huán)境公益訴訟

環(huán)境問題的長期性、復(fù)雜性、潛伏性使得其不易被發(fā)覺，加之環(huán)境公益訴訟的專業(yè)性強(qiáng)、舉證困難等各種因素都使一些法定的“社會組織”力所不及、望而卻步。在僅僅依靠某一組織不能更好的解決相關(guān)問題的情況下，我們就有必要尋找更適合的主體提起訴訟，努力實(shí)現(xiàn)訴訟主體的多元化。

一、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的合理性

（一）檢察機(jī)關(guān)的公共性使其可以提起公益訴訟

檢察機(jī)關(guān)的公共性使得其就是為了維護(hù)國家利益和社會公共利益而設(shè)立，在實(shí)踐中一旦遇到公共利益和國家利益遭到侵害時(shí)，其便有權(quán)提起公益訴訟；此外，檢察機(jī)關(guān)還是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其法律監(jiān)督的范圍不僅包括對法院和偵查機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督，還包括對國家利益和社會整體利益的維護(hù)，也即負(fù)有為全體人民保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)生態(tài)文明的義務(wù)。這就使得檢察機(jī)關(guān)公益性有了更為明確的依據(jù)。

（二）檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和職能使其可以提起公益訴訟

首先，從性質(zhì)上看檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。因而對于那些違法排污、污染環(huán)境、破壞生態(tài)的侵害者，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)為了維護(hù)公共利益而以原告的身份提起訴訟。

其次，檢察機(jī)關(guān)通過行使檢察權(quán)來履行其職能。《憲法》賦予檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立的行使檢察權(quán)。公訴權(quán)是檢察機(jī)關(guān)享有檢察權(quán)的最重要的組成部分，提起公益訴訟就是公訴權(quán)最直接的體現(xiàn)，因而對于侵害環(huán)境的行為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是符合其性質(zhì)和職能的。

（三）檢察機(jī)關(guān)具備專業(yè)的知識和能力使其可以提起公益訴訟

環(huán)境侵權(quán)的維護(hù)成本巨大，不僅需要巨額的資金，相關(guān)的專業(yè)人員、專業(yè)設(shè)備，訴訟中還需要對遭受損害程度予以證明。迫于上述某種因素的局限都會使得受侵害人、社會組織和環(huán)保行政部門不得不放棄提起訴訟。

而檢察機(jī)關(guān)則不同，其有現(xiàn)成的偵查設(shè)備和偵查機(jī)構(gòu)，有專業(yè)的法律人才，有國家財(cái)政的強(qiáng)大后盾，有豐富的訴訟經(jīng)驗(yàn)。這些優(yōu)勢使得其可以負(fù)擔(dān)巨額的訴訟費(fèi)用、便于調(diào)查證據(jù)、提起訴訟，從而更好的維護(hù)社會多數(shù)人的利益。

二、檢察機(jī)關(guān)參與訟訴的方式及與其他原告提起訴訟的順位問題

在檢察機(jī)關(guān)參與訴訟方式多樣化和提起訴訟的主體多元化的情況下，我們有必要根據(jù)檢察機(jī)關(guān)參與方式的不同對不同主體行使訴權(quán)的先后問題加以規(guī)定，既可以防止各個(gè)主體相互推諉，又可以遏制某些主體越俎代庖。

（一）檢察機(jī)關(guān)參與訴訟的方式

根據(jù)《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的方式主要有幫助起訴、督促起訴、直接起訴等。[1]

幫助起訴是指受侵害的公民和法人在其合法權(quán)益遭到不法侵害時(shí)，雖然有提起訴訟的主觀愿望，但由于其自身能力的局限性而未能起訴的。檢察機(jī)關(guān)則可以根據(jù)自己的能力對其伸出援助之手，幫助起訴。

督促起訴則主要是指在一些案件中由于環(huán)保行政部門怠于行使職權(quán)而導(dǎo)致?lián)p害后果沒有得到很好的處理，檢察機(jī)關(guān)便可以督促其積極行使職權(quán)或提起訴訟，以促使案件得以快速有效的解決。

直接起訴是指檢察機(jī)關(guān)作為原告直接向有管轄權(quán)的人民法院提起公益訴訟的權(quán)利。檢察機(jī)關(guān)作為原告直接起訴時(shí)檢察機(jī)關(guān)參與訴訟的各種方式中最直接、最有效的一種方式。

（二）檢察機(jī)關(guān)與其他原告提起訴訟的順位問題

第一，當(dāng)環(huán)境侵權(quán)案件涉及到特定某人或者某一群人的時(shí)候，應(yīng)首先考慮由該特定人或者環(huán)保組織提起訴訟。在這些案件中具體的權(quán)益受害人相對確定，作為直接利害關(guān)系人他們有權(quán)利以自己的名義提起訴訟。只有在該特定人無能力提起訴訟并對檢察機(jī)關(guān)提起申請的情況下，才可由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟。

第二，在糾正環(huán)境污染者的行政違法行為和環(huán)保行政部門怠于行使職權(quán)的案件中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)啟動特殊的訴前程序，督促環(huán)保行政部門優(yōu)先履行職責(zé)，只有在環(huán)保行政部門既不履行職責(zé)又不提起訴訟，環(huán)境損害沒有得到彌補(bǔ)的情況下才可以考慮有其他組織和機(jī)關(guān)提起訴訟。

第三，在國家利益和社會公共利益遭到損害時(shí)，也應(yīng)首先考慮又環(huán)保行政部門作為原告向法院起訴，因?yàn)榄h(huán)保部門的職責(zé)就是保護(hù)國家的自然資源和生態(tài)環(huán)境。只要有主體提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)作出必要的讓步，即檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟應(yīng)作為最后一種手段。這樣既可以明確各個(gè)主體職能的分工，防止超越職權(quán)和濫用職權(quán)，避免法院的重復(fù)受理。

三、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟應(yīng)完善相關(guān)制度

（一）民事訴訟立法應(yīng)對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的資格加以確認(rèn)

我國當(dāng)前的民事訴訟法并沒有明確對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟加以規(guī)定。實(shí)踐中雖然取得了很好的成效，但是我認(rèn)為“名不正則言不順”，只有在得到相關(guān)的法律授權(quán)后，檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)才會更有權(quán)威。在下次的民訴法修改時(shí)應(yīng)該對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的原告資格加以明確，同時(shí)還應(yīng)該對各個(gè)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)之間以及各級檢察機(jī)關(guān)之間行使職權(quán)的范圍進(jìn)行劃分，對檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)該有哪些部門具體負(fù)責(zé)公益訴訟也應(yīng)該作出明確詳盡的規(guī)定。[2]

（二）公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的處分權(quán)應(yīng)得到一定程度的限制

由于公益訴訟不同于一般的私人民事訴訟，如果給予檢察機(jī)關(guān)隨意的撤訴、和解、調(diào)解的權(quán)利就可能會侵害公共利益。但又考慮到合法的調(diào)解能使案件快速審結(jié)，符合效率的要求。因此我們可以選擇有限制的處分權(quán)。對一些事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿的能夠證明確有損害公共利益的環(huán)境污染存在就不能允許撤訴；反之沒有充足的證據(jù)證明或者侵害人已經(jīng)采取了補(bǔ)救措施的，在合法自愿的情況下允許撤訴。調(diào)解和和解只能是在舉證和質(zhì)證之后有充足的證據(jù)能夠證明案件事實(shí)的情況下作出，這樣才能充分保障當(dāng)事人行使訴權(quán)，才能保障雙方在合法、自愿的條件下達(dá)成調(diào)解和和解，最后即使達(dá)成的調(diào)解協(xié)議也不得損害社會的公共利益。[10]

（三）檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中舉證責(zé)任的分配

環(huán)境公益訴訟的復(fù)雜性和特殊性使得其在證明責(zé)任上不同于一般民事訴訟案件，環(huán)境案件中多強(qiáng)調(diào)舉證責(zé)任倒置和因果關(guān)系推定，即侵害人應(yīng)就自己的行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)證明責(zé)任，此外對于不承擔(dān)責(zé)任和減輕責(zé)任的證明也由其提出。檢察機(jī)關(guān)的特殊性和優(yōu)勢雖然會在一定程度上造成原被告雙方訴訟地位上不平衡，但并不能因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)具有調(diào)查證據(jù)等優(yōu)勢而相對的免除被告方的證明責(zé)任。

（四）檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的訴訟費(fèi)用問題及賠償金的管理

檢察機(jī)關(guān)作為原告提起訴訟是代表國家和社會的公共利益，其相關(guān)的訴訟費(fèi)用是由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)。為了減輕國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，就應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)慕档推鹪V的門檻。比如在訴訟費(fèi)用上，法院對于公益訴訟可以采取減半收費(fèi)或者免除案件受理費(fèi)的方法來減輕起訴人的負(fù)擔(dān)；此外對于訴訟過程中為查明案件事實(shí)，調(diào)查相關(guān)證據(jù)而支付的鑒定費(fèi)、評估費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用，判決時(shí)可以考慮由加害方負(fù)擔(dān)。

另外，針對審結(jié)完畢有賠償金的案件，如果案件有直接受害人的，這些賠償金就應(yīng)優(yōu)先賠償他們的損失；就賠償金的剩余部分，從長遠(yuǎn)來看，我們有必要建立專項(xiàng)的環(huán)境保護(hù)基金，用于支付以后再提起環(huán)境公益訴訟的必要費(fèi)用以及環(huán)境污染的治理所需要的費(fèi)用。（作者單位：河北大學(xué)政法學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1]張衛(wèi)平.民事公益訴訟原則的制度化及實(shí)施研究[J].清華法學(xué)：2013（4）.

[2]別濤.環(huán)境公益訴訟立法的新起點(diǎn)[J].法學(xué)評論：2013（1）.